CE-11001-03-15-000-2021-00526-00(AC)

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / RETIRO DEL SERVICIO POR ABANDONO DEL CARGO / DEFECTO SUSTANTIVO - No configuración / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO La Sala evidencia que con anterioridad a que la administración declarara la vacante del cargo por abandono y retirara del servicio al accionante, adelantó una investigación disciplinaria, por los mismos hechos; sin embargo, el 5 de abril de 2013 la Secretaría Administrativa de Ibagué ordenó la terminación de la actuación y se dispuso el archivo definitivo de las diligencias, toda vez que evidenció que el accionante aún se encontraba vinculado como docente oficial adscrito al municipio. Mediante Resolución 4519 del 11 de abril de 2013 la Secretaría de Educación Municipal de Ibagué le notificó la apertura del trámite para declarar la vacancia del cargo por abandono y luego de haber sido oído en versión libre y haber aportado pruebas, mediante Resolución 71001502 fue retirado del servicio y se declaró la vacante del cargo por abandono, pues la administración encontró que dejó de asistir a su lugar de trabajo una vez finalizó la licencia ordinaria otorgada entre el 29 de septiembre de 2006 y el 24 de octubre de 2006. (…) De lo expuesto, para la Sala es posible diferenciar con claridad el procedimiento disciplinario de las decisiones administrativas que condujeron a declarar el abandono de cargo del accionante, sin que resulte posible atribuir al tribunal haber incurrido en un defecto sustantivo por no aplicar las reglas de caducidad del

primero a las segundas, como parece ser la pretensión del accionante. (…) Como se desprende de lo explicado hasta este punto, el artículo 52 del CPACA no resulta aplicable al caso del accionante porque la causal de retiro del servicio por abandono del cargo no configura una medida sancionatoria, sino una medida administrativa que tiende a dar plena aplicabilidad a los principios que rigen la función pública con la finalidad de evitar traumatismos en su marcha normal y garantizar su continuidad. (…) Ahora bien, en cuanto al defecto fáctico, la Sala observa que las conclusiones del tribunal están soportadas en la razonada apreciación de las pruebas del expediente. En efecto, en cuanto a la declaración del rector de la Institución Educativa José Antonio Ricaurte se observa que reconoció que el accionante le informó que había sido nombrado rector del Colegio Tolimense, por lo que le solicitó que lo dejara permanecer vinculado al centro educativo en un área transversal que le permitiera atender los dos cargos; sin embargo, como quiera que ello implicaba que un grupo de estudiantes se quedaría sin docente, el rector le indicó al accionante que debía dirigirse a la Secretaría de Educación Municipal de Ibagué.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-00526-00(AC)

Actor: MIGUEL ALEXIS SAAVEDRA ARIAS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA Procede la Sala a decidir la acción de tutela interpuesta contra la sentencia proferida el 22 de julio de 2020 por el Tribunal Administrativo del Tolima.

La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación

I. ANTECEDENTES

A. Solicitud de amparo 1.- El 5 de febrero de 2021 Miguel Alexis Saavedra Arias presentó acción de tutela con el fin de obtener la protección de su derecho fundamental al debido proceso vulnerado, en su concepto, por la providencia del 22 de julio de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, que revocó la decisión proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Ibagué y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentada contra los actos administrativos que lo retiraron del servicio docente por abandono injustificado del cargo. 2.- Como pretensiones formuló las siguientes: <<1. Se solicita a los Honorables Magistrados, se sirvan amparar los derechos fundamentales al debido proceso. (sic)

2. Como consecuencia de la solicitud de amparo le solicito a los Honorables Magistrados se sirvan dejar sin efectos la decisión judicial proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA mediante la cual ordenó “REVOCAR la sentencia proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Ibagué el

día 14 de septiembre de 2015 y, en su lugar, negó las pretensiones de la demanda.

3. Como consecuencia de la decisión de amparo constitucional, solicito a los honorables Magistrados se sirvan ordenar al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA readecuar la decisión proferida en este proceso teniendo en cuenta el material probatorio obrante en el expediente.

4. Se ordene dar cumplimiento a la decisión de amparo dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes a la comunicación de la misma>>.

