CE-11001-03-15-000-2021-00072-00(AC)

ACCIÓN DE TUTELA / MANIFESTACIÓN DE IMPEDIMENTO DE CONSEJERO DE ESTADO / CAUSAL DE IMPEDIMENTO - Que el funcionario haya dictado la providencia de cuya revisión se trata, o hubiere participado dentro del proceso / MANIFESTACIÓN DE IMPEDIMENTO - Se declara fundada Mediante escrito de 13 de mayo de 2021, el Consejero [R.P.G.] allegó manifestación de impedimento con fundamento en el numeral 6 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, toda vez que la demanda de tutela se dirigió entre otros, contra el fallo dictado el 19 de noviembre de 2003 por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala de la que en su momento hizo parte. En ese orden, la Sala declarará fundado aquel impedimento y, en consecuencia, el Consejero [P.G.] será apartado del conocimiento del asunto de la referencia. Ahora bien, comoquiera que el quorum decisorio no se ve afectado, los demás miembros de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado tomarán la decisión que en derecho corresponda en este caso.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO PENAL - ARTÍCULO 56NUMERAL 6

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR EL REQUISITO DE INMEDIATEZ En el presente caso, la Sala estima necesario dejar claro que, respecto a los argumentos presentados en el escrito de tutela, todos y cada uno de los mismos van dirigidos contra providencias judiciales emitidas por las demandadas hace

más de 6 meses. De la revisión del escrito de tutela, se advierte que, no se satisfizo el requisito de inmediatez, toda vez que, la misma no se interpuso dentro un plazo razonable, pues, entre la fecha de notificación de la última de las providencias enjuiciadas en el escrito de tutela, del 6 de febrero de 2020 (notificada el 14 de febrero de 2020) proferido por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado y la presentación de la tutela (14 de enero de 2021), trascurrieron 11 meses.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA

Bogotá, D. C., catorce (14) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-00072-00(AC)

Actor: INGENIERÍA CIVIL VÍAS Y ALCANTARILLADOS INCIVIAL SA

Demandado: NACIÓN - RAMA JUDICIAL - CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN

TERCERA (SUBSECCIONES A Y C) Y OTRO

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Síntesis del caso: El demandante enjuició distintas providencias por medio de las cuales se deciden aspectos relacionados con controversias contractuales derivadas de contrato No. 640 de 1982 celebrado entre la empresa INCIVIAL S.A y el Fondo Vial Nacional -hoy Invías.

De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por la empresa Ingeniería Civil Vías y Alcantarillados SA (INCIVIAL) contra las Subsecciones B y C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y las Subsecciones A y C de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión.

1. ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Posición de la parte demandada y terceros. 1.1. Posición de la parte demandante

1. La empresa INCIVIAL, mediante apoderado, instauró acción de tutela contra las Subsecciones B y C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y las Subsecciones A y C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales de igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia, tras proferir las providencias de (1) 16 de julio de 2003 (Rad. 25000-23-26-000-2000-00898-00, Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B), (2) 2 de marzo de 2015 (Rad. 25000-23-26-000-2000-00898-01(25.594), Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C), (3) 18 de julio de 2018 (Rad. 25000-2336-000-2018-00302-00, Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección

Tercera, Subsección C), y (4) 6 de febrero de 2020 (Rad. 25000-23-36-000-201800302-01 (62.939), Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A).

2. A título de amparo constitucional, el demandante solicitó (se trascribe): “1. Se protejan los derechos fundamentales de INCIVIAL de (i) acceso a la administración de justicia y (ii) debido proceso, consagrados en los artículos 229 y 29 , respectivamente, de la Constitución Política.

2. Que, como consecuencia de la protección del derecho fundamental invocado, se ordene a la NACIÓN COLOMBIANA – RAMA JUDICIAL, específicamente al Honorable Consejo de Estado, a revocar su providencia del 6 de febrero de 2020 y en consecuencia adecúe la demanda incoada por INCIVIAL mediante proceso de nulidad de orden constitucional bajo el radicado 11001-03-26-000-2020-00065-00 (66.078), a un proceso ejecutivo o al que estime pertinente el Despacho.

