CE-11001-03-15-000-2021-00319-00(AC)

MANIFESTACIÓN DE IMPEDIMENTO DE CONSEJERO DE ESTADO / CAUSAL DE IMPEDIMENTO - Que exista amistad íntima o enemistad grave entre alguna de las partes, denunciante, víctima o perjudicado y el funcionario judicial / MANIFESTACIÓN DE IMPEDIMENTO - Se declara fundada El consejero [A.M.P.] manifestó su impedimento para conocer del presente asunto, fundado en la causal 5ª del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, debido a que “el apoderado de la parte demandante es el abogado [HSP], con quien tengo una gran amistad”. Este impedimento será aceptado en la parte resolutiva de la presente decisión.

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / EMBARGO

ORDENADO COMO MEDIDA CAUTELAR EN ACCIÓN POPULAR /

DESCONOCIMIENTO DEL CARÁCTER INSTRUMENTAL DE LA MEDIDA CAUTELAR / DESCONOCIMIENTO DEL CARÁCTER NOMINADO Y REGLADO DEL EMBARGO / NECESIDAD DE LA MEDIDA CAUTELAR / TEMERIDAD DE LA ACCIÓN DE TUTELA – No configuración El decreto de medidas dirigidas a asegurar el cumplimiento, la ejecución o el pago de un crédito cuando apenas está iniciando un proceso, es absolutamente excepcional y por eso el embargo de bienes del demandado está regulado expresamente en la ley, tal y como se precisó anteriormente; de manera que cabe en los procesos en los cuales la ley lo permite y solo si se cumplen los requisitos exigidos en ella. (…) El tribunal muestra el embargo como una medida dirigida a proteger el patrimonio público de un inminente peligro o vulneración. El embargo

es una medida dirigida a asegurar el pago de un perjuicio que ya se causó y que el actor popular le imputa a los demandados, incluyendo dentro de ellos a la accionante. Ese pago solo puede ordenarse en un proceso en el cual tenga como finalidad la declaratoria de responsabilidad civil contractual o extracontractual de la accionante; y el embargo de los bienes del demandado solo resulta procedente cuando se obtenga, en dicha acción, sentencia favorable de primera instancia. El embargo asegura el pago de la obligación declarada en la sentencia donde se condene al demandado: no es una medida dirigida a evitar la prolongación de un daño o a lograr la cesación del mismo. (…) El actor popular sostuvo que el asunto aquí discutido ya había sido puesto en consideración al juez de tutela, mediante las solicitudes de amparo promovidas con los radicados 50001-23-31-000-201500368-01 y 50001-23-33-000-2020-00092-01. [Para la Sala,] los asuntos allí decididos no guardan relación fáctica con el que fue puesto a conocimiento de esta Sala. El principal diferenciador es el hecho de que ya se encuentran agotados los medios ordinarios de defensa, como quiera que mediante auto del 15 de octubre de 2020 el Tribunal Administrativo del Meta desató el recurso de apelación interpuesto en el proceso de acción popular contra el auto del 1º de julio de 2011 que decretó el embargo y secuestro de los dineros de la accionante. Lo anterior no había sucedido en los radicados traídos por el accionante, razón por la cual no se estudió el fondo de las pretensiones. (…) [L]a Sala encuentra que al decretar la

medida cautelar contra la accionante efectivamente se vulneró su derecho fundamental al debido proceso, puesto que se ordenó en su contra una medida cautelar improcedente dentro de la acción popular, la cual adicionalmente se decretó sin que estuvieran cumplidos los requisitos legales para ordenarla. (…) Su carácter excepcional proviene de que ellas se decretan antes de que se tramite el proceso y se le otorgue al demandado la oportunidad de defenderse. Por tal razón, solo pueden decretarse en los eventos previstos en la ley y con el cumplimiento de los requisitos que en ella se establecen. Violar estos requisitos evidencia claramente una vulneración al derecho fundamental al debido proceso de la accionante.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-00319-00(AC)

Actor:SOCIEDAD FIDUCIARIA DE DESARROLLO AGROPECUARIO S.A. –

FIDUAGRARIA S.A.

