CE-11001-03-15-000-2020-05004-01(AC)

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE

REQUISITOS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA

PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA

CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / PROCEDENCIA DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN – Para controvertir el reconocimiento de una pensión de gracia y la presunta configuración de abuso del derecho / CAUSALES DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN / REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO / ACCIÓN DE TUTELA – No suplanta los mecanismos ordinarios establecidos en nuestro ordenamiento jurídico [L]a Sala se permite precisar las actuaciones que se surtieron al interior del proceso contencioso cuestionado en sede de tutela, así: La señora [G.F.P.G.], en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, impetró demanda contra la UGPP, con el fin de cuestionar la legalidad de los actos administrativos a través de los cuales le fue negado el reconocimiento de una pensión gracia. El conocimiento del asunto correspondió al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Pasto que, mediante sentencia del 10 de agosto de 2017, negó las pretensiones de la demanda. Decisión contra la cual, la parte demandante interpuso recurso de apelación. La alzada fue desatada por el Tribunal Administrativo de Nariño, a través de sentencia del 19 de febrero de

2020, revocando lo resuelto por el a quo para, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda al encontrar que la señora [G.F.P.G.] reunía los requisitos para hacerse acreedora a una pensión gracia. (…) De acuerdo con el escrito de tutela, la UGPP considera que la decisión de reconocer una pensión gracia en favor de la señora [G.F.P.G.] se encuentra incursa en abuso del derecho y desconocimiento del debido proceso pues, insiste, en que dicho reconocimiento no es procedente por falta del cumplimiento de los requisitos de ley previstos para ello. Al respecto, la Sala considera que las inconformidades planteadas por el ente previsional deben ser dilucidadas por el Juez natural del asunto a través del Recurso Extraordinario de Revisión, en los términos de los numeral a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003. (…) Dicho lo anterior, sea lo primero indicar que la exigencia en la interposición de los recursos oportunamente tiene como finalidad evitar que la acción de amparo suplante los mecanismos ordinarios establecidos en nuestro ordenamiento jurídico. Es decir, se persigue que en la tutela contra providencias judiciales, no haya negligencia en el deber de acudir ante la administración judicial, para la concreción de las garantías otorgadas por la Constitución Política. Es decir, para que el Juez constitucional pueda pronunciarse sobre el fondo del asunto planteado es necesario que este supere los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de tal manera debe concluirse que la acción de tutela de la referencia, resulta improcedente por desconocimiento del principio de subsidiariedad, teniendo en

cuenta que la sentencia de segunda instancia del 19 de febrero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que reconoció en favor de la señora [G.F.P.G.] una pensión gracia, puede ser recurrida a través del recurso de extraordinario de revisión, siempre respetando los términos para ello. Todo lo expuesto, impone a la Sala CONFIRMAR la decisión del a quo que declaró improcedente la acción de tutela presentada por la UGPP, contra el Tribunal Administrativo de Nariño, en tanto no superó el requisito general de subsidiariedad ampliamente desarrollado por la jurisprudencia de esta corporación, y de la Corte Constitucional, como ut supra fue descrito.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ.

Bogotá D.C., ocho (8) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-05004-01(AC)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Referencia: Acción de Tutela Tema: Tutela contra Providencia Judicial – Reconocimiento pensión gracia.

Inclusión tiempos laborados bajo OPS.

Decisión: Confirma decisión del a quo que declaró improcedente la acción de tutela.

FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA.

La Sala procede a decidir la impugnación1 interpuesta por la UGPP, a través de apoderado judicial, contra la sentencia del 7 de mayo de 2021, proferida por la sección quinta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, con ocasión del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Gloria Flor Pismag de Guerrero en su contra.

