CE-11001-03-15-000-2021-00010-00(AC)

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA

POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA

CONSTITUCIONAL

[E]n relación con los argumentos del demandante, se observa que estos estuvieron encausados a cuestionar la Sentencia de Unificación [Unificación SUJS2-021-20 de 11 de junio de 2020] principalmente sobre asuntos de mera legalidad, sin reparar en los motivos por los cuales su aplicación hubiera podido ser retroactiva por ostentar derechos adquiridos o expectativas legítimas. De lo anterior se colige que el demandante continúa alegando, vía tutela, aspectos que ya fueron expuestos en el proceso contencioso administrativo y que fueron analizados por el juez natural. Adicionalmente, no desplegó la carga argumentativa para explicar por qué la providencia enjuiciada, esto es, la Sentencia de 20 de agosto de 2020, vulneró sus derechos fundamentales. En otras palabras, pretendió reabrir el debate jurídico surtido en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto del doctor Martín Bermúdez Muñoz, sin medio magnético a la fecha.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA

Bogotá, D. C., diecinueve (19) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-00010-00(AC)

Actor: HELÍ GUEVARA GUALDRÓN

Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A

Síntesis del caso: El demandante enjuició la Sentencia que revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda al interior de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho orientado a obtener una reliquidación pensional.

De conformidad con el Auto de 8 de marzo de 20211 y la competencia asignada2, procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por Helí Guevara Gualdrón contra la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1 Por medio del cual, el Consejero de Estado Martín Bermúdez Muñoz ordenó remitir el asunto de la referencia a este despacho, “Como quiera que el proyecto de fallo presentado (…) fue derrotado por la posición mayoritaria en Sala del 5 de marzo de 2021”. Es preciso señalar que el mismo ingresó a este despacho el 10 de marzo de 2021, tal como consta en el Sistema Sede Electrónica para la Gestión Judicial – SAMAI. 2 Artículo 86 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

1. ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Posición de la parte demandada y terceros. 1.1. Posición de la parte demandante

1. El señor Helí Guevara Gualdrón presentó acción de tutela contra la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, seguridad jurídica, confianza legítima, respeto al acto propio, buena fe, igualdad, seguridad social en pensiones, dignidad humana, mínimo vital y trabajo, con ocasión de la Sentencia de 20 de agosto de 2020, proferida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 68001-23-33-000-2016-00296-01 (3414-2017).

2. A título de amparo constitucional, el demandante solicitó (se trascribe): “Se deje sin efecto la sentencia de LA SECCION SEGUNDA-SUBSECCION A DEL CONSEJO DE ESTADO, proferida el 20 de agosto de 2020 dentro del proceso 680012333000-2016-00296-01 y en su lugar se declaren prósperas las pretensiones principales de la demanda, esto es declarando nulas las Resoluciones GNR 105462 de 13 de abril de 2015, GNR 301568 de 30 de septiembre de 2015 y VPB 72575 de 30 de noviembre de 2015 proferidas por COLPENSIONES, la primera negando una reliquidación de la pensión que no había solicitado y las demás resolviendo recursos contra ese ilegal acto administrativo y a título de restablecimiento del derecho, se mantenga la Resolución GNR 317839 de 11 de septiembre de 2014 de COLPENSIONES y en consecuencia se le ordene pagarme la pensión de vejez en la suma de $6.662.289 mensuales a partir de 1° de octubre de 2014, como se estableció

en dicho acto administrativo, descontando las sumas que se me han pagado por dicho concepto, junto con las demás pretensiones accesorias”

3. Como hechos relevantes fueron narrados los siguientes: 4. 1) Mediante Resolución GNR 189084 de 23 de julio de 2013, Colpensiones reconoció a favor del señor Guevara Gualdrón una pensión de vejez por el valor de $2.216.243. Acto administrativo contra el demandante interpuso recursos de reposición y, en subsidio, apelación por considerar que su pensión debía ser liquidada de conformidad con el Decreto 546 de 19713. 5. 2) El 11 de septiembre de 2014, Colpensiones resolvió el recurso de reposición y, mediante Resolución GNR 317839, reliquidó la pensión de vejez a la suma de $6.662.289 pesos mensuales, motivo por el cual el accionante desistió del recurso de apelación. 6. 3) Posteriormente, el demandante fue incluido en nómina de pensionados, sin embargo, el pago de la mesada fue por una suma inferior ($2.259.328) a la reconocida en la Resolución GNR 317839 de 2014. Por ello, solicitó a la entidad el pago completo de la prestación, de conformidad con la reliquidación antes mencionada. 7. 4) El 13 de abril de 2015, Colpensiones profirió la Resolución GNR 105462, en la cual negó la reliquidación pensional. Decisión administrativa contra la que, el 29 de abril de 2015, el señor Guevara Gualdrón interpuso los recursos de