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Y OTROS Procede la Sala a decidir la tutela interpuesta el 25 de enero de 2021 mediante apoderado judicial por la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A.– Fiduagraria S.A., en adelante FIDUAGRARIA, contra la providencia del 15 de octubre de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo del Meta, en la cual se confirmó el decreto de las medidas cautelares ordenadas en su contra en primera

instancia en el curso de una acción popular. Esta decisión fue originalmente adoptada en el auto proferido el 1° de julio de 2011 por el Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Villavicencio, el cual fue confirmado en el auto de 24 de julio de 2015 del Juzgado 3º Administrativo de Descongestión del Circuito de Villavicencio, al cual le fue asignado el proceso y le correspondió resolver el recurso de reposición interpuesto como principal. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es competente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. El consejero Alberto Montaña Plata manifestó su impedimento para conocer del presente asunto, fundado en la causal 5ª del artículo 56 del Código de Procedimiento Penal, debido a que <<el apoderado de la parte demandante es el abogado Humberto Sierra Porto, con quien tengo una gran amistad>>. Este impedimento será aceptado en la parte resolutiva de la presente decisión.

I. ANTECEDENTES

A. Solicitud de amparo 1.- Las peticiones formuladas por la accionante son las siguientes: <<PRIMERA: Se tutele el derecho fundamental al debido proceso (Constitución Política, artículo 29) de FIDUAGRARIA, el cual ha sido infringido por el Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Villavicencio, el Juzgado 3º Administrativo de Descongestión y el Tribunal Administrativo del Meta al haber incurrido en una vía de hecho en las siguientes providencias: autos del 1 de julio de 2011 (Juzgado Séptimo

Administrativo del Circuito de Villavicencio), del 31 de julio de 2014 y del 24 de julio de 2015 (Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión del Circuito de Villavicencio) y del 15 de octubre de 2020 (Tribunal Administrativo del Meta).

SEGUNDA: Se declare que quedan sin efectos los autos del 1 de julio de 2011 del Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Villavicencio, del 31 de julio de 2014 y del 24 de julio de 2015 del Juzgado 3º Administrativo de Descongestión del Circuito de Villavicencio y del 15 de octubre de 2020 del Tribunal Administrativo del Meta, por medio de los cuales se ordenó la medida cautelar de embargo y retención de dinero de las cuentas bancarias de FIDUAGRARIA y se fijó una caución real por un valor equivalente a la orden de embargo y retención de dinero. Ello por ser estos autos violatorios, al configurar una vía de hecho, de la Constitución y la Ley. Como consecuencia de ello, se ordene al Juez Noveno Administrativo de Villavicencio se abstenga de librar los oficios para materializar el embargo en contra de las cuentas bancarias cuya titularidad ostenta FIDUAGRARIA.

TERCERA: Como consecuencia de la invalidez de los autos referidos, se solicita que se ordene al juez popular que se abstenga de adoptar durante el proceso en cuestión, cualquier medida cautelar que vulnere el debido proceso de FIDUAGRARIA y que tome en consideración para ello, las motivaciones de la sentencia de tutela.

CUARTA: Que se reconozca la relevancia pública de la actividad financiera que

adelanta FIDUAGRARIA y se ordene proteger la integridad de su capital y patrimonio, al ser la única vía para que ésta continúe en la administración de los negocios que se encuentran bajo su cargo y consecuentemente, se protejan los derechos de las personas públicas y privadas involucradas, en particular, respecto de programas que impactan a sujetos que se encuentran en especial situación de vulnerabilidad>>.

B. Las afirmaciones de la acción de tutela 2.- El 10 de octubre de 2008 Germán Andrés Pineda Baquero instauró acción popular contra la Gobernación del Meta, la Superintendencia Financiera de Colombia, la Contraloría General de la República, la Contraloría Departamental del Meta y el Departamento Nacional de Planeación, invocando la violación de los derechos colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público. 3.- El fundamento de la acción popular fue la presunta violación de los derechos a la moralidad administrativa y el patrimonio público, como consecuencia de la celebración y ejecución de contratos de oferta mercantil de cesión de derechos de beneficio con pacto de readquisición por el Departamento del Meta y distintas personas jurídicas de derecho privado, y de la suscripción de los correspondientes contratos de fiducia mercantil, en algunos de los cuales participó FIDUAGRARIA. 4.- En estos contratos los particulares presentaban una oferta mercantil de cesión de derechos de beneficio con pacto de readquisición. Por su parte, el Departamento del Meta, quien tenía la calidad de inversionista beneficiario, entregaba un capital a estos oferentes y, en contraprestación, el departamento