B. Hechos 3.- El accionante basó su solicitud de amparo en las siguientes afirmaciones: 2 3.1.- Mediante el Decreto 1072 del 19 de diciembre de 2001 fue nombrado en propiedad como docente grado 7 en el escalafón nacional docente en el colegio Liceo Nacional de Bachillerato de Ibagué. Mediante la Resolución No. 375 del 3 de octubre de 2005 fue reubicado en la institución educativa José Antonio Ricaurte de la misma ciudad. 3.2.- Durante su vinculación solicitó tres licencias no remuneradas las cuales fueron concedidas en los siguientes periodos: del 25 de julio de 2006 al 25 de agosto de 2006, del 26 de agosto de 2006 al 28 de septiembre de 2006 y del 29 de septiembre de 2006 al 24 de octubre de 2006. 3.3.- Mediante el Decreto No. 060 del 27 de junio de 2006 el arzobispo de Ibagué lo nombró en el cargo de rector del Colegio Tolimense. El 15 de septiembre de 2006 solicitó a la Secretaría de Educación Municipal una comisión no remunerada

por un año para ocupar dicho cargo; sin embargo, su petición fue negada. 3.4.- El 9 de noviembre de 2006 presentó la renuncia al cargo de docente que venía desempeñando en la Institución Educativa José Antonio Ricaurte. Sin embargo, el 13 de diciembre del mismo año desistió de su renuncia. El 20 de diciembre de 2007 la alcaldía de Ibagué le informó que no había existido pronunciamiento en el que se aceptara su renuncia, razón por la cual se entendía desistida en los términos planteados por el accionante. 3.5.- El 21 de marzo de 2012 el demandante solicitó la reubicación en el servicio docente porque desde junio de 2006 se encontraba prestando servicio como rector del Colegio Tolimense. Esta solicitud fue reiterada el 12 de marzo, el 11 de abril, el 7 de mayo y el 28 de mayo de 2013. 3.6.- Mediante No. 71001502 del 21 de junio de 2013 la Secretaría de Educación Municipal de Ibagué decidió retirarlo el servicio y, como consecuencia, declaró la vacante del cargo por abandono, toda vez que encontró que el accionante no se reintegró a su cargo luego de que finalizara la última licencia. Esta decisión fue confirmada mediante la Resolución 71001921 del 25 de julio de 2013 que resolvió el recurso de reposición interpuesto por el accionante. 3.7.- Promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra las anteriores resoluciones. En primera instancia el proceso le correspondió al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Ibagué que declaró la

nulidad de las resoluciones y ordenó el reintegro del accionante, así como el pago de los salarios y prestaciones que dejó de percibir desde su desvinculación. El juzgado encontró que los actos administrativos se expidieron con fundamento en una norma que había sido declarada inconstitucional y que la entidad demandada no efectuó un análisis adecuado de los hechos que dieron origen a la investigación disciplinaria. 3.8.- La sentencia del juzgado fue apelada y el Tribunal Administrativo del Tolima resolvió revocarla para, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda. El tribunal consideró que había lugar a declarar la vacancia del cargo por abandono 3 porque el accionante no se presentó a trabajar el 25 de octubre de 2006 y solo hasta el 21 de marzo de 2012 solicitó la reubicación del cargo. Consideró que no existía duda de que no se reintegró al cargo porque se desempeñó en otro empleo, pues ocupó el cargo de rector del Colegio Tolimense durante seis (6) años hasta diciembre de 2011. No encontró justificado el abandono del cargo porque el accionante nunca acudió a la Secretaría de Educación Municipal a solicitar la carga laboral que, aparentemente, no le asignó el rector de la Institución Educativa José Antonio Ricaurte. Además, constató que al resolver el recurso de reposición interpuesto contra el acto administrativo que lo retiró del servicio, la administración corrigió la fundamentación normativa.