3 Norma según la cual el ingreso base de liquidación debía ser calculado con base en la asignación más alta del último año de servicio. reposición y, en subsidio, apelación, pero, ante el silencio de la administración, el demandante presentó una acción de tutela que fue resuelta a su favor. 8. 5) Como resultado del fallo de tutela, Colpensiones profirió la Resolución No. 301588 de 30 de septiembre de 2015, en la cual confirmó el acto recurrido e indicó que el valor de la mesada pensional contenida en la Resolución GNR 317839 había sido consecuencia de una liquidación errónea. 9. 6) El señor Guevara Gualdrón presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra todos los actos de Colpensiones encaminados a modificar la liquidación pensional establecida en la Resolución GNR 317839 de 2014, cuyo conocimiento correspondió al Tribunal Administrativo de Santander, el cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda (pretensiones subsidiarias4). 10. 7) Dicha Sentencia fue apelada por ambas partes y, mediante Sentencia de 20 de agosto de 2020, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado revocó la decisión de primera instancia y negó todas las pretensiones de la demanda tras considerar que Colpensiones estaba facultada para revocar su propio acto y que, en cumplimiento de la Sentencia de Unificación SUJ-S2-021-20 de 11 de junio de 2020, el ingreso base de liquidación debía ser calculado con base en el promedio salarial de los últimos 10 años de servicio.

11. Como fundamento de la vulneración el demandante no alegó, en términos explícitos, la configuración de un defecto, no obstante, sí manifestó su inconformidad frente a varios aspectos: (1) la legitimidad de la revocatoria de la Resolución GNR 317839, (2) la extralimitación por parte de la autoridad judicial accionada pues, el hecho de que la apelación haya sido presentada por ambas partes (se trascribe) “no lo faculta para convertirse en parte del proceso y arremeter contra cualquiera de los contendores, sino para atender todos los hechos diversos que hayan sido alegados por las partes en el curso del proceso”, y (3) la aplicación retroactiva de la Sentencia de Unificación SUJ-S2-021-20 de 11 de junio de 2020, que tuvo como consecuencia la presunta vulneración a sus derechos adquiridos y expectativas legítimas. 1.2. Posición de la parte demanda y terceros5

12. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado manifestó que la presente acción de tutela debía ser declarada improcedente, pues con ella se pretende acceder a una tercera instancia para discutir aspectos que ya fueron debatidos y decididos por el juez natural. Al respectó señaló que no se indicó con exactitud ningún defecto sobre la providencia enjuiciada y en su lugar reiteró los argumentos esgrimidos en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho. 4 Como pretensión subsidiaria el accionante solicitó que, a título de restablecimiento del derecho, y como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos demandados, se ordenara a Colpensiones a pagar la

pensión de vejez incluyendo el salario más alto devengado en el último año de servicio. 5 Mediante Auto de 14 de enero de 2021, el Magistrado Martín Bermúdez Muñoz resolvió (1) admitir la acción de tutela de la referencia, (2) tener como demandado a la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, (3) vincular, en calidad de tercero a Colpensiones, y (4) notificar, en calidad de interviniente, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

13. Colpensiones rindió informe en cual manifestó que, si bien hubo un momento en el cual el Consejo de Estado y la Corte Constitucional sostuvieron tesis distintas frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 sobre el cálculo del ingreso base de liquidación aplicable al régimen de transición, el precedente constitucional debía ser atendido de manera preferente. En todo caso, también señaló que, al día de hoy, ambas Corporaciones coincidían al afirmar que, respecto del régimen de transición, solo son aplicables la edad, las semanas y la tasa de reemplazo, más no el ingreso base de liquidación, motivo por el cual la presente acción debía ser declarada improcedente, pues no significó vulneración alguna a los derechos fundamentales del accionante.

14. La Agencia para la Defensa Jurídica del Estado guardó silencio.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido:2.1. Verificación de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.2. Conclusiones. 2.1. Verificación de los requisitos generales de la acción de tutela6

15. La Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela por no satisfacer el requisito de relevancia constitucional, pues se advierte que el demandante no desplegó una carga argumentativa suficiente para justificar la intervención del juez de tutela, sumado al hecho de que pretendió someter su pleito a una tercera instancia.

16. Al respecto, debe indicarse que, la relevancia constitucional es uno los requisitos que deben concurrir para que resulte procedente la acción de tutela contra providencias judiciales, pues, en los términos de la Corte Constitucional, (se trascribe) “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”7.