recibía unos beneficios económicos que oscilaban entre el 10% y el 11%, para lo cual se acordaba una fecha de readquisición que era de aproximadamente un año, al cabo del cual el departamento recibiría el capital invertido más los beneficios económicos pactados. De acuerdo con el actor popular, los dineros recibidos por los particulares fueron depositados en empresas fiduciarias a través de encargos fiduciarios. 5.- Según el actor popular, la mayoría de los particulares y fiduciarias no cumplieron con los contratos mencionados, pues una se vencieron los términos pactados no devolvieron ni el capital ni los beneficios a los que tenia derecho el Departamento del Meta. 6.- Se encuentra que el Departamento del Meta suscribió estos contratos, entre otros, con las sociedades CHACÓN BERNAL Y ASOCIADOS LTDA., D&PE S.A., COSACOL S.A. y el CONSORCIO PROYECTAR S.A., personas jurídicas a las que el ente territorial entregó los recursos y que fungen como fideicomitentes de los patrimonios autónomos constituidos y administrados por FIDUAGRARIA. De acuerdo con la certificación del tesorero del departamento del Meta, los dineros que aún no han retornado al patrimonio del ente territorial y en los que se encuentra la participación de Fiduagraria, son los siguientes1: Carpeta Egreso o giro Patrimonio V Fiduciaria Fecha de al constitución or 3ª 12984 Consorcio $4.000.000.000 Fiduagraria 18-04-07 Fiduagraria Proyectar 3B 12984 Consorcio $6.000.000.000 Fiduagraria 18-04-07

Fiduagraria Proyectar 5 14439 Chacón $6.000.000.000 Fiduagraria 10-11-06 Fiduagraria Bernal 6 Fiduagraria Consorcio $1.000.000.000 Fiduagraria 21-12-06 17377 Proyectar 7 01 A Cosacol $2.500.000.000 Fiduagraria 3-01-07 Fiduagraria operación 27.9 1 Cuadro tomado del auto del 15 de octubre de 2020 proferido por el Tribunal Administrativo del Meta. 8 07 A Cosacol $7.000.000.000 Fiduagraria 15-01-07 Fiduagraria operación 37.4 12 4048 A Carbonero $5.000.000.000 Fiduagraria 16-04-07 Fiduagraria 14 6054 A Cosacol $4.605.726.657 Fiduagraria 22-05-07 Fiduagraria operación 31.1 17 7713 y 7712 A Cosacol $3.000.000.000 Fiduagraria 25-06-07 Fiduagraria 17 7713 y 7712 A Cosacol $1.000.000.000 Fiduagraria 25-06-07 Fiduagraria 17 7713 y 7712 A Cosacol $5.000.000.000 Fiduagraria 25-06-07 Fiduagraria 19 10778 A Cosacol $12.000.000.000 Fiduagraria 10-08-07 Fiduagraria 22 15980 A Cosacol $4.356.095.144 Fiduagraria 8-11-07

INTERMEDIO

BIENES Y CAPITALES 23 16229 A Cosacol $6.000.000.000 Fiduagraria 16-11-07

INTERMEDIO

BIENES Y

CAPITALES

TOTAL VALOR ADEUDADO POR $ 67.461.821.771

FIDUAGRARIA S.A. 7.- Con el escrito de demanda, el actor popular solicitó el embargo y retención de los dineros que las personas de derecho privado y las sociedades fiduciarias accionadas tuviesen depositados en cuentas bancarias, con el fin de evitar <<un mayor detrimento a las finanzas del departamento del Meta siendo esa la manera de recuperarlos de manera ágil y oportuna>>. 8.- El Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Villavicencio, mediante auto del 3 de abril de 2009, vinculó a FIDUAGRARIA al proceso y rechazó la petición de medida cautelar porque consideró que no había suficiente información sobre su participación. En su lugar, le ordenó al Departamento del Meta iniciar, en el término de un mes, las acciones judiciales dirigidas a recuperar los recursos perdidos como consecuencia de la ejecución de los contratos. 9.- Sin embargo, ante una nueva solicitud de medida cautelar, el mismo juzgado mediante decisión del 1º de julio de 2011 decretó la medida cautelar de embargo y retención de dineros que se poseían en cuentas corrientes o de ahorros en entidades bancarias del país, contra las siguientes entidades: COOPERATIVA

NACIONAL DE CAFETEROS DE CALARCÁ –COOCAFE LTDA.-; INGENIEROS

CONTRATISTAS ASOCIADOS S.A. –INCONAL S.A. (CONSORCIO

PROYECTAR); BEC INGENIERÍA S.A. (CONSORCIO PROYECTAR); INCOCIVIL

LTDA. (CONSORCIO PROYECTAR); CHACON BERNAL ASOCIADOS C.I.

