CE-11001-03-15-000-2021-00102-00(AC)

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL ¿[L]a solicitud de amparo interpuesta por [la entidad accionante] cumple los requisitos de inmediatez y de relevancia constitucional? (…) A juicio de la Sala, la tutela de la referencia carece de relevancia constitucional, toda vez que la parte actora la utiliza como una instancia adicional del proceso ejecutivo. En efecto (…), es claro que la demanda de tutela está sustentada en los mismos argumentos expuestos en el proceso ejecutivo y que ya fueron resueltos por el Juzgado Sexto Administrativo de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima. (…) [A juicio de la Sala,] la parte demandante formuló inconformidades que coinciden con las que se expusieron en el proceso ejecutivo. Evidentemente la tutela busca revivir la discusión jurídica que surgió en el procedimiento ejecutivo y que ya fue definido por el Tribunal Administrativo, como se puede constatar en las consideraciones de la sentencia objeto de tutela antes transcritas. Aunque la demandante alega la vulneración de derechos fundamentales y que se configuró un defecto fáctico, lo cierto es que termina promoviendo indebidamente la tutela para obtener un nuevo pronunciamiento frente a la discusión sobre si se configuró o no la excepción de pago, circunstancia que demuestra que la acción se ejerció a modo de instancia adicional. Siendo así, la Sala concluye que no está cumplido el requisito de relevancia constitucional y declarará improcedente la tutela.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de febrero de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-00102-00(AC)

Actor: DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Y JUZGADO SEXTO ADMINISTRATIVO DE IBAGUÉ La Sala decide la tutela interpuesta por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial contra el Tribunal Administrativo del Tolima.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones 1.1. En ejercicio de la acción de tutela y por conducto de apoderado judicial, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial pidió la protección del derecho fundamental al debido proceso, que estimó vulnerado por las sentencias del 22 de marzo de 2019 y del 12 de marzo de 2020, dictadas, en su orden, por el Juzgado Sexto Administrativo de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima. En consecuencia, la parte actora pidió «DECLARAR, que la sentencia del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA, violó el artículo 29 de la Constitución Política de

Colombia».

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 2.1. El señor Juan Hugo Sánchez Maluche interpuso demanda ejecutiva contra la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con el fin de obtener el pago de la

condena impuesta en sentencia del 1° de diciembre de 2010, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado. En concreto, el señor Sánchez Maluche reclamó el pago de $ 19.581.387 (capital adeudado) y $24.514.342 (intereses moratorios). 2.2. Mediante auto del 30 de marzo de 2017, el Juzgado Sexto Administrativo de Ibagué libró mandamiento de pago contra la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por la suma de $13.191.575, correspondiente a la diferencia que resulta entre la bonificación real y la liquidada en la Resolución No. 2509 de 2012. 2.3. Por sentencia del 22 de marzo de 2019, el Juzgado Sexto Administrativo de Ibagué declaró no probada la excepción de pago, propuesta por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, y ordenó seguir adelante con la ejecución, en los términos definidos en el mandamiento de pago. 2.4. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial apeló esa decisión, pues, a su juicio, mediante Resolución 2509 del 16 de abril de 2012, fueron reconocidos los valores ordenados por la sentencia del 1° de diciembre de 2010, por un total de $382.158.279. 2.5. Por sentencia del 12 de marzo de 2020, el Tribunal Administrativo del Tolima confirmó la decisión de tener por no probaba la excepción de pago y ordenó seguir con la ejecución, pero por la suma de $1.363.404.

