CE-11001-03-15-000-2021-00220-00(AC)

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – La providencia acusada no es arbitraria ni caprichosa / FACTORES DE LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN – Solo aquellos sobre los que efectivamente se realizaron aportes / APLICACIÓN DE LA SENTENCIA DE UNIFICACIÓNDe 28 de agosto de 2018 proferida por la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado / PROCEDENCIA DE LA CONDENA EN COSTAS EN SEGUNDA INSTANCIA – El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia se resolvió de manera desfavorable / ACCIÓN DE TUTELA NO ES UNA TERCERA INSTANCIA – Del proceso ordinario Las providencias reprochadas estimaron que, si bien la Sección Segunda del Consejo de Estado fijó un criterio sobre la inclusión de todos los factores salariales que determinan el IBL para liquidar una pensión, este fue modificado por la sentencia de unificación de la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, que armonizó la posición de esta Corporación con unas decisiones de la Corte Constitucional sobre el cálculo del IBL solo con la inclusión de los factores salariales sobre los que el empleado efectivamente aportó, conforme al Acto Legislativo 01 de 2005. La sentencia de segunda instancia condenó en costas a la demandante, pues su recurso de apelación fue resuelto desfavorablemente, de conformidad con el numeral 3 del artículo 365 del CGP. La tutela contra providencia judicial tiene un carácter excepcional, por ello, no le

corresponde al juez del amparo revisar, ni evaluar la interpretación y el alcance dado por el juez natural del asunto a los preceptos aplicados al resolver la controversia. Este recurso judicial tampoco constituye una instancia adicional al proceso ordinario, ni es un escenario para refutar la valoración probatoria del juez de conocimiento o para que la parte desfavorecida por una decisión proponga “una mejor solución” al caso. Como no se advierte que las decisiones cuestionadas sean caprichosas o arbitrarias y los argumentos expuestos por la solicitante están encaminados a volver sobre la controversia decidida por el juez natural, la tutela es improcedente. ACLARACIÓN DE VOTO / ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Procedente por vía jurisprudencial sentencia C-590 de 2005 /

PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL – Reglada jurisprudencialmente / REQUISITOS GENERALES DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / REQUISITOS ESPECÍFICOS DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / ESTUDIO DE FONDO DE LA PROVIDENCIA QUE AMENACE DERECHOS FUNDAMENTALES Considero que la categórica afirmación según la cual, al juez de amparo no le corresponde revisar, ni evaluar la interpretación y el alcance dado por el juez natural del asunto a los preceptos aplicados al resolver la controversia, así formulada, puede conducir a conclusiones restrictivas del objeto mismo del proceso de tutela, por lo menos en relación con los defectos sustantivos que en

este se lleguen a acusar, ya que, la corroboración de este tipo de vicios exige del juez de tutela una valoración constitucional sobre la garantía de los derechos fundamentales de quienes hacen parte de un proceso judicial [E]n la Sentencia C590 de 2005, en la que se definieron unas causales generales y específicas de procedibilidad, con el fin de demandar mayor rigurosidad en la solicitud de tutela frente a providencias judiciales, y de asegurar que el control constitucional se contraiga a aspectos de eminente trascendencia constitucional constatables en función de unos parámetros ciertos que, asimismo, confieran seguridad jurídica a quienes consideren vulnerados sus derechos fundamentales. Tal postura ha sido acogida por esta Corporación como se afirma explícitamente en la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 31 de julio de 2012, al indicar que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos [fundamentales], observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales cuando se vulneran derechos fundamentales, consultar: Consejo de Estado, sentencia del 31 de julio de 2012, exp.11001 - 03-15-0002009-01328-01(AC), C.P. María Elizabeth García González. Sobre los requisitos especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, ver: Corte Constitucional, sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime

Córdoba Triviño.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Bogotá D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-00220-00(AC)

Actor: INÉS GRACIELA SANTACRUZ DE ARENAS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Y OTROS Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA-Requisitos de la solicitud. TUTELA-Carácter subsidiario del amparo.

TUTELA-Procede excepcionalmente contra providencia judicial. TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales. TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-No es una instancia adicional del proceso ordinario. La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Inés Graciela Santacruz de Arenas contra el Tribunal Administrativo de Nariño, el Juez Sexto Administrativo de Pasto, la Nación-Ministerio del Trabajo y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP. SÍNTESIS DEL CASO Se impugnan unas sentencias del Tribunal Administrativo de Nariño y de un juez administrativo de Pasto que negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho que la solicitante interpuso contra los actos que le negaron la reliquidación de la pensión de vejez con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio que deberían integrar