LTDA.; COSA COLOMBIA S.A. –COSACOL S.A.-; INTERMEDIO BIENES Y CAPITALES S.A.; D & PE S.A.; FIDUCIARIA DEL VALLE S.A. hoy FIDUCIARIA

CORFICOLOMBIANA S.A.; SOCIEDAD FIDUCIARIA DE DESARROLLO

AGROPECUARIO S.A. –FIDUAGRARIA S.A.-; FIDUCIARIA PETROLERA S.A. –

FIDUPETROL S.A.- EN LIQUIDACIÓN; PARQUES TEMÁTICOS DE COLOMBIA

S.A.; FIDUCIARIA COLPATRIA S.A.; FIDUCIARIA BOGOTÁ S.A. –FIDUBOGOTÁ

S.A.-; VISEMSA BANCA DE INVERSIÓN S.A.; SOCIEDAD DE

COMERCIALIZACIÓN INTERNACIONAL EXPORTADORA COLOMBIANA DE

CAFÉ S.A. –C.I. ECOCAFE S.A.-; DESARROLLO DE NEGOCIOS S.A.;

TRANSATLÁNTICO S.A.; MERECURE PARQUE AGROECOLÓGICO S.A.; ALIANZA FIDUCIARIA S.A.; FIDEICOMISO COOCAFE-VISEMSAAdministrado por CORFICOLOMBIANA S.A.; PATRIMONIO AUTONOMO PROYECTARAdministrado por FIDUAGRARIA S.A.; PATRIMONIO AUTÓNOMO CHACÓN

BERNALAdministrado por FIDUAGRARIA S.A.; PATRIMONIO AUTONOMO

COSACOL, Administrado por FIDUAGRARIA S.A.; PATRIMONIO AUTÓNOMO

CARBONERO, Administrado por FIDUAGRARIA S.A.; PATRIMONIO

AUTONOMO COSACOL, Administrado por FIDUPETROL S.A.; PATRIMONIO

AUTÓNOMO TERMINALES DE TRANSPORTES, Administrado por FIDUPETROL

S.A.; PATRIMONIO AUTÓNOMO FIDEICOMISO FIDUBOGOTÁ

TRANSATLANTICO, Administrado por FIDUBOGOTÁ S.A.; PATRIMONIO

AUTÓNOMO OIKOS PARQUES TEMÁTICOS DE COLOMBIA, Administrado por ALIANZA FIDUCIARIA S.A. y PATRIMONIO AUTÓNOMO MERECURE PARQUE AGOINDUSTRIAL, Administrado por ALIANZA FIDUCIARIA S.A., medida que limitó al 150% del valor de las sumas de dinero adeudadas, conforme al numeral 11 del artículo 681 del C.P.C., apoyada en los documentos obrantes en el proceso hasta la expedición de esta providencia, dineros que correspondan a lo que no han retornado al patrimonio del DEPARTAMENTO DEL META, por concepto de cada operación comercial realizada, por su participación en dichas operaciones, más los rendimientos pactados e intereses moratorios generados a la fecha de liquidación. En aplicación del artículo 681 numeral 11 del Código de Procedimiento Civil, dispuso que el monto a ser embargado debía limitarse a 1.5 veces el valor de las sumas de dinero que no hubiesen retornado al patrimonio del Departamento del Meta, sin determinar exactamente cuál era esa cuantía. 10.- FIDUAGRARIA recurrió la anterior decisión con base en los siguientes argumentos: a.- FIDUAGRARIA es ajena la vulneración de los derechos colectivos cuya

