CE-11001-03-15-000-2021-003747-01(AC)

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Cuando se pretende revivir un debate surtido en el proceso ordinario / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL En este caso es claro que los argumentos de la tutela fueron resueltos por las autoridades demandadas en las instancias ordinarias. Todo lo expuesto permite concluir que la parte actora pretendió emplear a la acción de tutela como una instancia adicional y buscó obtener una decisión favorable frente al medio de control de nulidad y restablecimiento de derechos, controversia que carece de relevancia constitucional. Por consiguiente, comoquiera que al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia, so pena de desconocer la estructura de la administración de justicia, así como los principios de seguridad jurídica y juez natural, y en la medida que no se evidencia prima facie afectación o vulneración a derechos fundamentales que hayan sido alegados de manera clara por el accionante, se confirmará la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela.

NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto del consejero Martin Bermúdez Muñoz, sin medio magnético a la fecha.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: ALEXANDER JOJOA BOLAÑOS(E)

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de agosto de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-003747-01(AC)

Actor: JOSÉ GUILLERMO TADEO ROA SARMIENTO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B La Sala procede a resolver la impugnación presentada por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia proferida el 15 de julio de 2021 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela.

SÍNTESIS DEL CASO

1. La parte accionante consideró que la autoridad judicial accionada vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, trabajo y los principios de favorabilidad laboral y garantía de derechos adquiridos al proferir la sentencia de 25 de febrero de 2021, en la que confirmó la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES

a. Solicitud de amparo

2. Mediante escrito del 17 de junio de 2021, la parte actora presentó acción de tutela en contra de la mencionada autoridad por la presunta vulneración de los derechos fundamentales antes referidos. En consecuencia, solicitó: “Que se revoque o deje sin efecto alguno la sentencia tutelada, ordenándole a la Subsección 2ª B del HCE proferir otra que supere los defectos atrás referidos, teniendo en cuenta los precedentes aplicables al concreto, en particular, los referidos al inicio del presente amparo, entre ellos la multicitadas sentencias C-448 de 1996 y la de 27 de mayo de 2008, mediante la cual el Honorable Consejo de Estado desanudó el recurso extraordinario de súplica que formuló el actor, expidiendo una decisión no solo

legal sino constitucional y “JUSTA” como lo reclama el Preámbulo Constitucional, teniendo en cuenta que el art. 25 Superior preceptúa que el trabajo y todo lo que implica, goza de “especial protección” constitucional, legal y judicial.” b.- Hechos y fundamentos de la vulneración Los hechos en que se fundamentó la solicitud de amparo se pueden sintetizar así:

3. El señor José Guillermo Tadeo Roa Sarmiento formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Gobernación de Boyacá, con el fin de que se indexara el valor reconocido por concepto de cesantías definitivas el 23 de abril de 19961.

4. El 29 de marzo de 2000, el Tribunal Administrativo de Boyacá declaró probada la excepción de cobro de lo no debido y negó las pretensiones de la demanda. El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia del 3 de mayo de 2001, confirmó la decisión.

5. El accionante interpuso recurso extraordinario de súplica y la Sala Especial Transitoria de Decisión 2B del Consejo de Estado, en providencia de 27 de mayo de 2008, entre otros decidió: “DECLÁRESE la nulidad parcial de los actos fictos o presuntos contentivos del silencio administrativo negativo respecto de los recursos de reposición y apelación, en cuanto no indexaron la cesantía definitiva ni reconocieron intereses moratorios sobre la suma indexada. A título de restablecimiento del derecho, ORDÉNASE a LA CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE BOYACÁ pagar al actor, por concepto de la indexación de su cesantía, la

1 Producto de la relación laboral que tuvo con el ente territorial entre el 5 de marzo de 1993 y el 4 de enero de 1995. suma de cuatrocientos dos mil novecientos diecisiete pesos con 50/100 ($402.917.50).

6. El 9 de marzo de 2010, solicitó ante la Gobernación de Boyacá el reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en el artículo 2 de la Ley 244 de 1995, por el no pago oportuno y completo de sus cesantías definitivas.

7. El 13 de abril de 2010, la Gobernación de Boyacá – Secretaría de Hacienda – Fondo Pensional Territorial de Boyacá negó la anterior petición mediante Oficio

FPTB OJ-343/2010-012973.

8. El actor formuló nuevamente demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra de la Gobernación de Boyacá, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías.