3. Que, como consecuencia de la protección del derecho fundamental invocado, se ordene a la NACIÓN COLOMBIANA – RAMA JUDICIAL (i) a declarar la admisión de la demanda como proceso ejecutivo, o el que estime pertinente el Despacho, y (ii) a declarar la falta de caducidad. 1 Artículo 86 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación.

4. Que, como consecuencia de la protección del derecho fundamental invocado, se ordene a la NACIÓN COLOMBIANA – RAMA JUDICIAL a efectuar las acciones que su honorable Despacho estime pertinentes para reparar el daño causado a INCIVIAL.

Como pretensión subsidiaria:

1. Que, como consecuencia de la protección del derecho fundamental invocado, se ordene a la NACIÓN COLOMBIANA – RAMA JUDICIAL, específicamente al Honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a revocar su providencia del 19 de noviembre de 2003 y en consecuencia adecúe la demanda incoada por INCIVIAL mediante proceso de nulidad y restablecimiento del derecho bajo el radicado 2500023-26-000-2000-00898-00, a un proceso ejecutivo o al que estime pertinente el

Despacho.

2. Que, como consecuencia de la protección del derecho fundamental invocado, se ordene a la NACIÓN COLOMBIANA – RAMA JUDICIAL, específicamente al Honorable Consejo de Estado, a revocar su providencia del 2 de mayo de 2015 y en consecuencia adecúe la demanda incoada por INCIVIAL mediante proceso de nulidad y restablecimiento del derecho bajo el radicado 25000-23-26-000-2000-00898-01, a un proceso ejecutivo o al que estime pertinente el Despacho.

3. Que, como consecuencia de la protección del derecho fundamental invocado, se ordene a la NACIÓN COLOMBIANA – RAMA JUDICIAL específicamente al Honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a revocar su providencia del 18 de julio de 2018, y en consecuencia adecúe la demanda incoada por INCIVIAL mediante proceso de controversias contractuales bajo el radicado 25000-23-36-0002018-00302-00, a un proceso ejecutivo o al que estime pertinente el Despacho.

4. Que, como consecuencia de la protección del derecho fundamental invocado, se ordene a la NACIÓN COLOMBIANA – RAMA JUDICIAL, específicamente al Honorable Consejo de Estado, a revocar su providencia del 2 de marzo de 2015, y en consecuencia adecúe la demanda incoada por INCIVIAL mediante proceso de controversias contractuales bajo el radicado 25000-23-36-000-2018-00302-01, a un proceso ejecutivo o al que estime pertinente el Despacho.”

3. Como hechos relevantes fueron narrados los siguientes: 4. 1) La empresa IINVICIAL y el Fondo Vial Nacional (hoy Instituto Nacional de Vías - INVIAS) celebraron Contrato No. 640 de 6 de diciembre de 1982 cuyo objeto consistió en la estructuración del sector El Tunal Portal - Bogotá y Ramal Portal Bogotá - Carretera Actual, Tramo 09 de la Carretera Bogotá. 5. 2) INCIVIAL cumplió con la ejecución del contrato. Sin embargo, el valor total de las obras ejecutadas ascendió a $3.188’801.800.75, una cifra que duplicaba el valor inicial del contrato. 6. 3) En desarrollo del proceso de solución de controversias No. 91 D-7143 de 1991 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca iniciado por INCIVIAL en contra del Fondo Vial Nacional (INVIAS) se realizaron distintas conciliaciones entre las partes, con el fin acordar el reconocimiento y pago de sumas reclamadas por INCIVIAL. Asimismo, el Consejo de Estado, mediante providencia de 11 de julio de

1996, aprobó la conciliación lograda entre las partes.