I. ANTECEDENTES.

I.1. ESCRITO DE TUTELA Para una mejor comprensión del asunto, la Sala se permite resumir de la siguiente forma los supuestos fácticos y jurídicos planteados por la parte demandante: El ente previsional señaló que mediante Resolución RDP 052687 del 11 de diciembre de 2015, negó a la señora Gloria Flor Pismag de Guerrero, la solicitud de reconocimiento de una pensión gracia por no acreditar los 20 años de servicio como docente con vinculación del orden nacionalizado, departamental, municipal y/o distrital; siendo confirmada a través de Resolución RDP 011812 del 15 de marzo de 2016, en la que se le señaló que «los tiempos laborados bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios no podían serle tenidos en cuenta ya que no existen actos administrativos de nombramiento por parte de los delegatarios aprobados dentro de la respectiva entidad territorial, ni tampoco los 1 El proceso de la referencia subió al Despacho con informe de Secretaría General de la Corporación de 8 de junio de 2021. laborados como docente nacional, ante la financiación de sus salarios con recursos del Situado Fiscal hoy Sistema General de Participaciones.».

Adujo que, como consecuencia de lo anterior, la señora Pismag de Guerrero, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, instauró demanda en contra de la UGPP, con el fin de cuestionar la legalidad de los actos administrativos mencionados, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Pasto que, mediante sentencia del 10 de agosto de 2017, negó las pretensiones de la demanda. Indicó que la parte demandante interpuso el recurso de apelación contra la anterior decisión, siendo desatado por el Tribunal Administrativo de Nariño que, a través de sentencia del 19 de febrero de 2020, revocó lo considerado por el a quo para, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda. Al respecto, manifestó que la decisión proferida por el Tribunal accionado vulneró sus derechos fundamentales, por incurrir en defectos sustantivo, desconocimiento del precedente, en tanto «erró tanto en la interpretación de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 91 del 29 de diciembre de 1989, que regularon los requisitos para otorgar la prestación gracia, esto es en lo que respecta a los 20 años de servicio, como del desconocimiento de la formalidad de los contratos de prestación de servicios para que constituyan un vínculo legal y reglamentario», así como en abuso del derecho, pues al no tenerse el derecho a la pensión reconocida, se esta configurando un grave perjuicio al erario público en i) $997.633,26 M/cte como mesada pensional gracia, ii) $81.591.270,36 M/cte por concepto de retroactivo y,

1. $428.563.612,27 M/cte como mesadas pensionales futura.

Además, resaltó que así se tuvieran en cuenta los tiempos en los cuales la señora Gloria Flor Pismag de Guerrero laboró bajo contrato de prestación de servicio con el municipio de Funes, solo reunió 19 años, 8 meses y 2 días, conforme con las certificaciones expedidas por la alcaldía de dicho ente municipal del 24 de febrero de 2015 y de la Secretaría Departamental de Nariño del 23 de febrero de 2015. 1.1.1. Pretensiones. Con fundamento en la situación fáctica expuesta, la entidad accionante elevó como tales: «[…] PRINCIPALES PRIMERO. AMPARAR los derechos fundamentales deprecados por la UGPP, vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO, SALA DE DECISIÓN PRIMERA, por el evidente detrimento del erario que se generó con el reconocimiento y pago de una pensión gracia sin el lleno de los requisitos para el efecto. SEGUNDO. Como consecuencia de lo anterior: a. Se DEJE sin efectos la sentencia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO, SALA DE DECISIÓN PRIMERA, el 19 de febrero de 2020 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho Rad. 52001333300520160014800, en razón a que la señora GLORIA FLOR PISMAG DE GUERRERO no reunió los 20 años de servicio para ser beneficiaria de la pensión gracia. b. Se ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO, SALA DE DECISIÓN PRIMERA, dictar nueva