defensa se persigue en la demanda porque el departamento, de manera independiente, adoptó la decisión de participar en los contratos de cesión de derechos, sin que FIDUAGRARIA interviniera en esa relación ni prestara algún tipo de asesoría y sin que la ley contemple responsabilidad del fiduciario por las acciones u omisiones de los fideicomitentes o de los beneficiarios; b.- Es ajeno al actuar de FIDUAGRARIA el que el Departamento del Meta haya desconocido la orden de presentar las acciones judiciales para la recuperación de los recursos. c.- La retención de los dineros de FIDUAGRARIA causaría perjuicios para su operación de un rango tal que se tornaría imposible el cumplimiento posterior de un fallo eventualmente desfavorable. Bajo ese entendido, la existencia misma de la entidad para el momento de un fallo de fondo podría ponerse en duda. Esta situación coincide con los términos de la causal de oposición a la medida cautelar contemplada en el inciso c) del artículo 26 de la Ley 472 de 1998, relativa a <<Evitar al demandado perjuicios cuya gravedad sea tal que le haga prácticamente imposible cumplir un eventual fallo desfavorable>> 11.- El 24 de julio de 2015 el juzgado resolvió desfavorablemente los argumentos de la reposición y concedió la apelación. Y el 15 de octubre de 2020 el Tribunal Administrativo del Meta resolvió negativamente el recurso de apelación. La accionante solicitó la adición de esta providencia con el propósito de que el tribunal resolviera aspectos que no habían sido abordados en el auto, sin que a la

fecha de interposición de la tutela el tribunal hubiese emitido algún pronunciamiento. 12.- Se afirma en la demanda que el cese de operaciones de Fiduagraria S.A., además de ponerla <<ad portas de su extinción>>, tiene un efecto inmediato en terceros, pues la fiduciaria ejecuta programas de políticas sociales. Adicionalmente, esta fiduciaria administra varios pasivos pensionales de entidades en liquidación, y también administra los patrimonios autónomos para la ejecución de subsidios de los beneficiarios del programa de vivienda interés social rural. La ejecución de la medida cautelar cercena la capacidad para seguir cumpliendo son su objeto comercial. De acuerdo con los estados financieros del último periodo, la fiduciaria tuvo ingresos por $109.793.461.282,83 m/cte y gastos operacionales de $ 79.681.480.770.09 m/cte2., de manera que el embargo y retención de dineros por $ 94.658.589.986 la dejaría sin recursos para cumplir con su objeto social. 13.- La accionante expone que la orden de embargo y retención de sus cuentas bancarias asciende a $ 94.658.589.986, suma que equivale al 150% del valor del dinero que, según el juez popular, no ha retornado al Departamento del Meta, luego de que hubiera sido invertido en los negocios en los que estuvo involucrada Fiduagraria S.A. Sin embargo, la orden de embargo también recayó sobre las cuentas de las sociedades fideicomitentes y los patrimonios autónomos relacionados con dichos negocios, por un valor adicional de $ 291.851.322.688. Es decir, el juez popular constituyó una medida cautelar de $ 386.509.912.674 para

garantizar el retorno de $67.461.821.771. De acuerdo con esto, la accionante sostiene que no se justifica bajo ningún criterio razonable que la decisión confirmada por el tribunal ordene la retención de una suma de dinero que asciende a 6 veces el monto de los negocios que suscribió el Departamento del Meta.

C. Las razones por las que se estima vulnerado el derecho fundamental al debido proceso. 2 Según certificación expedida por la directora de Contabilidad y Cartera de la Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. – FIDUAGRARIA S.A. el 12 de enero de 2021, a 30 de enero de 2020 la accionante presentó al cierre del mes de noviembre de 2020 ingresos operacionales por $109,793,461,282.83 y gastos operacionales por $79,681,480,770.09. 14.- La medida cautelar de embargo no es procedente dentro de la acción popular porque <<el embargo y retención de dineros no es un instrumento cuyo efecto sea ni pueda ser, el suspender el hecho generador de la amenaza, ni prevenir la ocurrencia de un daño inminente o lograr la interrupción del que se hubiere causado.>> 15.- La medida resulta improcedente porque en las decisiones objeto de la tutela no se fundamentó adecuadamente la orden de embargo y retención. Se incurrió en falta de motivación lo que afecta el debido proceso de la accionante, punto en el cual se cita la siguiente jurisprudencia del Consejo de Estado: <<Dada la magnitud de sus poderes cautelares, éste debe ser cuidadoso con la valoración del material de convicción que allegan las partes y proactivo en la