3. Argumentos de la acción de tutela 3.1. Preliminarmente, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial dijo que la

tutela cumple el requisito de inmediatez, toda vez que el auto de obedézcase y cúmplase a lo decidido por el tribunal demandado fue dictado el 13 de agosto de 2020 y la demanda de tutela fue radicada el 12 de enero de 2021, esto es, en los seis meses aceptados la jurisprudencia del Consejo de Estado. 3.2. En cuanto al fondo del asunto, la parte demandante adujo que la sentencia del 12 de marzo de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima incurrió en defecto fáctico, toda vez que la orden de pago fue dictada sin sustento probatorio. Que «si bien es cierto, se adelantó un estudio más profundo por parte del Tribunal, no menos cierto es, que los argumentos que llevan a establecer que existe un supuesto saldo a pagar por la entidad que represento RAMA JUDICIAL – DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL-, no tienen ningún respaldo probatorio, legal y ninguna motivación». Que la Resolución 2509 del 16 de abril de 2012 da cuenta detallada de la correcta liquidación de los valores adeudados al señor Sánchez Maluche. 3.3. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial también dijo que la omisión probatoria identificada deriva en falta de motivación y en desconocimiento del principio de confianza legítima.

4. Trámite 4.1. Por auto del 20 de enero de 2021, el Despacho Sustanciador dispuso lo siguiente: (i) admitir la demanda de tutela; (ii) notificar, en calidad de demandados, a los magistrados del Tribunal Administrativo del Tolima y al Juez Sexto Administrativo de Ibagué, y (iii) notificar, en calidad de tercero con interés, al señor

Juan Hugo Sánchez Maluche. 4.2. La Secretaría General del Consejo de Estado realizó las notificaciones ordenadas en el auto admisorio, mediante correos electrónicos del 22 de enero de 2021 y del 18 de diciembre de 2020 y del 20 de enero de 2021 y por correo físico del 2 de febrero de 2021, dirigido al señor Sánchez Maluche.

4. Intervenciones 4.1. El Juzgado Sexto Administrativo de Ibagué adujo que la tutela no cumple el requisito de inmediatez, por cuanto la notificación de la sentencia de segunda instancia del proceso ejecutivo ocurrió el 1° de julio de 2020 y la demanda de tutela fue radicada el 12 de enero de 2021, esto es, por fuera de los seis meses previstos por la Sala Plena del Consejo de Estado. Que el Consejo de Estado ha sido claro en señalar que la inmediatez se cuenta desde la notificación de la providencia cuestionada y no desde las providencias que ordenan obedecer y cumplir lo ordenado por el tribunal de segunda instancia. 4.1.1. Que la tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad, puesto que la parte actora cuenta con el recurso extraordinario de revisión, previsto en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011. 4.1.2. Que no hubo defecto fáctico ni falta de motivación, por cuanto fueron decretadas las pruebas necesarias para efecto de verificar el debido pago al señor Sánchez Maluche. Que, por ejemplo, fue oficiada la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial para que acreditara el pago, de conformidad con comprobantes de nómina.

4.1.3. Que se evidencia que la parte actora simplemente está en desacuerdo con la orden de ejecución, puesto que no da cuenta de errores graves o relevantes. 4.2. El Tribunal Administrativo del Tolima y el señor Juan Hugo Sánchez Maluche no intervinieron, pese a que, como se vio, fueron notificados de la admisión de la demanda de tutela de la referencia.

CONSIDERACIONES

1. De la acción de tutela contra providencias judiciales 1.1. A partir del año 20121, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20142, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. 1.2. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. 1.3. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad

de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente, y (viii) violación directa de la Constitución. 1.4. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 1.5. Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»3.

2. Planteamiento del problema jurídico 2.1. De manera previa a cualquier consideración sobre el fondo del asunto, la Sala debe resolver el siguiente problema jurídico: ¿la solicitud de amparo interpuesta por el la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial cumple los requisitos de inmediatez y de relevancia constitucional? Si no se cumple alguno de esos requisitos, la tutela será declarada improcedente. De lo contrario, se continuará con el estudio de fondo, en los términos planteados en la demanda de tutela.

1 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 2 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. 3 SU-573 de 2017.