sentencia ajustada a derecho, esto es, confirmando la sentencia del JUZGADO QUINTO ORAL ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE PASTO del 10 de agosto de 2010 a través de la cual se negaron las pretensiones de la demanda por no haberse reunido los requisitos de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 91 del 29 de diciembre de 1989, para otorgar la pensión gracia.  SUBSIDIARIAS En caso de que esa H. Magistratura no acceda a lo anterior en razón a no estar superado el requisito de subsidiariedad solicitamos: PRIMERO. Sean amparados TRANSITORIAMENTE los derechos fundamentales de la UGPP vulnerados por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO, SALA DE DECISIÓN PRIMERA. SEGUNDO. Como consecuencia de lo anterior se SUSPENDA de manera transitoria y hasta tanto se resuelva el recurso extraordinario de revisión que se iniciaría en virtud de su orden tutelar, la sentencia del 19 de febrero de 2020 proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado 52001333300520160014800. […]». 1.2. ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA Mediante auto del 9 de diciembre de 2020, la sección quinta del Consejo de Estado i) admitió la acción de tutela de la referencia, ii) ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Nariño, en calidad de accionados, y al alcalde del municipio de Funes – Nariño, al Juez Quinto Oral Administrativo del Circuito Judicial de Pasto y a la señora Gloria Flor Pismag de Guerrero, en calidad

de terceros con interés, y, iii) negó la solicitud de medida cautelar propuesta.

1.3. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO

1.3.1. Tribunal Administrativo de Nariño. El magistrado ponente2 de la decisión acusada, mediante escrito del 16 de diciembre de 2020, se opuso a la prosperidad de la acción de tutela en tanto no se vulneró derecho fundamental alguno, pues, es claro, que la señora Gloria Flor Pismag de Guerrero logró demostrar la ilegalidad de los actos acusados, pues «reunía todos los requisitos establecidos por la Ley para obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia, tales como tiempo de servicios, edad y el desempeño del empleo con honradez y consagración y que no había recibido otra pensión o recompensa de carácter nacional», para lo cual recordó las consideraciones expuestas en la sentencia proferida por esa Corporación. 1.3.2. Juzgado Quinto Administrativo del circuito judicial de Pasto. A través de oficio del 11 de diciembre de 2020, señaló que «[l]a decisión adoptada por este Despacho se expidió con observancia de los postulados normativos y jurisprudenciales aplicables al momento de emitir sentencia, teniendo en cuenta las pruebas oportunamente allegadas por las partes del proceso, con base en las cuales se adoptó la decisión de fondo en primera instancia. Bajo este contexto, este Despacho reitera lo expuesto en el fallo de 10 de agosto de 2017 y se atiene a lo que para el efecto se resuelva en el presente asunto por la H. Corporación. […]». 1.3.3. Gloria Flor Pismag de Guerrero.

La tercera con interés, actuando en nombre propio, señaló que la acción de tutela es improcedente, toda vez que el ente previsional cuenta con otro mecanismo de defensa judicial para reclamar la protección de sus derechos, como es el recurso 2 Doctor Álvaro Montenegro Calvachy. extraordinario de revisión; por lo cual, comparte la decisión adoptada por la Corporación en una primera oportunidad. Adujo que cumplió los 20 años en el servicio docente, lo cual le otorga el derecho a que se le reconozca la pensión gracia pretendida. tal como quedo acreditado en el proceso contencioso. 1.3.4. Municipio de Funes – Nariño. Guardó silencio.

1.4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA.

La sección quinta del Consejo de Estado, mediante la sentencia del 6 de mayo de 2021, resolvió declarar la improcedencia del amparo deprecado, con los siguientes argumentos: «[…] La Sala observa que la entidad demandante señaló que en el caso en estudio existe un abuso palmario del derecho, así como un perjuicio irremediable por la afectación al erario que se derivó de la decisión de reconocer la pensión gracia a la señora Gloria Flor Pismag de Guerrero, a la que no tenía derecho porque no acreditó los 20 años de servicios que exige la ley, y porque el tiempo en el que se vinculó mediante contrato de prestación de servicios no debió tenerse en cuenta para el cómputo respectivo, por no constituir una relación legal y reglamentaria. Adicionalmente, advirtió que, aun considerando el periodo bajo prestación de servicios, el cómputo respectivo fue erróneo, puesto que, en