9. El 14 de agosto de 2018, el Tribunal Administrativo de Boyacá dictó sentencia mediante la que negó las pretensiones de la demanda, entre sus argumentos indicó que “(…) el valor reconocido a título de indexación no se trata per se de un derecho laboral sino del reconocimiento para mantener el poder adquisitivo de la suma de dinero que representa y con ella, la capacidad para adquirir bienes y servicios o lo que la ley disponga como su propósito, y desde esa perspectiva, no resulta razonable que del valor inflacionario, tenga derecho a la sanción moratoria establecida por la Ley 244 de 1995, como lo pretende el actor.”

10. El 25 de febrero de 2021, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, confirmó el fallo de primera instancia, en los siguientes términos: “como se encuentra acreditado que el departamento de Boyacá le sufragó al demandante, el 23 de abril de 1996, las cesantías definitivas que este reclamó desde el 30 de noviembre de 1995, no puede pregonarse que la indexación reconocida con posterioridad por la jurisdicción contencioso administrativa dé lugar a la imposición de la citada sanción”.

11. A juicio del actor, la decisión vulneró su derecho fundamental al debido proceso porque la sentencia del 27 de mayo de 2008 estableció que el demandante tenía derecho a la indexación de las cesantías.

12. Señaló que la Corte Constitucional, en sentencia C-488 de 1996, declaró exequible la disposición contenida en el parágrafo del artículo 2 de la Ley 244 de 1995, concerniente al periodo de gracia para el pago de las cesantías definitivas atrasadas, pero también determinó que, si bien los servidores no tendrían derecho a la sanción moratoria en el periodo de gracia, sí tenían derecho a que sus cesantías fueran indexadas.

13. Indicó que la negativa del ente territorial carecía de argumentos y resultaba arbitraria. c.- Trámite procesal

14. Mediante auto del 21 de junio de 2021, la Sección Cuarta de esta Corporación admitió la acción de tutela y ordenó la notificación, en calidad de demandado, al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, al Tribunal

Administrativo de Boyacá, a la Gobernación de Boyacá, como tercero con interés, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. e.- Sentencia de primera instancia

15. El 11 de marzo 2021, la Sección Cuarta de esta Corporación declaró improcedente la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia

constitucional, con sustento en lo siguiente:

16. Refirió que la acción de tutela no cumplió con el requisito de relevancia constitucional porque el accionante reiteró los argumentos que dieron origen al proceso de nulidad y restablecimiento y que fueron resueltos en primera y segunda instancia, tendientes a obtener el reconocimiento de la sanción moratoria por el no pago de sus cesantías definitivas.

17. Agregó que el actor no mencionó en qué defecto incurrió la sentencia cuestionada puesto que se limitó a mencionar la vulneración de derechos fundamentales.

18. Finalmente, mencionó que con la tutela se pretendía el reconocimiento de la sanción moratoria sobre la suma que ordenó el Consejo de Estado como indexación de las cesantías definitivas, y que al ser una motivación netamente económica tampoco procedía la tutela. f.- Impugnación

19. El 23 de julio de 2021, la parte demandante presentó impugnación, la cual

fundamentó en lo siguiente:

20. En relación con la afirmación referente a que la tutela tenía una pretensión netamente económica dijo que estaba reclamando derechos laborales, los cuales tenían un trasfondo económico.

21. Indicó que reiteraba los argumentos del escrito de tutela porque no tenía manera de controvertir la decisión de primera instancia pues no se resolvió de

fondo.

II. CONSIDERACIONES a.- Competencia

22. Esta Sala es competente para conocer de la impugnación del fallo de tutela, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021, así como lo previsto en el Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. b.- Problema jurídico

23. De conformidad con los argumentos de la impugnación, la Sala deberá definir si se revoca o confirma el fallo de tutela de primera instancia, para lo cual determinará si la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos específicos de tutela contra providencia judicial invocados por el actor, con la decisión de no ordenar la reliquidación de su pensión con la inclusión de la prima de navidad. c.- Procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales

24. A partir del año 20122, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 20143, se dispuso que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado.

25. Para ello, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005, valga decir: la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se cuestione una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó

la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales.

26. En consecuencia, no resultan suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales. Tanto es así que en la sentencia T-398-174, la Corte Constitucional no solo reiteró la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sino que fijó dos requisitos adicionales que deben acreditarse en aquellos eventos en los que se ataca una providencia de un órgano de cierre, así: i) que sea evidente el desconocimiento de la Constitución y ii) que sea definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, respecto del alcance de los derechos fundamentales y al ejercer el control abstracto de constitucionalidad.

