CE-11001-03-15-000-2021-00384-00(AC)

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL La Sala abordará el análisis del presente asunto solamente respecto del caso particular del señor [C.A.R.] pues, pese a que el accionante indicó que la acción de tutela se interpuso respecto de una comunidad de pensionados, lo cierto es que (a) ni la acción de tutela, ni de la acción de cumplimiento fueron suscritas por otros accionantes (…) [E]s preciso indicar que existen razones suficientes para tener por no cumplido el requisito de relevancia constitucional, pues (1) no se cumplió con la debida carga argumentativa por parte de la demandante que llevara al juez de tutela a considerar necesaria su intervención y (2) habiéndose alegado una vía de hecho, el juez a cargo del asunto realizó un análisis que no resultó irracional o arbitrario, y, en consecuencia, puede observarse que la pretensión del [actor] no fue otra que buscar someter la resolución de su conflicto a una instancia adicional. (…) Habida cuenta lo anterior, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela por falta de relevancia constitucional.

NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto del conejero Martín Bermúdez Muñoz, sin medio magnético a la fecha.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de marzo de dos mil veintiuno (2021)

Radicación número: 11001-03-15-000-2021-00384-00(AC)

Actor: CARLOS ALBERTO RAMÍREZ DOMÍNGUEZ Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN QUINTA Síntesis del caso: La parte demandante enjuició la decisión proferida en una acción de cumplimiento por medio de la cual se confirmó la declaratoria de improcedencia de la misma.

De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela interpuesta por el señor Carlos Alberto Ramírez Domínguez contra la Sección Quinta del Consejo de Estado.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión. 1 Artículo 86 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

1. ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Posición de la parte demandada. 1.1. Posición de la parte demandante

1. El señor Carlos Alberto Ramírez Domínguez presentó acción de tutela contra la Sección Quinta del Consejo de Estado, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, con ocasión de la Sentencia de 21 de enero de 2021 proferida por la autoridad judicial demandada, dentro de la acción de cumplimiento No. 25000-23-41-000-2020-00561-01.

2. A título de amparo constitucional, la parte demandante solicitó (se trascribe): “La pretensión es la original referida a la acción de cumplimiento impetrada mediante oficio de fecha 4 de septiembre de 2020; en esta oportunidad a través del instrumento de tutela dirigido al Honorable Consejo de Estado: “Con base en la argumentación expuesta se solicita muy respetuosamente al Honorable Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, que ordene al Banco de la República y a Colpensiones cumplir el precepto constitucional en mención, dado lo cual el único sistema de pago pensional que se ajusta a la ley es el que estuvo vigente hasta 2019: el Banco de la República como pagador de la pensión íntegra y Colpensiones, en su calidad de concurrente en el fenómeno de la compartibilidad, como reembolsante a aquella entidad de la parte a su cargo, denominada “pensión de vejez”.

3. Como hechos relevantes fueron narrados los siguientes: 4. 1) El señor Carlos Alberto Ramírez Domínguez aseguró que hasta diciembre de 2019 percibió una pensión de vejez, la cual le era cancelada de manera conjunta entre el Banco de la República (entidad para que trabajó) y Colpensiones2. No obstante, desde enero de 2020, los pagos empezaron a realizarse de manera independiente, en ese sentido el accionante empezó a devengar 2 asignaciones pensionales, una por parte del Banco de la República y otra por parte de Colpensiones. 5. 2) El señor Ramírez Domínguez indicó que ese fraccionamiento de la