realidad, el tiempo cumplido no alcanza los 20 años que exige la ley. […] Por lo tanto, para la Sala es claro que en el presente caso no se cumple con el requisito de subsidiariedad que caracteriza a la tutela, por cuanto la UGPP puede hacer uso de un mecanismo de defensa judicial diferente a la solicitud de amparo constitucional, como lo es el recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003. En cuanto concierne al defecto procedimental, el cual se sustentó en que no se integró el contradictorio en debida forma, por cuanto en el trámite ordinario no se vinculó al Municipio de Funes, Nariño, se advierte que el análisis de este cargo tampoco es procedente en sede de tutela, comoquiera que la parte actora bien pudo advertir la referida irregularidad ante el juez natural, promoviendo un incidente de nulidad. La Sala advierte que, en efecto, la parte actora bien pudo invocar la causal de nulidad prevista en el numeral 8° del artículo 133 del Código General del Proceso3, según la cual el proceso es nulo en todo o en parte “Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, (…), o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado.” De este modo, la entidad aquí demandante pudo contribuir a subsanar la falencia procesal alegada, y así provocar el pronunciamiento del juez natural del asunto acerca de la debida integración del contradictorio. […]».

3 Aplicable por la remisión expresa que hace el artículo 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 1.5. ESCRITO DE IMPUGNACIÓN El apoderado judicial de la UGPP impugnó la decisión del a quo, insistiendo en los argumentos expuestos en el escrito inicial.

II. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: la competencia para decidir el recurso de amparo; procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y del requisito de la subsidiariedad en el caso concreto.

2.1. COMPETENCIA.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y, los artículos 324 del Decreto ley 2591 de 19915 y 256 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 20197, la Sala es competente para conocer la presente impugnación contra el fallo de tutela proferido por la sección quinta del Consejo de Estado.

2.2. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA DECISIONES

JUDICIALES.

Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional8 como esta Corporación9, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable10, y por parte de algunas Secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración

de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia11. Posteriormente, en la Sentencia C-590 de 200512 la Corte Constitucional13 reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la 4 «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]». 5 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política. 6 «[…] Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a r eparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto». 7 Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado.. 8 En sentencia C-543 de 1992, proferida con ocasión del análisis de constitucionalidad de los artículos 11, 12, 25 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1991, la Corte sostuvo, que atendiendo al querer del Constituyente, a la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela y a la preservación de valores supremos como la seguridad jurídica, cosa juzgada y autonomía judicial, la tutela no era procedente cuando tuviera por objeto cuestionar providencias judiciales. 9 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante decisión de 29 de enero de

1992 (AC-009) con ponencia de la Consejera Dolly Pedraza de Arenas, consideró que la acción de tutela era improcedente contra providencias judiciales, inaplicando para el efecto lo establecido en los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991. Esta tesis fue reiterada por la misma Sala Plena mediante sentencias de 3 de febrero de 1992 con ponencia del Consejero Luis Eduardo Jaramillo Mejía (AC-015), 14 de octubre de 1993 con ponencia del Consejero Libardo Rodríguez (AC-1247) y 29 de junio de 2004 con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda (AC-10203). 10 Ver sobre el particular las sentencias T-483 de 1997, T-204 de 1998, T-766 de 1998 y SU-563 de 1999. 11 Al respecto ver, entre otras, las siguientes Sentencias: Sección Primera, de 9 de julio de 2004, Exp. No. 2004-00308; y, Sección Segunda – Subsección A, de 27 de mayo de 2010, Exp. No. 2010-00559. 12 Sentencia en la que se analizó la legalidad del artículo 185 de la Ley 906 de 2004. 13 Al respecto ver, entre otras, las Sentencias T-1009 de 1999, SU-1031 de 2001, SU-1184 de 2001, SU-159 de 2002, T-774 de 2004. verificación de unos requisitos de forma14 y de procedencia material15 fijados16 por la misma Corte17. Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González18,

finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, «cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales». Respecto a los requisitos de forma o generales de procedencia, señaló: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones19; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable20; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y, vi) Que no se trate de sentencias de tutela.