C. Fundamentos de la vulneración 4.- Como fundamentos de la solicitud de amparo formuló los siguientes:

4.1.- Defecto sustantivo. Para el accionante, el Tribunal Administrativo del Tolima omitió dar aplicación al artículo 52 del CPACA1 en el que se establece que la facultad de la administración para imponer sanciones caduca tres (3) años después de ocurrido el hecho, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado. En su concepto, la administración excedió este término, toda vez que la falta se cometió el 25 de octubre de 2006 y la resolución que lo retiró del servicio y declaró la vacante del cargo fue expedida el 21 de junio de 2013, esto es, pasados más de seis años y sietes meses. 4.1.1.- Sostuvo que esta situación también generó un desconocimiento del precedente sentado por la Corte Constitucional en sentencia C-1189 de 2005 según el cual la administración debe adelantar el procedimiento sancionatorio de conformidad con las normas previstas en el Código Contencioso Administrativo, so pena de incurrir en la vulneración al debido proceso. En ese orden de ideas, como la administración profirió el acto administrativo que lo retiró del servicio por fuera del término previsto por el artículo 52 del CPACA, norma que hace parte del procedimiento previsto, se vulneró su derecho fundamental al debido proceso. 4.2.- Defecto fáctico. El accionante sostuvo que el tribunal interpretó de manera errónea el material probatorio, pues desconoció que quien tenía el deber de asignarle la carga académica era el rector de la institución sin que ello dependiera de su decisión. A su vez, era el rector quien debía informar a la Secretaría

1 ARTÍCULO 52. CADUCIDAD DE LA FACULTAD SANCIONATORIA. Salvo lo dispuesto en leyes especiales, la facultad que tienen las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres (3) años de ocurrido el hecho, la conducta u omisión que pudiere ocasionarlas, término dentro del cual el acto administrativo que impone la sanción debe haber sido expedido y notificado. Dicho acto sancionatorio es diferente de los actos que resuelven los recursos, los cuales deberán ser decididos, so pena de pérdida de competencia, en un término de un (1) año contado a partir de su debida y oportuna interposición. Si los recursos no se deciden en el término fijado en esta disposición, se entenderán fallados a favor del recurrente, sin perjuicio de la responsabilidad patrimonial y disciplinaria que tal abstención genere para el funcionario encargado de resolver. se trate de un hecho o conducta continuada, este término se contará desde el día siguiente a aquel en que cesó la infracción y/o la ejecución. La sanción decretada por acto administrativo prescribirá al cabo de cinco (5) años contados a partir de la fecha de la ejecutoria. 4 Municipal de Educación su decisión de no imponer carga laboral y señaló lo siguiente: <<no me correspondía estar de oficina en oficina en la Secretaría de Educación (como si lo hice) buscan(do) la aprobación de algún director de dicha secretaría para que me asignara carga laboral.>> 4.2.1.- Afirmó que el tribunal interpretó a su acomodo el testimonio del rector de la

institución educativa José Antonio Ricaurte, pues allí se demostró que, a pesar de haberse acercado a la institución para recibir carga laboral, el rector se negó a dársela y solo sugirió que se remitiera a la Secretaría de Educación Municipal. Esta situación se tornó en indefinida y después de solicitar en varias ocasiones su reubicación de manera verbal, por recomendación de un abogado, decidió hacerlo de manera escrita.

D. Oposiciones e intervenciones 5.- El Tribunal Administrativo del Tolima (accionado) y el Municipio de Ibagué

(tercero con interés), pese a haber sido debidamente notificados, guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES 6.- La Sala negará el amparo porque no encuentra que el artículo 52 del CPACA resultara aplicable al trámite que condujo a declarar el abandono del cargo del accionante, de manera que no puede argüirse la configuración de un defecto sustantivo por esta supuesta omisión. Así mismo, no encuentra que el tribunal hubiese hecho una valoración irrazonable del material probatorio constitutiva de un defecto de la providencia. Previo a explicar estos argumentos, la Sala expondrá por qué encuentra satisfechos los requisitos generales de procedencia. 6.1.- El accionante alega que el Tribunal Administrativo del Tolima desconoció el contenido del artículo 52 del CPACA que, de haber sido observado, hubiera conducido a concluir que la acción disciplinaria en contra del accionante había caducado para el momento de la imposición de la sanción. Así mismo, refiere que dicha corporación valoró de manera irracional el testimonio del rector de la

institución educativa en la que trabajó, pues de allí se extraía que el abandono del cargo resultaba justificado. De encontrarse verificadas las situaciones alegadas, ellas podrían configurar la vulneración al debido proceso del accionante, razón por la cual la Sala concluye que el asunto reviste relevancia constitucional. 6.2.- La sentencia enjuiciada no puede ser controvertida a través de recursos ordinarios o extraordinarios. En particular, se destaca que los defectos alegados no se enmarcan en ninguna de las causales del recurso extraordinario de revisión. 6.3.- La Sala encuentra que se cumplió con el requisito de inmediatez, puesto que la sentencia acusada se profirió el 22 de julio de 2020, fue notificada el 2 de septiembre de 2020 y quedó ejecutoriada el 7 del mismo mes y año. Como la 5 tutela se interpuso el 9 de febrero de 2021, se concluye que fue presentada dentro del plazo razonable fijado por la jurisprudencia para ello.2 6.4.- Se determinaron de manera clara, detallada y comprensible los hechos que habrían generado la vulneración de los derechos fundamentales invocados, así como los derechos afectados. 6.5.- La acción de tutela se dirige contra una sentencia de segunda instancia proferida dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, y no contra una sentencia proferida en el trámite de una tutela. 7.- Satisfechos los requisitos generales, procede la Sala a resolver los fundamentos de la acción de tutela. En tal sentido, la Sala no encuentra configurados los defectos alegados, por las razones que se pasan a exponer:

7.1.- La Sala evidencia que con anterioridad a que la administración declarara la vacante del cargo por abandono y retirara del servicio al accionante, adelantó una investigación disciplinaria, por los mismos hechos; sin embargo, el 5 de abril de 2013 la Secretaría Administrativa de Ibagué ordenó la terminación de la actuación y se dispuso el archivo definitivo de las diligencias, toda vez que evidenció que el accionante aún se encontraba vinculado como docente oficial adscrito al municipio. Mediante Resolución 4519 del 11 de abril de 2013 la Secretaría de Educación Municipal de Ibagué le notificó la apertura del trámite para declarar la vacancia del cargo por abandono y luego de haber sido oído en versión libre y haber aportado pruebas, mediante Resolución 71001502 fue retirado del servicio y se declaró la vacante del cargo por abandono, pues la administración encontró que dejó de asistir a su lugar de trabajo una vez finalizó la licencia ordinaria otorgada entre el 29 de septiembre de 2006 y el 24 de octubre de 2006. Esta decisión fue confirmada por la Resolución 71001921 de 25 de julio de 2013 en la que se confirmó el retiro del accionante con fundamento en el literal i) del artículo 41 de la Ley 909 de 2004. 7.2.- De lo expuesto, para la Sala es posible diferenciar con claridad el procedimiento disciplinario de las decisiones administrativas que condujeron a declarar el abandono de cargo del accionante, sin que resulte posible atribuir al tribunal haber incurrido en un defecto sustantivo por no aplicar las reglas de

caducidad del primero a las segundas, como parece ser la pretensión del accionante. 7.3.- Sobre el particular, debe tomarse en cuenta que, de conformidad con la sentencia C-819 de 2005, la causal de retiro del servicio por abandono del cargo, prevista en el literal i) del artículo 41 de la Ley 909 de 2004, <<no tiene proyección hacia el derecho disciplinario, sino que se enmarca en las medidas administrativas que tienden a dar plena aplicabilidad a los principios que rigen la función pública y a evitar traumatismos en su marcha normal>>. Dicha jurisprudencia precisó que, a pesar de que la medida administrativa de retiro del 2 Consejo de Estado, Sala Plena, sentencia de unificación de agosto 5 de 2014, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 6 servicio por abandono del cargo envolvía una consecuencia negativa para el funcionario, no comportaba una medida sancionatoria. 7.4.- En igual sentido, el Consejo de Estado ha sostenido que la declaratoria de vacancia de un cargo no exige que se adelante un proceso disciplinario, pues solo es necesario que se compruebe tal circunstancia para proceder en la forma ordenada por la ley y anotó: <<[e]s una previsión que sin duda favorece a la administración, no al administrado y que tiene su explicación en el fin de interés general que anima el servicio público, el cual no puede suspenderse por el abandono que haga un funcionario de sus deberes (…)>>3 7.5.- Esta postura ha sido reiterada en reciente jurisprudencia en donde se indica

