CE-11001-03-15-000-2021-00538-00(AC)

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DEFECTO SUSTANTIVO /

INDEBIDA INTERPRETACIÓN NORMATIVA / CONFLICTO DE COMPETENCIAS / VULNERACIÓN DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO La Sala amparará el derecho fundamental al debido proceso toda vez que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo. (…) [L]a vulneración del derecho fundamental de la entidad accionante se habría producido porque la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se inhibió de resolver el conflicto de competencias positivo suscitado con la Contraloría General de la República arguyendo que la actuación se encontraba terminada, lo que haría imposible decidir el referido conflicto, con lo cual desconoció que el acto administrativo que decide sobre una solicitud de intervención funcional excepcional de dicha autoridad es un acto de trámite que no puede entenderse que concluya la actuación. (…) [E]l acto administrativo que decreta la intervención funcional de la Contraloría General de la República implica una transferencia de la titularidad funcional a la Contraloría General de la República de las acciones de vigilancia y control fiscal, más no resuelve el proceso de responsabilidad fiscal. Adicionalmente, si bien contra este acto no procede recurso alguno, ese hecho no implica que el acto sea definitivo, pues lo que de ello se desprende es la firmeza de este. En consecuencia, la Sala observa que la autoridad judicial accionada sí incurrió en un defecto sustantivo por interpretar de manera equivocada el 43 del CPACA.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 43

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Bogotá, D.C., doce (12) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-00538-00(AC)

Actor: CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DEL META Demandado: CONSEJO DE ESTADO-SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Procede la Sala a decidir la solicitud de amparo interpuesta por la Contraloría Departamental del Meta contra la providencia proferida el 14 de diciembre de 2020 por la Sala de Consulta del Servicio Civil del Consejo de Estado.

La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación.

I. ANTECEDENTES

A. Solicitud de amparo 1.- El 11 de febrero de 2021 la Contraloría Departamental del Meta, representada por el señor Carlos Alberto López López (contralor departamental del Meta), presentó acción de tutela con el fin de obtener la protección de su derecho fundamental al debido proceso, que consideró vulnerado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, que mediante providencia proferida el 14 de diciembre de 2020 se declaró inhibida para definir el conflicto de competencias planteado por la entidad accionante dentro del proceso con

radicado No. 11001030620200025100. 2.- Como pretensiones formuló las siguientes: << Solicito a la Honorable Sala de Decisión se tutele a la Contraloría Departamental del Meta el derecho fundamental al debido proceso administrativo y en consecuencia se ordene:

1. A la Sala de Consulta y Servicio Civil del honorable Consejo de Estado, dejar sin valor y efecto la decisión adoptada en el conflicto positivo de competencias administrativas, radicado número 11001030620200025100, el pasado 14 de diciembre de 2020 y notificada el 08 de febrero de 2021.

2. Que como consecuencia de lo anterior, se le ordene a la Sala de Consulta y Servicio del honorable Consejo de Estado adoptar una nueva decisión y de fondo frente a la solicitud de definición el conflicto positivo de competencias administrativas, radicado número 11001030620200025100.

3. Se notifique el fallo y se hagan las prevenciones del caso>>.

B. Hechos 3.- La solicitud de amparo se basó en las siguientes afirmaciones: 3.1.- El 13 de octubre de 2020, el gobernador del Departamento del Meta solicitó a la Contraloría General de la República que interviniera de forma excepcional y avocara conocimiento de las denuncias Nos. 46 y 104 de 2020 que están siendo adelantadas por la Contraloría Departamental del Meta. Dichas denuncias aluden a presuntas irregularidades de i) los contratos de prestación de servicios Nos. 093, 102, 122 y 128 de 2020 suscritos por el Instituto de Turismo del Meta y ii) el Convenio interadministrativo No. 0186 del 2020 suscrito por el gobernador del Meta. 3.2.- El 6 de noviembre de 2020 la Contraloría General de la República expidió

la Resolución ORD-80112-1016-2020 que decretó su intervención funcional excepcional y asumió las competencias sobre las actuaciones que la Contraloría Departamental del Meta había adelantado en desarrollo de las investigaciones fiscales respecto de las denuncias Nos. 046 y 104 de 2020. 3.3.- El 13 de noviembre de 2020, la Contraloría Departamental del Meta solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil resolver el conflicto positivo de competencias administrativas suscitado entre esa autoridad y la Contraloría General de la República para conocer de las denuncias Nos. 46 y 104 de 2020. Lo anterior, por cuanto consideró que no era viable el control excepcional, toda vez que i) no demostró la actuación subjetiva ni la falta de imparcialidad de la Contraloría Departamental; ii) no se cumplió con el artículo 13 de la Resolución Organizacional núm. OGZ-0767-2020 del 24 de julio de 2020 y iii) desconoció la autonomía e independencia de las contralorías territoriales. 3.4.- Mediante providencia del 14 de diciembre de 2000, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se declaró inhibida para definir el conflicto de competencias planteado por la entidad accionante. Como fundamento consideró que no podía pronunciarse de fondo para resolver un conflicto de competencia que se planteó en relación con una actuación administrativa que terminó mediante un acto administrativo definitivo, esto es, la Resolución ORD80112-1016-2020.