consecución de las evidencias que le permitan superar las deficiencias probatorias de los sujetos procesales con miras a fundamentar de manera adecuada las decisiones que juzga conveniente adoptar en aras de la protección de los derechos colectivos cuyo amparo se solicita (…). <<Adoptar medidas antes del fallo definitivo sin contar con un respaldo probatorio adecuado y sin una motivación suficiente atentaría contra el derecho fundamental debido proceso de la parte demandada. De aquí que, en síntesis, las medidas anticipadas apoyadas en el principio de precaución deben: (i) contar con un mínimo de evidencias que permitan acreditar de manera objetiva y razonable que se está ante el peligro de daño grave e irreversible de un determinado ecosistema o recurso, (ii) resultar adecuadas para impedir que dicha afectación se concrete y (iii) tener una motivación completa, en la que se expongan con claridad y suficiencia las razones por las que dicha medida es adoptada. No se trata, naturalmente, de pedir certeza absoluta sobre lo primero; simplemente de evitar la arbitrariedad de la autoridad y de respetar la garantía del debido proceso de la parte demandada mediante la imposición de la exigencia de adecuación de la medida y de motivación de la decisión como límites a la discrecionalidad judicial que reconoce el ordenamiento jurídico en estos eventos>>3. (Destacado agregado al texto original). 16.- Es improcedente decretar una medida cautelar para garantizar una decisión que no puede adoptarse dentro de la acción popular. Sobre el particular, la accionante afirmó: << Es entonces irrefutable, sea cual sea la decisión final del juez popular en relación

con la responsabilidad de FIDUAGRARIA y de la pérdida de los recursos, que la sentencia cuyo objeto se preservaría con la orden de embargo y retención de dineros de cuentas bancarias de la Fiduciaria no puede incluir, por expreso mandato legal, la orden de indemnización a favor del departamento del Meta. Consecuencia ineludible de esa imposibilidad es que una medida cautelar dictada con el fin de garantizar un pago de unos perjuicios que no es posible ordenar en la sentencia, resulta ilegal.>> 17.- La medida cautelar de embargo no es procedente teniendo en cuenta el carácter preventivo, no indemnizatorio, de la acción popular: 3 Op. Cit. Consejo de Estado, sentencia del 19 de mayo de 2016. <<En este caso concreto, el supuesto daño patrimonial causado al Departamento del Meta ya se consumó y no es posible retrotraer las cosas al Estado anterior a la violación, pues como se ha expuesto la acción popular no tiene una naturaleza indemnizatoria (…) La medida cautelar adoptada no resulta ajustada a la naturaleza jurídica de la acción popular, pues no tiene en cuenta el carácter esencialmente preventivo de esta acción. En este caso los alegados daños patrimoniales ya se habrían causado, sin que la acción popular sea la vía idónea para obtener su reparación>> Para sustentar el anterior fundamento, invocó la jurisprudencia del Consejo de Estado relativa al carácter preventivo de las acciones populares: <<La Sección Primera del Consejo de Estado, mediante sentencia de 8 de febrero de 2018 (C. P: María Elizabeth García González), se refirió al instituto de la carencia actual de objeto en las acciones populares en los siguientes términos:

En primer lugar, la Sala considera pertinente precisar que la acción popular no debe prosperar cuando se ha superado la afectación de los derechos e intereses colectivos y es imposible o innecesario restituir las cosas a su estado anterior, por dos razones. De un lado, porque la orden judicial dirigida a protegerlos sería inocua y carecería de sentido exigir que se efectuara o se omitiera algo que ya se cumplió. De hecho, el juez no solamente debe garantizar la efectividad de los derechos e intereses colectivos sino también debe propender por la razonabilidad y coherencia de sus decisiones. De otro lado, porque al analizar el artículo 2º, inciso segundo, de la Ley 472 de 1998 se evidencia que, por regla general, la acción popular tiene una naturaleza preventiva y solamente tiene una finalidad restitutoria cuando es posible retrotraer las cosas a su estado anterior. Luego, en aquellos casos en donde no es posible acudir a la restitución y el daño causado ya se consumó, deben denegarse las pretensiones por carencia de objeto […] Lo anterior pone de manifiesto la imposibilidad de ordenar cualquier medida tendiente a obtener el pago de los recursos adeudados por las extintas entidades a la CAC, razón por la que es del caso declarar el daño consumado, lo que impone denegar el amparo de los derechos colectivos vulnerados por carencia actual de objeto, toda vez que es imposible restituir las cosas a su estado anterior, que es, precisamente la finalidad principal de la acción popular, la cual también es de carácter preventivo>> (Destacado añadido).