17. En ese sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado, en Sentencia de 5 de agosto de 20148, adujo expresamente que el requisito que se analiza requiere (1) la conjunción de 2 elementos: la carga argumentativa por parte del demandante en la que explique la relevancia de la controversia para el juez de tutela9 y que la solicitud de amparo no se presente con objeto de obtener una nueva instancia10; y 6 El siguiente análisis se hace de conformidad con el orden establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-066 de 2019. 7 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005. 8 Consejo de Estado. Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 9 Ídem. “El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de

tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.// A juicio de la Sala, si bien es cierto que el juez de tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional.” 10 Ídem. “El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso [de] que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente.” (2) que se trate de una controversia sobre derechos fundamentales y no asuntos de mera legalidad11.

18. Asimismo, la Corte Constitucional ha señalado que la relevancia constitucional tiene por finalidades preservar la competencia e independencia del juez ordinario, restringir la acción de tutela a asuntos donde se afecten los derechos fundamentales e impedir que esta se convierta en una instancia adicional12.

19. En el presente caso, la Sala logró evidenciar que, en primer lugar, el demandante reiteró argumentos que ya habían sido formulados en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 68001-23-33-000-2016-00296-00/01,

en particular sobre la posibilidad de Colpensiones para revocar sus propios actos, punto que fue detenidamente analizado y desarrollado por la autoridad judicial accionada.

20. En efecto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado determinó, con base en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003, y la interpretación que sobre este llevó a cabo la Corte Constitucional13, que Colpensiones no requería de la autorización expresa del demandante para revocar el acto por medio del cual liquidó erróneamente su pensión, mientras que, si bien este presentó su inconformidad frente a dicha determinación, lo cierto es que no justificó la supuesta vulneración de los derechos fundamentales alegada con ocasión de dicha decisión.

21. Por otro lado, en el escrito de tutela también fue manifestada la inconformidad del demandante frente al hecho de que el objeto de conocimiento del juez de segunda instancia no haya estado limitado, pues, según el demandante, tal como se mencionó en el párrafo 11 de esta providencia, que la apelación hubiese sido presentada por ambas partes (se trascribe) “no lo faculta para convertirse en parte del proceso y arremeter contra cualquiera de los contendores”. No obstante, frente a tan grave afirmación, tampoco se evidenció mayor esfuerzo argumentativo sobre cómo fue que la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado se convirtió en parte y tomó una postura subjetiva en contra de alguno de los sujetos procesales.

22. Finalmente, el demandante también alegó que la controversia fue resuelta con base en el precedente establecido por la Sentencia de Unificación SUJ-S2021-20 de 11 de junio de 2020, proferida cuando el proceso se encontraba en curso y varios años después de la solicitud de liquidación pensional, hecho que, en su parecer, constituyó una aplicación retroactiva que vulneró sus derechos adquiridos y expectativas legítimas.

23. No obstante, la Sala observa que, también sobre este punto, la autoridad judicial accionada explicó de forma detallada los motivos por los cuales aplicó el 11 Ídem. “La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales. No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional.” 12 Corte Constitucional, Sentencias T-422 de 2018 y T-555 de 2019. 13 Corte Constitucional, Sentencia SU-182 de 8 de mayo de 2019 mencionado precedente. Es así como señaló que la propia Sentencia determina la aplicación de sus efectos en el tiempo y establece que (se trascribe) “La Sección Segunda, por regla general, ha dado aplicación al precedente en forma retrospectiva, efecto que se le dará a esta sentencia, disponiendo que la regla jurisprudencial fijada es vinculante en los siguientes casos: (…) (ii) respecto de los procesos similares que se están adelantando en juzgados, tribunales administrativos y Consejo de Estado.”

24. Así las cosas, en relación con los argumentos del demandante, se observa que estos estuvieron encausados a cuestionar la Sentencia de Unificación observada, principalmente sobre asuntos de mera legalidad, sin reparar en los

motivos por los cuales su aplicación hubiera podido ser retroactiva por ostentar derechos adquiridos o expectativas legítimas.

25. De lo anterior se colige que el demandante continúa alegando, vía tutela, aspectos que ya fueron expuestos en el proceso contencioso administrativo y que fueron analizados por el juez natural. Adicionalmente, no desplegó la carga argumentativa para explicar por qué la providencia enjuiciada, esto es, la Sentencia de 20 de agosto de 2020, vulneró sus derechos fundamentales. En otras palabras, pretendió reabrir el debate jurídico surtido en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

2.2. Conclusiones

26. Para la Sala existen razones suficientes para tener por no cumplido el requisito de relevancia constitucional y, en consecuencia, (1) se abstendrá de estudiar los demás requisitos de procedencia y (2) declarará la improcedencia de la presente solicitud de amparo.

3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso contra la misma deberán dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin14.

TERCERO: De no ser impugnada esta providencia, por Secretaría, REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 14 secgeneral@consejodeestado.gov.co.

CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente

RAMIRO PAZOS GUERRERO MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

ACLARACIÓN DE VOTO Firmado electrónicamente

ALBERTO MONTAÑA PLATA