2.3. DEL REQUISITO DE LA SUBSIDIARIEDAD EN EL CASO CONCRETO.

De conformidad con la jurisprudencia desarrollada por la Corte Constitucional y esta Corporación, para que la acción de tutela proceda debe cumplir, entre otras

cosas, con la cláusula formal de la subsidiariedad. De conformidad con el artículo 86 constitucional se dispone que: « […] ARTICULO 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. […] 14 También denominados requisitos generales de procedencia, y que son: i. Que el asunto tenga relevancia constitucional; ii. Que se hayan agotado los medios ordinarios y extraordinarios de defensa; iii. Que se cumpla con el requisito de inmediatez; iv. Que si se trata de una irregularidad procesal tenga efecto decisivo o determinante en la sentencia y afecte los derechos fundamentales; v. Que el interesado exponga los hechos que generan la vulneración o amenaza de sus derechos y que, además y de haber sido posible, hubiera alegado esta situación en el proceso; y, vi. Que no se trate de sentencias de tutela. 15 También llamados requisitos generales de procedibilidad y que hacen referencia a la configuración de uno o varios de los siguientes defectos: i. Sustantivo o material; ii. Fáctico; iii. Orgánico; iv. Procedimental; vi. Desconocimiento del precedente; vii. Error inducido; viii. Ausencia de motivación; o, ix. Violación directa de la Constitución. 16 Sobre la descripción de requisitos de forma y materiales ver la Sentencia T-007 de 2013.

17 Al respecto ver lo sostenido en las Sentencias C-590 de 2005, T-102 de 2006, T-377 de 2009 y T-178 de

2012. También es importante resaltar que ya en la Sentencia SU-014 de 2001 la Corte consideró la necesidad de superar dicho concepto y dar paso a lo que, posteriormente, se denominó error inducido [Sentencia T-462 de 2003]. 18 Emitida en el expediente 110010315000200901328 01. 19 T-173 de 1993 20 T-504 de 2000.

Esta acción solo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.(Subrayado por la Sala) […]» Por su parte, el Decreto 2591 de 1991 «[…] por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política […]», en su artículo 6 dispone: «[…] ARTICULO 6º-Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá:

1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante. […]». La subsidiariedad de la acción de tutela no tiene la vocación de sustituir aquellos mecanismos legales que, por negligencia, descuido o incuria, no han sido ejercidos o promovidos por quien se considera afectado, a menos que se convierta

en el único medio eficaz e idóneo que le permita amparar un derecho fundamental. Ahora bien, esta regla general merece una excepción, esto es, cuando se convierte en el único medio que con eficiencia e idoneidad permite amparar un derecho fundamental gravemente vulnerado o amenazado; esta excepción está sujeta a que se logre demostrar que el actor no utilizó los mecanismos ordinarios de defensa por encontrarse en una situación gravosa que así se lo impedía. Respecto a la procedencia de la acción de tutela cuando existe otros mecanismos de defensa judicial la Corte Constitucional, señaló21: «[…] Como se ha expresado, cuando se pretende controvertir mediante la acción de tutela una decisión judicial, los requisitos generales de procedencia se hacen más exigentes pues (i) la persona que se considera afectada por una actuación judicial tiene, al interior del proceso, diferentes vías para defender sus derechos y (ii) no es el propósito de la acción de tutela el que se produzca una invasión de competencias por parte del juez constitucional, frente a las demás autoridades judiciales. Para la Corte es claro que al juez natural corresponde el estudio detallado de todos los elementos normativos y fácticos discutidos mediante un proceso judicial, a través de un amplio debate probatorio y de la interpretación y aplicación de las cláusulas legales involucradas en el conflicto. Al segundo, en cambio, sólo le corresponde conocer de violaciones o amenazas a los derechos fundamentales derivadas de las actuaciones judiciales, sin involucrarse en las controversias propias del litigio y, además, sólo en caso de que hayan sido alegadas al interior del proceso sin éxito. Esta restricción en la actuación del juez de tutela es una consecuencia de la