7. 4) El 11 de marzo de 1997, mediante Acta No. 4, el INVIAS liquidó unilateralmente el Contrato No. 640 de 1982. En dicho acto se incluyeron las sumas que, en su concepto, la entidad demandada le debía a la sociedad demandante. En ese sentido, las objeciones planteadas por INCIVIAL al acta de liquidación fueron contestadas mediante los Oficios OJ-27695 y OJ-27698 de 17 de octubre de 1997, en los que la parte demandada negó los requerimientos realizados. 8. 5) En el mismo sentido, el INVIAS la demandada expidió las Resoluciones Nos. 7295 de 24 de noviembre de 1995, 8277 de 19 de diciembre de 1997 y 2888 de 29 de mayo de 1998. En esta última, se ordenó el pago total del acta de liquidación del Contrato No. 640 de 1982. 9. 6) El 14 de abril de 2000, INCIVIAL presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el fin de que se declarara la nulidad de diferentes oficios y resoluciones emitidas por INVIAS, dentro de las cuales se encontraba la Resolución No. 2888 de 29 de mayo de 1998. 10. 7) Mediante Sentencia de 16 de julio de 2003, la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de INCIVIAL al considerar que frente a la inconformidad de los actos emitidos por la parte demandada se debió proponer en primera instancia una

reclamación dirigida a quien los emitió para luego acudir ante la jurisdicción. 11. 8) Contra esta decisión INCIVIAL presentó recurso de apelación y mediante Sentencia de 2 de mayo de 2015, la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró probada la excepción de inepta demanda, tras considerar que (se trascribe): “(…) los actos administrativos demandados son de ejecución, en razón que fueron expedidos en cumplimiento del acuerdo conciliatorio celebrado entre las partes, de manera que la demanda incurre en ineptitud sustantiva, por cuanto los actos de ejecución no constituyen actos administrativos definitivos y, por lo mismo, la controversia sobre el monto de los intereses es propia de la ejecución misma y no constituye una nueva manifestación de voluntad de la administración (…) ” 12. 9) El 13 de abril de 2018, INCIVIAL presentó una nueva demanda ordinaria de controversias contractuales en contra de INVIAS ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca2. 13. 10) Mediante providencia del 18 de julio de 2018, la Subsección C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca resolvió adecuar la demanda a la de un proceso ejecutivo y declarar la caducidad pues, en cualquier caso habían transcurrido más de 10 años desde que se había realizado la conciliación. Decisión contra la cual se presentó recurso de apelación por parte de INCIVIAL. Decisión que fue confirmada por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, a través de Auto de 6 de febrero de 2020. 14. 11) El 22 de julio de 2020, INCIVIAL presentó demanda de nulidad por

inconstitucionalidad, con el fin de que se declarara la nulidad de las providencias del 6 de febrero de 2020 (Exp. 62.939), de 2 de marzo de 2015 (Exp. 25.594), de 2 Proceso con número de radicación: 25000-23-36-000-2018-00302-00 18 de julio de 2018 (Exp. 2018-00302) y de 25 de julio de 2003 (Exp. 2000-00898), antes mencionadas3. 15. 12) El 10 de septiembre de 2020, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado inadmitió la demanda pues consideró que la parte actora debía adecuarla al medio de control acorde con sus pretensiones. Y, el 14 de diciembre de 2020, INCIVIAL adecuó su escrito a una demanda ejecutiva. 16. 13) Mediante providencia de 26 de abril de 2021, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado declaró su falta de competencia para conocer de la demanda ejecutiva presentada por INCIVIAL. En la misma providencia, ordenó la remisión del expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de acuerdo con las reglas de competencia previstas en los artículos 152 y 156 del CPACA.