pensión era violatorio del artículo 128 de la Constitución Política toda vez que generó que el pensionado devengara 2 asignaciones del tesoro público en contravía de prohibición constitucional. 2 Esta situación se manejó así, pues a través del Convenio Interadministrativo No. 3047, suscrito entre el Banco de la República y Colpensiones, se acordó un sistema de pago consistente en que el Banco de la República cancelaría el total de la pensión y Colpensiones (antes Instituto de Seguros Sociales) reembolsaba el valor que le correspondía de la pensión al Banco. Ese pagó unificado tuvo vigencia hasta diciembre de 2019. 6. 3) En virtud de lo anterior, el 4 de septiembre de 2020, el accionante interpuso acción de cumplimiento con el fin de que se ordenara al Banco de la República y a Colpensiones acatar lo dispuesto en el artículo 128 de la Constitución Política. 7. 4) La referida acción fue conocida por la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, mediante Sentencia de 7 de octubre de 2020, la declaró improcedente ya que, a su juicio, la norma que se invocó como incumplida era de rango constitucional y, de conformidad con el artículo 87 de la Constitución Política, esa acción persigue el efectivo cumplimiento de una Ley o acto administrativo, y no de normas de superior jerarquía. 8. 5) El actor impugnó esa decisión y, el 21 de enero de 2021, la Sección Quinta del Consejo de Estado confirmó la Sentencia de primera instancia.

9. El fundamento de la vulneración radicó en que la Sección Quinta del Consejo de Estado desconoció que, según el artículo 4 del Código Civil, el artículo 5 de la Ley 57 de 1887 y el artículo 4 de la Constitución Política, la disposición de la que se solicitaba su aplicación, a pesar de tener un rango constitucional, era una norma de la cual se podía solicitar su cumplimiento.

10. Adicionalmente indicó que el propósito de la acción de cumplimiento no se refería solamente a su caso particular sino al de una comunidad de pensionados que están recibiendo de forma fraccionada su pensión de vejez.

11. Agregó que la situación advertida atenta contra los derechos de la referida comunidad y crea un perjuicio irremediable traducido en un peligro para aquellos que además de su avanzada edad presentan comorbilidades y la amenaza contra la vida que representa el Covid-19, la pérdida de un plan complementario de salud y otros servicios. 1.2. Posición de la parte demandada y los terceros3

12. La Sección Quinta del Consejo de Estado solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela toda vez que lo pretendido por el actor es reabrir el debate surtido a través de la acción de cumplimiento, como si el mecanismo constitucional de tutela se tratara de una instancia adicional.

13. Colpensiones indicó que la acción de tutela era improcedente toda vez que la acción de tutela no podía convertirse en una tercera instancia para analizar el litigio objeto de debate. Además, indicó que dentro del presente mecanismo constitucional no se probó que esa entidad incurrió en la vulneración de los

derechos fundamentales alegados por el accionante. 3 Mediante Auto de 16 de febrero de 2021, el despacho resolvió (1) admitir la acción de tutela de la referencia, (2) tener como demandada a la Sección Quinta del Consejo de Estado y, (3) vincular, en calidad de terceros a Colpensiones y al Banco de la República.

14. El Banco de la República allegó un informe en el que indicó que la acción de tutela era improcedente ya que no se acreditaron los requisitos generales de la tutela, ni las causales específicas de procedibilidad de tutela en contra de providencias judiciales.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Cuestión previa. 2.2. Verificación de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.3. Conclusión. 2.1. Cuestión previa

15. Sobre la presunta afectación de derechos a una comunidad. La Sala abordará el análisis del presente asunto solamente respecto del caso particular del señor Carlos Alberto Ramírez pues, pese a que el accionante indicó que la acción de tutela se interpuso respecto de una comunidad de pensionados, lo cierto es que (a) ni la acción de tutela, ni de la acción de cumplimiento fueron suscritas por otros accionantes a parte de señor Ramírez Domínguez y (b) el señor Ramírez Domínguez no allegó poder para tenerlo como representante de un grupo de personas. 2.2. Verificación de los requisitos generales de la acción de tutela contra providencia judicial4

16. En el presente caso, la Sala declarará la improcedencia de la acción de

tutela por falta de relevancia constitucional, pues logró advertir que la parte demandante (1) pese a hacer referencia al requisito de relevancia constitucional no indicó que relación tiene el asunto con la vulneración de derechos fundamentales alegada y (2) pretende obtener que su controversia sea sometida a una nueva instancia.