el ingreso base de liquidación de la prestación. Se afirma que las providencias vulneraron los derechos de acceso a la administración de justicia, debido proceso, mínimo vital, igualdad, dignidad humana, seguridad social y a la favorabilidad en materia laboral, pues incurrieron en desconocimiento del precedente y en violación directa de la Constitución. ANTECEDENTES El 21 de enero de 2021, Inés Graciela Santacruz de Arenas, en nombre propio, formuló acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Nariño, el Juez Sexto Administrativo de Pasto, la Nación-Ministerio del Trabajo y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP para que se infirmaran la sentencia del 27 de septiembre de 2018 y el fallo que la confirmó, proferido el 22 de enero de 2020, que negaron las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso contra unos actos que le negaron la reliquidación de su pensión de vejez y, en consecuencia, no incluyeron todos los factores salariales devengados en el último año de servicio que deberían integrar el ingreso base de liquidación de la prestación. Adujo que las providencias reprochadas vulneraron sus derechos de acceso a la administración de justicia, debido proceso, mínimo vital, igualdad, dignidad humana, seguridad social y a la favorabilidad en materia laboral, pues incurrieron en desconocimiento del precedente y en violación directa de la Constitución. Afirmó que las decisiones se profirieron por fuera de un plazo razonable, en contravención a la jurisprudencia de la Corte Constitucional y de la Corte

Interamericana de Derechos Humanos. Sostuvo que el criterio jurisprudencial fijado por la Corte Constitucional y por la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado sobre el cálculo del IBL para liquidar pensiones no debería ser aplicable a su caso, pues tal criterio se enfocó en las “megapensiones” y no en las pensiones de los servidores públicos que devengan menos ingresos. Agregó que fue condenada en costas, pese a que, en casos similares, el Tribunal se abstuvo de imponer esa condena debido a la expectativa legítima generada por el criterio jurisprudencial vigente al momento de interponer la demanda. El 25 de enero de 2021 se admitió la solicitud de tutela y se ordenó su notificación. En el escrito de contestación, el Tribunal Administrativo de Nariño, al oponerse al amparo, adujo que la sentencia se dictó de conformidad con el orden en el que ingresaron los expedientes para fallo, por ello, no se configuró una mora judicial injustificada en el trámite del asunto. Agregó que la decisión controvertida no fue caprichosa ni arbitraria, sino que se ajustó al ordenamiento y al criterio jurisprudencial aplicable al caso. Indicó que la condena en costas es de naturaleza objetiva. La UGPP solicitó que se declare improcedente la tutela, pues pretende sustituir una decisión judicial ejecutoriada proferida por el juez natural del asunto, tiene pretensiones netamente económicas, no acredita la existencia de un perjuicio irremediable ni satisface los requisitos generales ni específicos de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial. La Nación-Ministerio del

Trabajo adujo que la solicitud no cumple los requisitos de procedibilidad de la tutela contra providencia judicial y solicitó su desvinculación del trámite por carecer de legitimación en la causa por pasiva.

CONSIDERACIONES

I. Presupuestos procesales

1. Los artículos 14 y 37 del Decreto 2591 de 1991 prevén los requisitos mínimos que debe contener la solicitud de tutela para quien considere tener afectado o amenazado un derecho fundamental, que se reunieron en este caso.

II. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la tutela procede contra la sentencia que negó las pretensiones de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

III. Análisis de la Sala

2. El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 CN y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ.

La Sala es competente para decidir la solicitud con arreglo a lo dispuesto por el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación.

3. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental1. De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de

una irregularidad procesal, que esta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela2. Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución.

4. Las providencias reprochadas estimaron que, si bien la Sección Segunda del Consejo de Estado fijó un criterio sobre la inclusión de todos los factores salariales que determinan el IBL para liquidar una pensión, este fue modificado por la sentencia de unificación de la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, que armonizó la posición de esta Corporación con unas decisiones de la Corte Constitucional sobre el cálculo del IBL solo con la inclusión de los factores salariales sobre los que el empleado efectivamente aportó, conforme al Acto Legislativo 01 de 2005. La sentencia de segunda instancia 1 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005 [fundamento jurídico 20 a 23]. El Consejero Ponente de esta decisión, aunque no lo comparte, sigue este criterio. Los motivos de la disidencia están contenidos en la aclaración de voto a la sentencia del 7 de febrero de 2019, Rad. n°. 11001-03-15-000-201900022-00.

00022-00. 2 Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005 [fundamento jurídico 24 a 25]. condenó en costas a la demandante, pues su recurso de apelación fue resuelto desfavorablemente, de conformidad con el numeral 3 del artículo 365 del CGP. La tutela contra providencia judicial tiene un carácter excepcional, por ello, no le corresponde al juez del amparo revisar, ni evaluar la interpretación y el alcance dado por el juez natural del asunto a los preceptos aplicados al resolver la controversia. Este recurso judicial tampoco constituye una instancia adicional al proceso ordinario, ni es un escenario para refutar la valoración probatoria del juez de conocimiento o para que la parte desfavorecida por una decisión proponga “una mejor solución” al caso. Como no se advierte que las decisiones cuestionadas sean caprichosas o arbitrarias y los argumentos expuestos por la solicitante están encaminados a volver sobre la controversia decidida por el juez natural, la tutela es improcedente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO. DECLÁRASE improcedente la solicitud de tutela de Inés Graciela Santacruz de Arenas contra el Tribunal Administrativo de Nariño, el Juez Sexto Administrativo de Pasto, la Nación-Ministerio del Trabajo y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social-UGPP. SEGUNDO. En caso de no ser impugnada la presente providencia, ENVÍESE el

expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. TERCERO. NOTIFÍQUESE a las partes por el medio más expedito posible.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE

GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Presidente de la Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2018-03979-01

NICOLÁS YEPES CORRALES

CON ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO JAIME ENRIQUE

RODRÍGUEZ NAVAS ACLARACIÓN DE VOTO / ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Procedente por vía jurisprudencial sentencia C-590 de 2005 /

PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL – Reglada jurisprudencialmente / REQUISITOS GENERALES DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / REQUISITOS ESPECÍFICOS DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / ESTUDIO DE FONDO DE LA PROVIDENCIA QUE AMENACE DERECHOS FUNDAMENTALES Considero que la categórica afirmación según la cual, al juez de amparo no le corresponde revisar, ni evaluar la interpretación y el alcance dado por el juez natural del asunto a los preceptos aplicados al resolver la controversia, así formulada, puede conducir a conclusiones restrictivas del objeto mismo del proceso de tutela, por lo menos en relación con los defectos sustantivos que en este se lleguen a acusar, ya que, la corroboración de este tipo de vicios exige del

juez de tutela una valoración constitucional sobre la garantía de los derechos fundamentales de quienes hacen parte de un proceso judicial [E]n la Sentencia C590 de 2005, en la que se definieron unas causales generales y específicas de procedibilidad, con el fin de demandar mayor rigurosidad en la solicitud de tutela frente a providencias judiciales, y de asegurar que el control constitucional se contraiga a aspectos de eminente trascendencia constitucional constatables en función de unos parámetros ciertos que, asimismo, confieran seguridad jurídica a quienes consideren vulnerados sus derechos fundamentales. Tal postura ha sido acogida por esta Corporación como se afirma explícitamente en la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 31 de julio de 2012, al indicar que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos [fundamentales], observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales cuando se vulneran derechos fundamentales, consultar: Consejo de Estado, sentencia del 31 de julio de 2012, exp.11001 - 03-15-0002009-01328-01(AC), C.P. María Elizabeth García González. Sobre los requisitos especiales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, ver: Corte Constitucional, sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, M.P. Jaime

Córdoba Triviño. ACLARACIÓN DE VOTO Con la debida consideración y respeto por las decisiones de la Sala, procedo a

explicar las razones por las que, aunque comparto la decisión adoptada, aclaro el voto en relación con las consideraciones que la preceden. La providencia resuelve declarar la improcedencia de la acción de tutela exponiendo el siguiente fundamento: “La tutela contra providencia judicial tiene un carácter excepcional, por ello, no le corresponde al juez de amparo revisar, ni evaluar la interpretación y el alcance dado por el juez natural del asunto a los preceptos aplicados al resolver la controversia. Este recurso judicial tampoco instituye una instancia adicional al proceso ordinario, ni es un escenario para refutar la valoración probatoria del juez de conocimiento, o para que la parte desfavorecida por una decisión proponga “una mejor solución” al caso. Como no se advierte que la decisión cuestionada sea caprichosa o arbitraria y los argumentos expuestos por los solicitantes están encaminados a volver sobre la controversia decidida por el juez natural no se encuentra relevancia constitucional en el asunto y la tutela es improcedente”. Sobre este particular aspecto de la motivación, me permito aclarar lo siguiente:  Considero que la categórica afirmación según la cual, al juez de amparo “no le corresponde revisar, ni evaluar la interpretación y el alcance dado por el juez natural del asunto a los preceptos aplicados al resolver la controversia”, así formulada, puede conducir a conclusiones restrictivas del objeto mismo del proceso de tutela, por lo menos en relación con los defectos sustantivos que en este se lleguen a acusar, ya que, la corroboración de este tipo de vicios exige del juez de tutela una valoración constitucional sobre la garantía de los derechos

fundamentales de quienes hacen parte de un proceso judicial, en función de los defectos específicos que pueda contener una providencia con ocasión de la interpretación y de la determinación del alcance de los preceptos jurídicos aplicados al resolver la controversia.  Es válido afirmar que la acción de tutela no constituye una instancia adicional, ni una nueva oportunidad para volver sobre el asunto objeto del proceso ordinario. Sin embargo, para inferir que el accionante ha acudido a la tutela con tan desatinado propósito, no basta con desestimar la existencia de capricho o arbitrariedad en la decisión cuestionada. Los adjetivos “caprichosa o arbitraria” fueron empleados en la Sentencia C-590 de 2005, en la que se definieron unas causales generales y específicas de procedibilidad, con el fin de demandar mayor rigurosidad en la solicitud de tutela frente a providencias judiciales, y de asegurar que el control constitucional se contraiga a aspectos de eminente trascendencia constitucional constatables en función de unos parámetros ciertos que, asimismo, confieran seguridad jurídica a quienes consideren vulnerados sus derechos fundamentales. Tal postura ha sido acogida por esta Corporación como se afirma explícitamente en la sentencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 31 de julio de 2012, al indicar que “debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos [fundamentales], observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente”. Con toda consideración y respeto,

JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Magistrado