3. De la inmediatez 3.1. La inmediatez es un requisito de procedibilidad que el juez debe examinar, antes de pasar al estudio de las causales específicas de tutela contra providencia judicial, con el fin de determinar si la demanda se ha presentado de manera oportuna. 3.1.1. La inmediatez, en todo caso, no es un término de caducidad que limite el ejercicio de la acción de la tutela. Es más bien un requisito que busca que la acción se presente en un término razonable, esto es, desde el mismo momento en que el afectado tiene conocimiento de la violación o amenaza de los derechos fundamentales. Justamente, la exigencia tiene razón de ser porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de derechos fundamentales y, por ende, se espera que el interesado la ejerza en un tiempo razonable, prudencial, sin demora. 3.1.2. Ese mismo entendimiento ha sido expuesto por la Corte Constitucional, que ha señalado que debe existir un término razonable entre la ocurrencia de la vulneración o puesta en riesgo de los derechos fundamentales del interesado y la presentación de la demanda4, en la medida en que la naturaleza misma de este medio de defensa judicial no solo tiene que ver con la urgencia, sino también con el respeto a la seguridad jurídica y a los derechos de los terceros que pudieran resultar afectados. 3.1.3. Ahora, la Sala Plena de esta Corporación estableció que seis meses,

contados a partir de la notificación de la providencia judicial cuestionada, es un término razonable para ejercer la acción de tutela, en consideración a «la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad»5. 3.2. En el caso concreto, a juicio de la Sala, está cumplido el requisito de inmediatez, toda vez que la tutela fue interpuesta en el término definido por la Sala Plena de esta Corporación. La sentencia del 12 de marzo de 2020, dictada por el Tribunal Administrativo del Tolima, fue notificada por correo electrónico del 1° de julio de 2020 y, por ende, en principio, los seis meses fenecerían el 2 de enero de 2021, cuando había vacancia judicial. Pero como la demanda de tutela fue radicada el 12 de enero de 2020, esto es, el primer día hábil posterior a la aludida vacancia judicial, es claro que la parte actora fue diligente en el ejercicio de la acción de tutela. 3.3. Por consiguiente, la Sala tiene por cumplido el requisito de inmediatez y procede a verificar si el asunto tiene relevancia constitucional.

4. Del requisito de relevancia constitucional

4 Sentencia T123 de 2007. 5 Sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014. Exp. Nº 11001-03-15-000-2012-02201-01, demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A., C P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

4.1. El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. 4.1.1. En ese sentido, la Corte Constitucional6 ha señalado que la relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. 4.1.2. De acuerdo con los anteriores criterios y con los expuestos por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20147, para que un asunto goce de relevancia constitucional deben verificarse los siguientes elementos: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales. En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de

procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»8. Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. (iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. (iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. 6 Al respecto, ver sentencias C-590 de 2005, T-335 de 2000, T-102 de 2006, T-1044 de 2007, T-658 de 2008, T-505 de 2009, T-610 de 2009, T-896 de 2010, T-040 de 2011, T-338 de 2012, T-512 de 2012, T-543 de 2012, T-1061 de 2012, T-931 de 2013, T-182 de 2014 y T-406 de 2014. 7 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge

Octavio Ramírez Ramírez. 8 Ibídem (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada. Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad. Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. 4.2. A juicio de la Sala, la tutela de la referencia carece de relevancia constitucional, toda vez que la parte actora la utiliza como una instancia adicional del proceso ejecutivo. En efecto, tal y como pasa a exponerse, es claro que la demanda de tutela está sustentada en los mismos argumentos expuestos en el proceso ejecutivo y que ya fueron resueltos por el Juzgado Sexto Administrativo de Ibagué y el Tribunal Administrativo del Tolima. 4.2.1. En el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 22 de marzo de 2019, dictada por el Juzgado Sexto Administrativo de Ibagué, la parte actora manifestó que la deuda fue debidamente pagada, de conformidad con el reconocimiento y liquidación efectuados en la Resolución 2509 del 16 de abril de