17. De conformidad con la Corte Constitucional, (se trascribe) “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”5.

18. En ese sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado, en Sentencia de 5 de agosto de 2014, adujo expresamente que el requisito en comento requiere de (1) la conjunción de 2 elementos: (a) la carga argumentativa por parte del demandante en la que explique la relevancia de la controversia para el juez de tutela6 y (b) que la solicitud de amparo no se presente con objeto de obtener una 4 El siguiente análisis se hace de conformidad con el orden establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-066 de 2019. 5 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005. 6 Consejo de Estado. Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000-201202201-01. “El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.// A juicio de la Sala, si

bien es cierto que el juez de tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué nueva instancia7; y (2) que se trate de una controversia sobre derechos fundamentales y no asuntos de mera legalidad8.

19. Asimismo, la Corte Constitucional ha señalado que la relevancia constitucional tiene por finalidades preservar la competencia e independencia del juez ordinario, restringir la acción de tutela a asuntos donde se afecten los derechos fundamentales y impedir que esta se convierta en una instancia adicional9.

20. De la revisión del escrito de tutela, la Sala evidenció que (1) la parte actora no cumplió con la carga argumentativa necesaria para determinar los motivos por los cuales el asunto reviste trascedencia en el plano constitucional y (2) lo pretendido por ella era revivir un debate propio del juez natural respecto del análisis sobre el cumplimiento del artículo 128 de la Constitución por parte del Banco de la República y Colpensiones. Así, busca que, a través de la acción de tutela, se estudie un aspecto, que ya fue resuelto, como si se tratara de una instancia adicional. 21. 1) Al respecto, debe indicarse que, pese a que la parte actora señaló cuál fue el derecho presuntamente vulnerado, e hizo referencia al requisito de relevancia constitucional, no estableció los motivos por los que consideró que dicha vulneración fue producto de la decisión judicial contenida en la providencia atacada, ya que se limitó a explicar que la relevancia constitucional estaba dada por el incumplimiento del artículo 128 de la Constitución por parte de Colpensiones

y el Banco de la República. 22. 2) Además, en lugar de alegar alguno de los defectos o reparos propios de la acción de tutela contra providencias judiciales y, con ello, la vulneración de sus derechos fundamentales, el señor Ramírez Domínguez solo se limitó a plantear su inconformidad con la improcedencia de la acción de cumplimiento por parte de la Sección Quinta del Consejo de Estado, sin que ello comporte, por sí mismo, una trasgresión a sus derechos fundamentales, comoquiera que se trató un asunto ya había sido planteado en sede ordinaria10 y resuelto por el juez natural del proceso. su pretensión tiene tal atributo, para que el juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional.” 7 Ídem. “El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso [de] que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente.” 8 Ídem. “La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales. No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional.” 9 Corte Constitucional, Sentencias T-422 de 2018 y T-555 de 2019. 10 Recurso de apelación interpuesto, en sede ordinaria, contra la Sentencia de 7 de octubre de 2020 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, subsección B:“ Invito a

revisar a profundidad el texto de la demanda, a fin de observar que la misma sólo versa sobre el cumplimiento del artículo 128 de la Constitución Política, que prohíbe expresamente doble pago pensional por parte de dos entidades pertenecientes al Estado, como son las dos accionadas, cuyo efecto es el quebramiento del orden constitucional en cuanto al estado de derecho, presentándose, en consecuencia, inseguridad jurídica. (…) Debo manifestar en esta impugnación mi inconformidad con la decisión del Honorable Tribunal Administrativo, en cuanto considera que tengo otros medios de defensa judicial, toda vez que el asunto del incumplimiento de la Constitución Política objeto de la presente controversia judicial, no es de índole laboral, ni corresponde a otra jurisdicción, ya que se refiere a una actuación general y no particular o laboral del Banco de la República; es decir, que