C. Fundamentos de la vulneración 4.- La Contraloría accionante manifestó que esta Corporación incurrió en un

defecto sustantivo porque la Sala de Consulta del Consejo de Estado debió conocer de fondo el conflicto de competencias que se presentó, pues la Resolución ORD-80112-1016-2020 expedida por la Contraloría General de la República no era un acto administrativo definitivo sino de trámite, así como lo estableció el parágrafo del artículo 4 de la Resolución Organizacional ORD-0767 del 24 de julio de 20201

D. Oposiciones e intervenciones 5.- Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil 5.1.- El magistrado ponente de la providencia acusada solicitó que se declarara la improcedencia de la tutela por no cumplir con el requisito de subsidiariedad.

Consideró que la accionante pudo acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo si pretendía discutir la legalidad de la Resolución Ordinaria núm. ORD-80112-1026 mediante la cual la Contraloría General de la República decretó la intervención funcional excepcional respecto de la Contraloría 1 <<Artículo 4o. Competencia: La decisión de realizar intervención funcional es exclusiva del Contralor General de la República, mediante acto administrativo y de conformidad con los requisitos y criterios establecidos en la ley y en esta resolución. Parágrafo. El acto administrativo por medio del cual se decreta o se niega la intervención funcional tiene la naturaleza de ser un acto de trámite a través del cual se impulsan las actividades de vigilancia y control fiscal, y no es susceptible de recurso alguno. >>. Departamental del Meta (sobre las denuncias núm. 046 y 104 de 2020). Adicionalmente, sostuvo que la discusión que planteó la accionante ya la

conoció el juez natural y no se evidenció una vulneración de derechos que ameritara la intervención del juez de tutela. 5.2.- Finalmente, señaló que la actora buscó la aplicación de una norma infra legal (Resolución Organizacional ORD-0767 del 24 de julio de 2020) para alegar que la Resolución ORD-80112-1016-2020 expedida por la Contraloría General de la República no tenía el carácter de acto administrativo definitivo, cuando la norma que se debe estudiar para definir la naturaleza del acto es el artículo 43 del CPACA. 6.- Contraloría General de la República (tercero interesado) 6.1.- El apoderado judicial de la Contraloría General de la República manifestó que i) la Resolución ORD-80112-1016-2020 se expidió conforme con las facultades que la misma Constitución Política le otorgó para conocer de manera prevalente sobre las investigaciones fiscales que tuvieran riesgo de no cumplir con la imparcialidad u objetividad del control fiscal; ii) la accionante contaba con otros mecanismos judiciales para alegar la ilegalidad de la Resolución ORD80112-1016-2020 y iii) no le asistía razón a la actora sobre la ocurrencia de un perjuicio irremediable por la inhibición de la autoridad judicial accionada, porque no se acreditó una consecuencia grave, inminente o impostergable.

II. CONSIDERACIONES 7.- La Sala amparará el derecho fundamental al debido proceso toda vez que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo. En primera medida se revisarán los requisitos generales de la tutela y luego se analizará por

qué le asiste razón a la entidad accionante respecto de los reproches contra la providencia proferida el 14 de diciembre de 2020 por la Sala de Consulta del Servicio Civil del Consejo de Estado. 8.- En el presente caso se encuentran satisfechos los requisitos generales que habilitan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, así: i) la accionante indicó los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el asunto es de evidente relevancia constitucional porque se afirma la violación al debido proceso y, adicionalmente, se señalan los vicios o defectos en los que habría incurrido la providencia acusada; iii) utilizó todos los mecanismos judiciales a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad) y contra la providencia atacada no procede ningún recurso; iv) la acción se interpuso en un término prudencial (inmediatez), puesto que la sentencia acusada fue proferida el 14 de diciembre de 2020 y la acción de tutela se presentó el 11 de febrero de 2021, es decir, dentro del término de los 6 meses que ha precisado tanto esta Corporación2 como la Corte Constitucional3 y, v) no se trata de una decisión proferida en sede de tutela. 9.- Verificado el cumplimiento de los requisitos establecidos frente a la procedencia de la tutela contra providencia judicial, la Sala estudiará de fondo la acción de tutela y amparará el derecho al debido proceso solicitado, por los siguientes motivos: 10.- Según lo expuesto en el escrito de tutela, la vulneración del derecho fundamental de la entidad accionante se habría producido porque la Sala de

Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado se inhibió de resolver el conflicto de competencias positivo suscitado con la Contraloría General de la República arguyendo que la actuación se encontraba terminada, lo que haría imposible decidir el referido conflicto, con lo cual desconoció que el acto administrativo que decide sobre una solicitud de intervención funcional excepcional de dicha autoridad es un acto de trámite que no puede entenderse que concluya la actuación. El fundamento de la decisión acusada indicó: <<Así las cosas, la Sala no puede pronunciarse de fondo para resolver un conflicto de competencia que se plantea en relación con una actuación administrativa que ya ha terminado mediante un acto administrativo definitivo o de fondo. La competencia de la Sala opera cuando en la actuación administrativa se han expedido actos administrativos de simple trámite o de ejecución que no conllevan la terminación de la respectiva actuación. Es claro que en este caso la actuación administrativa no ha terminado sino que se encuentra en curso, mientras que, en el primer evento, la decisión tomada por la autoridad es definitiva y pone término a la actuación. (…) En el caso analizado, la Resolución ORD-80112-0001026-2020 del 6 de noviembre de 2020 de la Contraloría General de la República es un acto administrativo en firme porque no admite recurso, amparado por la presunción de legalidad y que decidió de fondo la solicitud que hiciera el gobernador del Meta para que, en ejercicio de la intervención funcional excepcional, sea el órgano de control fiscal nacional, y no el departamental, el que asuma el control de las denuncias núm. 046 y 104

del 2020, relacionadas con presuntas irregularidades de los contratos de prestación de servicios núm. 093, 102, 122 y 128 de 2020, suscritos por el Instituto de Turismo del Meta y el Convenio Interadministrativo núm. 0186 del 2020 suscrito por el gobernador del Meta, respectivamente. (…) 2 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01; Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A.; Demandado: Consejo de Estado-Sección Primera, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 3 Corte Constitucional, Sentencia T-031 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. Es decir, la actuación iniciada con la mencionada solicitud terminó con la decisión de fondo adoptada por el órgano fiscal nacional. Si no hay actuación en curso no es factible la existencia de un conflicto de competencias. Por consiguiente, tampoco se configura la competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil. 11.- A juicio de la Sala, la argumentación esgrimida por la Sala de Consulta y Servicio Civil para considerar que el acto administrativo acusado tiene la naturaleza de ser un acto administrativo definitivo carece de sustento, pues si bien invoca los artículos 43 y 87 del CPACA, tales normas solo dan cuenta de la definición del acto administrativo definitivo y de la firmeza de los mismos, pero no explican por sí solas ni respaldan la afirmación según la cual el acto administrativo que decreta la intervención funcional de la Contraloría General de la República es un acto definitivo. 12.- Para la Sala, el acto administrativo que decreta la intervención funcional

de la Contraloría General de la República es un acto de trámite dentro un proceso de responsabilidad fiscal y no corresponde por sus características a un acto definitivo como lo planteó la autoridad judicial accionada, ciertamente la actuación solo habrá de concluir con la calificación del mérito de las denuncias, pues a los procesos de responsabilidad fiscal se le pone fin mediante un acto administrativo motivado, en el cual se declara si existe o no responsabilidad fiscal o por lo menos se desestima una denuncia y no así cuando se reclama la competencia para conocerlo. 13.- Es esa la razón para que el artículo 13 de la Resolución Organizacional núm. OGZ-0767-2020 del 24 de julio de 2020 hubiera señalado que <<El acto administrativo por medio del cual se decreta o se niega la intervención funcional tiene la naturaleza de ser un acto de trámite a través del cual se impulsan las actividades de vigilancia y control fiscal, y no es susceptible de recurso alguno.>> Norma reglamentaria respecto de la cual, si bien se puede discutir su competencia para definir la naturaleza del acto y por ello su precariedad para servir de fundamento para definir esta controversia, revela el entendimiento que la propia Contraloría General tiene sobre la naturaleza de dichos actos. 14.- Sobre el punto, también se advierte que el acto administrativo que decreta la intervención funcional de la Contraloría General de la República implica una transferencia de la titularidad funcional a la Contraloría General de la República de las acciones de vigilancia y control fiscal, más no resuelve el proceso de responsabilidad fiscal. Adicionalmente, si bien contra este acto no procede recurso

alguno, ese hecho no implica que el acto sea definitivo, pues lo que de ello se desprende es la firmeza de este. 15.- En consecuencia, la Sala observa que la autoridad judicial accionada sí incurrió en un defecto sustantivo por interpretar de manera equivocada el 43 del CPACA. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE PRIMERO: AMPÁRASE el derecho fundamental al debido proceso alegado por la Contraloría Departamental del Meta.

SEGUNDO: DÉJASE SIN EFECTOS la providencia proferida el 14 de diciembre de 2020 por la Sala de Consulta del Servicio Civil del Consejo de Estado TERCERO: ORDÉNASE a la Sala de Consulta del Servicio Civil del Consejo de Estado que en el término de veinte (20) días, profiera una decisión de reemplazo en la que se tenga en cuenta lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

CUARTO: La presente decisión podrá ser impugnada dentro de los tres días siguientes a su notificación. Si esta providencia no fuere impugnada en tiempo oportuno, REMÍTASE el cuaderno original de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión QUINTO: NOTIFÍQUESE la presente providencia a las partes a la dirección de correo electrónico señalada por ellos dentro del proceso, enviándoles copia de la decisión que se adopta.

SEXTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página Web de la

Corporación.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE,

Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALBERTO MONTAÑA PLATA Con firma electrónica

RAMIRO PAZOS GUERRERO