2012. Al resumir el aludido recurso de apelación, en sentencia del 12 de marzo de 2020, el Tribunal Administrativo del Tolima señaló lo siguiente: «el apoderado judicial de la entidad ejecutada en la misma audiencia de instrucción y juzgamiento recurrió la sentencia, ratificándose en los argumentos expuestos en la contestación de la demanda con respecto al pago contenido en la Resolución 2509 del 16 de abril de 2012, señalando que la Rama Judicial tuvo en cuenta los parámetros de la sentencia proferida por el Honorable Consejo de Estado en la liquidación realizada para los años 1999, 2000, 2001, 2002, 2003 y 2004 por concepto de bonificación por compensación al señor Juan Hugo Sánchez Maluche, cancelando un valor total de $382.158.279». 4.2.2. El argumento referido a la debida liquidación en la Resolución 2509 del 16 de abril de 2012 es reiterado en la demanda de tutela, en los siguientes términos: «Reposa en el proceso la Resolución No. 2509 de fecha 16 de abril de 2012, en la cual se detallan los valores a liquidar, la forma y se muestra año a año cada uno de los valores a pagar, con su valor de indexación, los periodos de cada pago y el valor total indexado, de modo tal que arrojó un valor total de TRESCIENTOS

OCHENTA Y DOS MILLONES CIENTO CINCUENTA Y OCHO MIL DOSCIENTOS SETENTA Y NUEVE PESOS MONEDA CORRIENTE ($382.158.279,oo) valor que fue pagado al demandante. Reposa también la orden de pago». 4.2.3. De hecho, ese argumento ya fue resuelto por el Tribunal Administrativo del

Tolima, así: […] el Juzgado Sexto Administrativo del Circuito de lbagué partió de la equivocada base que las diferencias generadas por concepto de bonificación por compensación del señor Juan Hugo Sánchez para los meses de enero y agosto de 1999 no se habían cancelado, desconociendo lo considerado por la administración en el acto administrativo atacado, y/o ante la duda, bien hubiera podido decretar una prueba de oficio para confirmar que en efecto el pago se efectuó, lo que a la postre generó la diferencia de $11.824.074.19 reportada para tal periodo en la liquidación efectuada en el auto del 30 de marzo de 2017 mediante el cual se libró mandamiento de pago, que por ende queda sin ningún soporte y en esa medida no hay diferencias por cancelar para tal anualidad. No sucede lo mismo con los años 2002, 2003 y 2004, en los cuales una vez realizada la respectiva liquidación por esta Corporación, se verifican algunas diferencias con las sumas reconocidas y canceladas como consecuencia de la mentada Resolución No. 2509 del 16 de abril de 2012 así: Año Bonificación Bonificación Diferencia cancelada liquidada 2002 $71.169.064 $72.002.183 $833.119 2003 $74.647.159 $74.990.477 $343.318 2004 $26.218.836 $26.405.803 $186.967

Total pendiente de pago: $1.363.404 4.2.4. Como se ve, la parte demandante formuló inconformidades que coinciden con las que se expusieron en el proceso ejecutivo. Evidentemente la tutela busca revivir la discusión jurídica que surgió en el procedimiento ejecutivo y que ya fue

definido por el Tribunal Administrativo, como se puede constatar en las consideraciones de la sentencia objeto de tutela antes transcritas. 4.3. Aunque la demandante alega la vulneración de derechos fundamentales y que se configuró un defecto fáctico, lo cierto es que termina promoviendo indebidamente la tutela para obtener un nuevo pronunciamiento frente a la discusión sobre si se configuró o no la excepción de pago, circunstancia que demuestra que la acción se ejerció a modo de instancia adicional. 4.4. Siendo así, la Sala concluye que no está cumplido el requisito de relevancia constitucional y declarará improcedente la tutela promovida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA

1. Declarar improcedente la tutela presentada por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por las razones expuestas.

2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

3. Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado.

4. Si no se impugna, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección (Firmado electrónicamente)

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Magistrada [Firmado electrónicamente]

MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO

Magistrada (Firmado electrónicamente)

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Magistrado