27. Siempre que se advierta que la acción de amparo superó el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, una vez advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, 11001-03-15-000-2009-01328-01 sentencia del 31 de julio de 2012. MP. María Elízabeth García González.

3 Consejo de Estado, Sala Plena, auto de 5 de agosto de 2014, expediente 11001-03-15-000-201202201-01. 4 El mismo criterio ha sido expuesto en las sentencias SU-050 de 2017 y SU-573 de 2017.

28. En esos términos, la acción de la referencia en tanto mecanismo excepcional debe sujetarse al cumplimiento de tales requisitos cuando se propone contra una providencia judicial.

d. Requisito general de relevancia constitucional 29.Para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario examinar dos elementos: 30.El primero, consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello “[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales”. 31.El segundo, referente a que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en que fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial. 32.Por otro lado, la Corte Constitucional en la sentencia T-248 de 2018 señaló que el juez de tutela no puede estudiar cuestiones que no contengan una marcada importancia constitucional, en tanto puede ocurrir que se involucre en asuntos que deben definir otras jurisdicciones, indicó que con esto busca i) preservar la

competencia y la independencia de los jueces para evitar que esta acción se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, ii) restringir el ejercicio de este medio a cuestiones de verdadera relevancia constitucional y, iii) impedir que se convierta en otro recurso adicional u otra instancia para controvertir las decisiones de los jueces. 33.Así las cosas, si en un determinado asunto, luego de realizar un análisis conjunto y detallado de los hechos, se acredita que los fundamentos de la tutela no evidencian afectación o vulneración de derechos fundamentales y que la pretensión es de contenido legal o económico, el juez de tutela deberá manifestar la falta de configuración del requisito de relevancia constitucional, porque como se dijo anteriormente, la tutela no pude convertirse en una instancia adicional al proceso ordinario. e.-Caso concreto 34.En el caso concreto, para la parte actora, en la providencia judicial objeto de controversia se incurrió en vulneración de derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, trabajo y los principios de favorabilidad y garantía y protección de los derechos adquiridos, con la decisión de negar el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías. 35.Sobre el particular, en la impugnación indicó que reiteraba los argumentos del escrito de tutela y que con la acción no pretendía instaurar una tercera instancia; sin embargo, no efectuó ningún análisis. 36.Es más, expuso que se quedaba sin argumentos porque no se analizó el fondo del asunto5. 37.Así entonces, los planteamientos expuestos atañen a una discusión

eminentemente legal relacionada con el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías definitivas del actor, de ahí que el juez de tutela no pueda inmiscuirse en asuntos que no son de su resorte, so pena de desconocer los principios e independencia y autonomía judicial. 38.Frente a lo anterior, la Sala, luego de analizar todo el plenario, considera que le asiste la razón al a quo en cuanto manifestó que “es fácil concluir que no se argumentó vulneración de los derechos deprecados y que el señor Roa Sarmiento pretende que a través de este mecanismo constitucional se estudie nuevamente un asunto que ya fue resuelto por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho”. 39.Cabe destacar que la providencia cuestionada negó el reconocimiento de la sanción moratoria por el no pago de cesantías, pues de cara a las pruebas obrantes en el proceso, el juez concluyó que como el departamento de Boyacá le sufragó al demandante, el 23 de abril de 1996, las cesantías definitivas que este reclamó desde el 30 de noviembre de 1995, no puede pregonarse que la indexación reconocida con posterioridad por la jurisdicción de lo contencioso administrativo dé lugar a la imposición de la citada sanción pues la normatividad no lo prevé así 40.Sin embargo, el accionante, con idénticos argumentos a los expuestos en el proceso ordinario, dirigidos a demostrar que sí tiene derecho al reconocimiento de la sanción moratoria por el no pago de las cesantías, pretende a través de la acción de tutela volver sobre un debate que fue debidamente analizado y resuelto