obligación del peticionario de actuar diligentemente y agotar todos los recursos judiciales existentes al interior del proceso para la defensa de sus derechos como requisito previo a la interposición de la acción de tutela, salvo que medien circunstancias de fuerza mayor que le corresponde alegar y demostrar al peticionario [...]» 21 Sentencia T-1049/08, M.P. Dr. Jaime Cordoba Triviño. En efecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de esta Corporación han señalado reiteradamente que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario y no alterno de administración de justicia, esto significa que los conflictos jurídicos deben ser en principio resueltos por las vías ordinarias administrativas y jurisdiccionales, y que sólo ante la inexistencia o inoperancia de las mismas, resulta factible acudir a la acción constitucional. Para mayor claridad del asunto, la Sala se permite precisar las actuaciones que se surtieron al interior del proceso contencioso cuestionado en sede de tutela, así: - La señora Gloria Flor Pismag de Guerrero, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, impetró demanda contra la UGPP, con el fin de cuestionar la legalidad de los actos administrativos a través de los cuales le fue negado el reconocimiento de una pensión gracia. - El conocimiento del asunto correspondió al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Pasto que, mediante sentencia del 10 de agosto de 2017, negó las pretensiones de la demanda. Decisión contra la cual, la parte demandante interpuso recurso de apelación. - La alzada fue desatada por el Tribunal Administrativo de Nariño, a través de

sentencia del 19 de febrero de 2020, revocando lo resuelto por el a quo para, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda al encontrar que la señora Gloria Flor Pismag de Guerrero reunía los requisitos para hacerse acreedora a una pensión gracia, en cuanto al tiempo de prestación de servicios señaló: «[…] De conformidad con la anterior información, está probado en el expediente que la demandante se vinculó como docente con anterioridad a 31 de diciembre de 1980 tal como lo dispone la norma aplicable al caso en concreto, sin embargo, existe un tiempo en el cual la vinculación de la demandante fue por contrato de prestación de servicios y frente a ello no es de recibo la manifestación de la parte demandada y del Juez quo en tanto manifiestan que la demandante no acreditó debidamente la vinculación legal o reglamentaria en el periodo comprendido entre el 01 de enero de 1987 a 31 de diciembre de 2002, sin embargo como ya se ha mencionado obra en el expediente a folio 44 a 50, el formato único para la expedición de certificado de historia laboral, el cual es muy preciso en certificar el tiempo exacto de servicios de la demandante, tipo de vinculación, lugar de vinculación entre otros. Además, téngase en cuenta que conforme lo ha señalado el H. Consejo de Estado, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, es viable la sumatoria de los años servidos en cualquier época, en la primaria como la de normalista, inclusive las labores de inspección; siendo evidente que la voluntad de legislador fue la establecer el referente del tiempo de servicio, y no la naturaleza

en que éste sea prestado, ni el título que tenga. Así mismo, cuando se establece la sumatoria en cualquier tiempo, implica interpretar que no se requiere de la continuidad del servicio, como un todo del periodo, sino la totalización de los 20 años en las condiciones de docencia territorial o nacionalizada. Existen diferentes modalidades de vinculación al sector docente, tales como nombramientos en provisionalidad, interinidad, contratos de prestación de servicios, las cuales son válidas siempre que se certifiquen en la forma debida como la definió la jurisprudencia citada en los fundamentos normativos, y en este orden, si bien en el caso objeto de estudio no hay un acto administrativo de nombramiento en el periodo referido con las certificaciones aportadas es evidente los tiempos de servicio prestados por part