17. El fundamento de la vulneración, radicó en que la declaración de caducidad para presentar la demanda ejecutiva en el caso en particular, a juicio del demandante, derivó en una vulneración a sus derechos al acceso a la administración de justicia y debido proceso. 1.2. Posición de la parte demandada y los terceros4

18. La Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado rindió informe en el que puso de presente que, dados los tiempos de presentación de la acción y emisión de las providencias enjuiciadas debía declararse la improcedencia de la solicitud de amparo por incumplimiento del requisito de inmediatez. Adicionalmente, puso de presente que, no se cumplía el presupuesto de subsidiariedad pues revisado el sistema SAMAI, se encontraba al despacho del consejero a quien fue asignado por reparto, la admisibilidad de una demanda presentada el 22 de julio de 2020 por INCIVIAL en ejercicio de acción de nulidad de orden constitucional por inconstitucionalidad con el fin de que se declare la nulidad de las providencias invocadas en la presente acción de tutela5.

19. El INVIAS puso de presente la falta de inmediatez como requisito general de procedencia, agotamiento de jurisdicción y la falta de irregularidades procesales que hayan derivado en una afectación a derechos fundamentales del demandante.

20. La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado informó sobre la existencia del proceso No. 11001-03-26-000-2020-00065-00 (66.078).

Aunado a ello, de conformidad con las anotaciones vigentes en el sistema de gestión judicial SAMAI, mediante Auto de 26 de abril de 2021, el proceso fue remitido por competencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 3 Proceso con número de radicación: 25000-23-36-000-2020-00065-00 (66.078) 4 Mediante Auto de 12 de abril de 2021, el despacho ponente admitió la demanda contra la Nación – Rama

JudicialConsejo de Estado (Subsecciones A y C) y Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera (Subsecciones B y C), y vinculó, en calidad de tercero, a INVIAS. 5 Radicado bajo el número 11001-03-26-000-2020-00065-00 (66.078), asignado al despacho del magistrado José Roberto Sáchica Méndez. 21. las Subsecciones B y C de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca guardaron silencio.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Cuestión previa. 2.2. Verificación de requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial. 2.3. Conclusiones 2.1. Cuestión previa

22. Manifestación de impedimento del Consejero Ramiro Pazos Guerrero.

Mediante escrito de 13 de mayo de 2021, el Consejero Ramiro Pazos Guerrero allegó manifestación de impedimento con fundamento en el numeral 6 del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal6, toda vez que la demanda de tutela se dirigió entre otros, contra el fallo dictado el 19 de noviembre de 2003 por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala de la que en su momento hizo parte.

23. En ese orden, la Sala declarará fundado aquel impedimento y, en consecuencia, el Consejero Pazos Guerrero será apartado del conocimiento del asunto de la referencia. Ahora bien, comoquiera que el quorum decisorio no se ve afectado, los demás miembros de la Subsección B de la Sección Tercera del

Consejo de Estado tomarán la decisión que en derecho corresponda en este caso. 2.2. Verificación de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial7

24. En el presente caso, la Sala adoptará la decisión de declarar la improcedencia de la acción de tutela por no satisfacerse el requisito de inmediatez

25. La Corte Constitucional8 ha sostenido que, aunque la acción de tutela no tiene un término de caducidad, la misma debe presentarse dentro de un “término razonable y proporcionado”, contado a partir del hecho u omisión generadora de la vulneración o amenaza de derechos fundamentales, pues, de no ser así, se afectaría la seguridad jurídica, los derechos de terceros, e incluso, se desnaturalizaría la acción y, en relación con la acción de tutela contra providencias judiciales, se comprometería la cosa juzgada y la firmeza de las decisiones judiciales, por lo cual, según la Corte, aquí, el examen de inmediatez debe ser más estricto. 6 “Artículo 56. Causales de Impedimento. Son causales de impedimento: 6.. Que el funcionario haya dictado la providencia de cuya revisión se trata, o hubiere participado dentro del proceso, o sea cónyuge o compañero o compañera permanente o pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, del funcionario que dictó la providencia a revisar. (Destaca la Sala)” 7 El siguiente análisis se hace de conformidad con el orden establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-066 de 2019. 8 Sentencia SU-018 de 2018.

26. En ese orden, la Corte Constitucional ha señalado que el estudio y análisis

de la inmediatez se debe efectuar a partir del concepto de razonabilidad, “teniendo en cuenta las particularidades de cada caso concreto”.