D. Oposiciones e intervenciones 18.- El Tribunal Administrativo del Meta (accionado) solicitó que se declarara la

improcedencia de la acción de tutela. La magistrada ponente expuso lo siguiente: a.- La providencia se profirió en pleno respeto de las garantías que deben ser observadas en todo proceso judicial. A su juicio, la tutela contiene argumentos de inconformidad con la decisión adoptada por el tribunal, y con ello se estaría usando la acción de tutela como una instancia adicional para reabrir el debate concluido por el juez natural. b.- En la acción de tutela se exponen argumentos nuevos que no fueron discutidos en el trámite ordinario, pues allí la accionante se limitó a afirmar que con la medida cautelar impuesta entraría en causal de disolución y toma de posesión por parte de la Superintendencia Financiera, sin hubiese aportado motivos serios, fundados o razonables, como sí pretende hacerlo ahora, cuando estos debieron ser expuestos en el proceso de acción popular. 19.- La secretaria jurídica del Departamento del Meta expuso que la presente acción era improcedente porque: i) de conformidad con el artículo 1243 del Código de Comercio, a Fiduagraria sí le asiste responsabilidad en los negocios celebrados por el Departamento del Meta con los privados en el marco de los contratos de oferta mercantil de cesión de derechos de beneficio con pacto de readquisición, pues los dineros entregados a los particulares fueron depositados en patrimonios autónomos, que fueron representados por la citada entidad; ii) en el escrito de tutela se considera acreditada la relevancia constitucional únicamente porque se invoca la protección del derecho fundamental al debido proceso, y iii) no se demostró el cumplimiento del requisito de inmediatez.

20.- El coordinador del Grupo Contencioso Administrativo de la Superintendencia Financiera de Colombia solicitó la desvinculación de la entidad porque no le era atribuible la vulneración de derechos fundamentales alegada por el accionante. 21.- La Contraloría General de la República explicó que, dadas las funciones del órgano de control, no podía intervenir en el proceso de tutela; en todo caso, solicitó que se declarara la improcedencia de la acción por incumplimiento el requisito de inmediatez. 22.- El actor popular, Germán Andrés Pineda Baquero se opuso a las pretensiones de la acción de tutela porque (i) lo solicitado por la accionante ya había sido negado por un juez de tutela; (ii) no se cumplía con la inmediatez ni se agotaron los medios judiciales que tenían a disposición, y (iii) no se demostró la configuración de un perjuicio irremediable. 22.1.- Sostuvo que existía temeridad por parte de la accionante pues en otras dos oportunidades ya había solicitado el amparo por los mismos hechos, para lo cual hizo referencia a los radicados 50001-23-31-000-2015-00368-01 y 50001-23-330002020-00092-01. 23.- La Contraloría Departamental del Meta y el Departamento Nacional de Planeación, pese a haber sido debidamente notificados, guardaron silencio. 24.- La Agencia Nacional de Defensa Jurídica solicitó tutelar el derecho fundamental invocado. Expuso que además de haber coadyuvado algunas solicitudes de la accionante en el proceso de acción popular, el 2 de septiembre

de 2015 promovió incidente de sostenibilidad fiscal contra el auto del 1° de julio de 2011, mediante el cual se decretó la medida cautelar de embargo de dineros contra FIDUAGRARIA. Mediante auto de 2 de diciembre de 2020 el Juzgado Noveno Administrativo de Villavicencio ordenó al Ministerio de Hacienda a que rindiera un concepto técnico, el cual fue presentado el 13 de enero de 2021. 25.- Adicionalmente, la Agencia expuso lo siguiente: a.- El Estado posee más del 90% del capital de FIDUAGRARIA. S.A., siendo el Banco Agrario y el Fondo Nacional de Garantías los titulares de la mayor parte de su capital, por lo que no hay riesgo de incumplimiento de sus obligaciones por ausencia de recursos. La imposición de cuantiosas medidas cautelares provocaría que la fiduciaria entrara en reducción de patrimonio neto por debajo del 50%, lo que provocaría su disolución y toma de posesión por parte de la Superintendencia Financiera. Imponer una medida con la que se pone en peligro la sostenibilidad financiera de Fiduagraria, conduciría necesariamente al escenario de cesación de pagos e imposibilidad para cumplir con las obligaciones; como consecuencia de lo anterior y de los embargos sobre varios patrimonios autónomos administrados por Fiduagraria, el Estado dejaría de contar con herramientas institucionales, operativas, y recursos para el cumplimiento de sus objetivos y obligaciones sociales con las comunidades que conforman la Nación. b.- De conformidad con el artículo 34 de la Ley 472 de 1998, no es procedente proferir dentro de la acción popular una condena de indemnización de perjuicios

en favor