por el juez ordinario, proceder que se encuentra proscrito pues la acción de tutela no puede convertirse en una tercera instancia. 41.Lo anterior recobra mayor sentido si se tiene en cuenta que en este caso es evidente a la falta de relevancia constitucional del asunto por tratarse de una discusión meramente económica, pues lo que pretende el accionante no es la protección de un derecho fundamental, sino el pago de unas sumas a las que asegura tener derecho, pero que el juez natural de la causa le negó, como lo advirtió el a quo constitucional. 5 Al respecto expuso: “En consecuencia, como la acción no ha recibido estudio ni decisión de fondo en primera instancia, no hay nada de que contraargumentar (sic) en la impugnación, por lo cual me remito en gracia a innecesarias repeticiones, a lo manifestado en el escrito tutelar (…)” 42.Contrario a lo que planteó el actor en su impugnación, lo que pretende no es el reconocimiento de un derecho laboral, sino el pago de unas sumas a las que aduce tener derecho y que, previo análisis por parte del juez ordinario, se concluyó que la entidad no estaba llamada a cancelárselas. Al respecto se tiene que en el proceso ordinario se le indicó con claridad que “(…) el valor reconocido a título de indexación no se trata per se de un derecho laboral sino del reconocimiento para mantener el poder adquisitivo de la suma de dinero que representa”. 43.En consecuencia, no es de recibo que por esta vía persista en discutir el presunto reconocimiento de un derecho que no es tal, con el único fin de obtener el pago de tales sumas simplemente porque no se encuentra de acuerdo con las

consideraciones del juez natural, pues se reitera la tutela no puede emplearse como una tercera instancia. 44.En este caso es claro que los argumentos de la tutela fueron resueltos por las autoridades demandadas en las instancias ordinarias. 45.Todo lo expuesto permite concluir que la parte actora pretendió emplear a la acción de tutela como una instancia adicional y buscó obtener una decisión favorable frente al medio de control de nulidad y restablecimiento de derechos, controversia que carece de relevancia constitucional. 46.Por consiguiente, comoquiera que al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia, so pena de desconocer la estructura de la administración de justicia, así como los principios de seguridad jurídica y juez natural, y en la medida que no se evidencia prima facie afectación o vulneración a derechos fundamentales que hayan sido alegados de manera clara por el accionante, se confirmará la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela. 47.Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia, mediante la cual declaró improcedente el amparo pretendido, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes por el medio que resulte más expedito y eficaz, conforme al artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Por Secretaría, PUBLICAR la presente providencia en la página web de esta Corporación.

CUARTO: Una vez ejecutoriado este fallo, por Secretaría ENVIAR el expediente

de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo y devolver el expediente en préstamo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente

ALEXÁNDER JOJOA BOLAÑOS MARTÍN BERMÚDEZ

MUÑOZ Magistrado (E) Magistrado Aclara voto Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente de Subsección Esta providencia es auténtica y fue firmada electrónicamente. Para verificar la autenticidad de su contenido puede escanear con su celular el código QR que aparece a la derecha o ingresar al siguiente link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080 y colocar el código alfanumérico que aparece en el acto de notificación. Aclaración de voto del consejero Martín Bermúdez Muñoz No comparto la improcedencia de la acción por falta de relevancia constitucional declarada en la sentencia. Para la Sala, este requisito no se cumplió porque <<lo que pretende el accionante no es la protección de un derecho fundamental, sino el pago de unas sumas a las que asegura tener derecho, pero que el juez natural de la causa le negó>> asunto eminentemente económico. En mi opinión, el argumento que presenta la Sala no es adecuado, pues gran parte de los asuntos que llegan a esta jurisdicción por vía de tutela tienen contenido patrimonial y económico y, no obstante lo anterior, pueden afectar derechos fundamentales. Además, el asunto no se trata del solo reconocimiento de una suma de dinero, pues esta es reconocida en virtud de un derecho laboral

contenido en una disposición legal. Ahora bien, la tutela no está fundamentada expresamente en ninguno de los defectos específicos; sin embargo, puede extraerse que el accionante menciona algunas decisiones como desconocidas y plantea una discusión en torno al pago de las cesantías y la sanción moratoria. Esta discusión es resuelta en la decisión en el párrafo 39, cuando se afirma que <<no puede pregonarse que la indexación reconocida con posterioridad por la jurisdicción de lo contencioso administrativo dé lugar a la imposición de la citada sanción pues la normatividad no lo prevé así>>. En mi concepto, la afirmación anterior resulta suficiente para estudiar el fondo del asunto; no obstante, habría lugar a negar el amparo porque no se encuentra configurado el defecto sustantivo por la interpretación del artículo 2 de la Ley 344 de 1995, en razón a que la interpretación dada por el juez ordinario resulta ajustada a la norma. Fecha ut supra. Con firma electrónica

MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Magistrado