que la declaratoria de vacancia por abandono del cargo exige un proceso sumario con respeto al debido proceso y reitera que no es necesario adelantar un proceso disciplinario para lograr el propósito de la norma.4 7.6.- Como se desprende de lo explicado hasta este punto, el artículo 52 del CPACA no resulta aplicable al caso del accionante porque la causal de retiro del servicio por abandono del cargo no configura una medida sancionatoria, sino una medida administrativa que tiende a dar plena aplicabilidad a los principios que rigen la función pública con la finalidad de evitar traumatismos en su marcha normal y garantizar su continuidad.5 En efecto, las resoluciones demandadas fueron expedidas con fundamento en una causal de retiro del servicio del régimen de la administración pública, y no con ocasión a la configuración de una falta disciplinaria. Por esta razón, el alegado desconocimiento de la norma invocada por el accionante no configura un defecto sustantivo. 7.7.- Ahora bien, en cuanto al defecto fáctico, la Sala observa que las conclusiones del tribunal están soportadas en la razonada apreciación de las pruebas del expediente. En efecto, en cuanto a la declaración del rector de la Institución Educativa José Antonio Ricaurte se observa que reconoció que el accionante le informó que había sido nombrado rector del Colegio Tolimense, por lo que le solicitó que lo dejara permanecer vinculado al centro educativo en un área transversal que le permitiera atender los dos cargos; sin embargo, como quiera que ello implicaba que un grupo de estudiantes se quedaría sin docente, el rector le indicó al accionante que debía dirigirse a la Secretaría de Educación

Municipal de Ibagué. 7.8.- Dicha declaración se suma a otras pruebas apreciadas por el tribunal que dan cuenta de que: i) el 9 de noviembre de 2006 presentó la renuncia al cargo de docente que venía desempeñando en la Institución Educativa José Antonio Ricaurte; sin embargo, el 13 de diciembre del mismo año desistió de su renuncia; ii) que en la solicitud de reubicación radicada por el accionante el 21 de marzo de 2012 en la Secretaría de Educación de Ibagué afirmó que desde junio de 2006 se desempeñó como rector del Colegio Tolimense; iii) que dentro del proceso 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 22 de septiembre de 2005. Radicado nº 11001-03-25-000-2003-00244-01(2103-03), C.P. Ana Margarita Olaya Forero. 4 Consejo de Estado, Sección segunda, Subsección B, sentencia de 20 de noviembre de 2020, radicado nº 13001-23-33-000-2013-00651-01 (3317-19), C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 5 Corte Constitucional, sentencia C-1189 de 2005, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 7 administrativo por abandono del cargo el rector informó, en oficio del 17 de junio de 2013, que una vez se cumplió la fecha de la última licencia otorgada por la Secretaría de Educación Municipal, el accionante <<no volvió a desarrollar actividad alguna dentro de esa institución.>> 7.9.- El tribunal concluyó que no era posible establecer con certeza que para el 25

de octubre de 2006 el accionante se hubiera presentado con el fin de vincularse nuevamente al servicio de docencia oficial y que, en lugar de ello, el 9 de noviembre de 2006 presentó su renuncia al cargo, de la cual desistió el 13 de diciembre del mismo año y solo se encuentra prueba de solicitud de reubicación hasta el 21 de marzo de 2012, esto es, seis años después, tiempo durante el cual ocupó un cargo distinto. 7.10.- El accionante no discutió esta circunstancia y explicó en cambio que el abandono del cargo de docente de la institución educativa José Antonio Ricaurte se explica porque el rector del centro educativo no le asignó la respectiva carga laboral. Para el tribunal ello no constituía una real imposibilidad porque podía acudir ante su nominador para solicitar la reincorporación, lo cual sucedió 6 años después, una vez dejó de desempeñarse como rector del Colegio Tolimense. 7.11.- Para la Sala la conclusión a la que llegó el tribunal no es <<acomodada>> como lo sostuvo el accionante y corresponde a una apreciación en conjunto de los medios de prueba que llevaron a la conclusión razonable de que se configuró el abandono del cargo porque este nunca fue reasumido por el accionante, pues se desempeñó en otro distinto. De las pruebas del expediente no es posible concluir que la imposibilidad de asumir su cargo como docente haya provenido de una actuación de la administración. Aunque el rector no asignó cargas laborales, lo hizo porque la intención del accionante era que esta le fuera disminuida. Así las

cosas, el accionante debía dirigirse a su nominador o reasumir la carga laboral que le correspondía; en cambio, decidió aceptar otro cargo diferente del cual había sido nombrado y una vez finalizó su labor se dirigió a la Secretaría de Educación para que lo reubicaran. 8.- De acuerdo con lo expuesto, la Sala no encuentra configurados los defectos alegados y, por lo tanto, no evidencia la vulneración del derecho fundamental al debido proceso del accionante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE PRIMERO: NIÉGASE el amparo de los derechos fundamentales invocado por el accionante.

SEGUNDO: NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.

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TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la

Corporación. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MOTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica Con firma electrónica

MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ RAMIRO PAZOS GUERRERO

Magistrado Magistrado 9