27. Por su parte, la Sala Plena de esta Corporación, mediante Sentencia de unificación de 5 de agosto de 20149, estableció, como regla general, que el mecanismo de amparo debe promoverse en un plazo máximo de 6 meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la providencia objeto de reproche constitucional. No obstante, al igual que la Corte Constitucional, sostuvo que “en cada caso concreto deberá evaluarse este requisito a fin de que no se desvirtúe la razón de ser de la acción de tutela”.

28. Así, para estudiar o valorar la inmediatez en concreto y establecer si la acción es procedente, se ha considerado que el plazo oportuno es de 6 meses, salvo que, según la Corte Constitucional, se configuren alguna de estas circunstancias, que no son taxativas, en el caso sometido a revisión: (1) el accionante presente razones válidas para su tardanza en presentar la acción constitucional, (2) que a pesar del paso del tiempo, la vulneración o amenaza de los derechos fundamentales continúe y sea actual o (3) que la exigencia de la interposición de la acción en un término razonable resulte desproporcionada, dadas las circunstancias de debilidad manifiesta en la que se encuentra el demandante.

29. En el presente caso, la Sala estima necesario dejar claro que, respecto a los argumentos presentados en el escrito de tutela, todos y cada uno de los mismos van dirigidos contra providencias judiciales emitidas por las demandadas

hace más de 6 meses.

30. De la revisión del escrito de tutela, se advierte que, no se satisfizo el requisito de inmediatez, toda vez que, la misma no se interpuso dentro un plazo razonable, pues, entre la fecha de notificación de la ultima de las providencias enjuiciadas en el escrito de tutela, del 6 de febrero de 2020 (notificada el 14 de febrero de 2020)10 proferido por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado y la presentación de la tutela (14 de enero de 202111), trascurrieron 11 meses. En el mismo sentido, con respecto a las demás providencias, el tiempo transcurrido se estima de la siguiente manera: Providencia judicial Fecha de notificación Tiempo transcurrido entre la enjuiciada notificación y la presentación del mecanismo de amparo 16 de julio de 2003 (Rad. 21 de julio de 2003 17 años, 5 meses y 21 días. 25000-23-26-000-200000898-00, Tribunal 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia de unificación por importancia jurídica de 5 de agosto de 2014. Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ) Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 10 Según consulta realizada en https://consultaprocesos.ramajudicial.gov.co/Procesos/NumeroRadicacion. 11 Según Acta individual de reparto que obra en el expediente digital.

Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B). 2 de marzo de 2015 (Rad. 5 de marzo de 2015 5 años, 10 meses, y 9 días.

25000-23-26-000-200000898-01(25.594), Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C). 18 de julio de 2018 (Rad. 27 de julio de 2018 2 años, 5 meses, y 15 días. 25000-23-36-000-201800302-00, Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección C).

31. Adicionalmente, pese a que en la solicitud de amparo no se hicieron súplicas concretas de cara al proceso No. 11001-03-26-000-2020-00065-00 (66.078), es preciso indicar que aquel proceso fue remitido por competencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en ese orden, al encontrarse en curso, pendiente de que sea resuelta su admisión, cualquier pretensión en torno al mismo no cumpliría con el requisito de subsidiariedad.

2.3. Conclusiones

32. Esta Sala considera que el requisito de inmediatez no se cumplió en el caso concreto y, por tal motivo, se abstendrá de emitir pronunciamiento sobre los demás requisitos generales y específicos de procedibilidad y declarará improcedente el presente amparo de tutela.

3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE PRIMERO: DECLARAR fundado el impedimento manifestado por el Consejero Ramiro Pazos Guerrero. En consecuencia, se dispone separarlo del conocimiento del presente asunto.

SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por

INCIVIAL SA, por las razones expuestas.

TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso y/o solicitud contra la misma, deberán dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin12. 12 secgeneral@consejodeestado.gov.co.

CUARTO: De no ser impugnada esta providencia, por Secretaría, REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

QUINTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente

ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ

MUÑÓZ