23. Así, de la lectura de la providencia de la Sección Quinta del Consejo de Estado, la Sala logró observar que, luego de hacer referencia a la la norma de la que se solicitaba el cumplimiento y al requisito de constitución en renuencia, se realizó un estudio del asunto para llegar a la siguiente conclusión (se trascribe): “Sobre la imposibilidad de perseguir el cumplimiento de disposiciones de la Constitución Política, esta Sección ha dicho: «Para decidir la impugnación, lo primero es recordar que esta Sección en innumerables oportunidades ha indicado que a través del ejercicio de la acción de cumplimiento no es posible reclamar el acatamiento de normas consagradas en la Constitución Política, toda vez que la acción consagrada en el artículo 87 idem, desarrollada a través de la

Ley 397 de 1997, se creó con el único fin de perseguir el “(…) efectivo cumplimiento de una ley o acto administrativo” y no de normas de superior jerarquía por expresa disposición del Constituyente»11. Como en el presente caso, el señor RAMÍREZ DOMÍNGUEZ solicitó a través del mencionado mecanismo de control el debido cumplimiento del artículo 128 constitucional, por parte del Banco de la República y de COLPENSIONES, la Sala confirmará la sentencia del 7 de octubre de 2020, dictada por la Subsección B, Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de declarar la improcedencia de la acción para perseguir el cumplimiento de normas que hacen parte de la Constitución Política.”

24. En virtud de lo anterior, debe señalarse que no se evidenció la necesidad de la intervención del juez de tutela en un asunto que ya fue resuelto su el juez natural.

25. Por lo anterior, es preciso indicar que existen razones suficientes para tener por no cumplido el requisito de relevancia constitucional, pues (1) no se cumplió con la debida carga argumentativa por parte de la demandante que llevara al juez de tutela a considerar necesaria su intervención y (2) habiéndose alegado una vía de hecho, el juez a cargo del asunto realizó un análisis que no resultó irracional o arbitrario, y, en consecuencia, puede observarse que la pretensión del señor Ramírez Domínguez no fue otra que buscar someter la resolución de su conflicto a una instancia adicional. en los términos de lo dispuesto en el artículo 3o de la Ley 31 de 1992 estamos frente a una

actuación de carácter administrativo de esta entidad. (…) Es de anotar, además, que conforme está establecido por la ley hace más de 100 años, “Cuando haya incompatibilidad entre una disposición constitucional y una legal, preferirá aquella” (Ley 57 de 1887, artículo 10 del Código Civil). En el mismo sentido, el artículo 4o de la Constitución Política expresa tajantemente que esta es “norma de normas”. Que en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales, todo lo cual indica la procedencia de la competencia en este caso por parte de la justicia administrativa, la cual respetuosamente considero no se puede sustraer del cumplimiento de asumir la competencia de administrar justicia en este campo y ante esta controversia contencioso administrativa, ya que se trata de que tanto Colpensiones como el Banco de la República han colocado a sus pensionados en una situación de incompatibilidad de recibir dos sumas o asignaciones distintas provenientes del tesoro público” 11 Sentencia del 22 de noviembre de 2012, expediente No. 25000-23-24-000-2012-00364-01, accionante: Juan Carlos Martínez Sánchez; M. P. Susana Buitrago Valencia. Providencia del 31 de julio de 2014, Radicado No. 25000-23-41-000-2014-00720-01, demandante: Adiela Eugenia Franco Chaparro; M. P. Alberto Yepes Barreiro. 2.3. Conclusión

26. Habida cuenta lo anterior, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela por falta de relevancia constitucional.

3. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por el señor Carlos Alberto Ramírez Domínguez, por las razones expuestas.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso contra la misma deberán dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin12.

TERCERO: De no ser impugnada esta providencia, por Secretaría, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAMIRO PAZOS GUERRERO MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Aclaración de voto Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 12 secgeneral@consejodeestado.gov.co.