CE-11001-03-15-000-2021-00584-00(AC)

ACCIÓN DE TUTELA / ACREDITACIÓN DE LA FALTA DE LEGITIMACIÓN EN

LA CAUSA POR ACTIVA DE LA PARTE ACTORA

[L]a Sala debe decidir si el señor [L.F.S.H.] está legitimado o no en la causa por activa. (…) En el caso concreto (…), el señor [L.F.S.H.] sustenta la vulneración de los derechos fundamentales en el trámite de tutela 2020-00251-00, del que supuestamente resultó afectado. Es evidente que el señor [L.F.S.H.] carece de legitimación en la causa por activa, toda vez que no tiene interés directo en el hecho del que deriva la vulneración. En efecto, de acuerdo con lo acreditado en el presente asunto, el demandante no hizo parte del trámite de tutela 2020-00251-00. De hecho, el actor ni siquiera demuestra que hubiera actuado al interior de dicho trámite. El actor tampoco adujo que actúa en calidad de agente oficioso ni se evidencia en el expediente alguna circunstancia que impida que los intervinientes en el proceso de tutela 2020-00251-00 acudan por si mismos a este mecanismo para alegar una presunta vulneración al interior de dicho trámite. A juicio de la Sala, el interés directo en la situación descrita en la demanda de tutela recae exclusivamente en las partes del proceso de tutela 2020-00251-00, puesto que, eventualmente, son las personas que directamente pueden verse afectadas. Adicionalmente y si en gracia de discusión se aceptara que lo pretendido por el actor es la protección de derechos colectivos lo procedente es que acuda a la acción popular. Queda resuelto el problema jurídico, el señor [L.F.S.H.] carece de

legitimación en la causa por activa para efecto de interponer la demanda de tutela de la referencia. En consecuencia, la Sala declarará la falta de legitimación en la causa por activa del actor.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., ocho (8) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-00584-00(AC)

Actor: LUIS FELIPE SALAMANCA HERNÁNDEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER Decide la Sala la acción de tutela presentada, en nombre propio, por el señor Luis Felipe Salamanca Hernández contra el Tribunal Administrativo de Norte de Santander y el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Cúcuta, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 1983 de 2017.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:

http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador El señor Luis Felipe Salamanca Hernández ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Norte de Santander y el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Cúcuta, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y a la salud. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “1. TUTELAR el derecho fundamental al debido proceso, a la salud, y a la defensa

de los RECURSOS DE LA SALUD.

2. DECLARAR LA NULIDAD de todo lo actuado a partir de la APERTURA DEL TRÁMITE INCIDENTAL de desacato en contra de la SUPERSALUD dentro del Rad. 54001333300220200025100, oficio 323 Ministerio de Trabajo, ordenándole al despacho del Juez 2 Administrativo Oral del Circuito de Cúcuta, cumplir con los términos y disposiciones de la Sentencia C-367 de 2014.

3. ORDENAR al Tribunal Administrativo de Norte de Santander, profiera una sentencia de segunda instancia, que en derecho corresponda, salvaguardando las garantías del derecho a la defensa, al debido proceso de la SUPERSALUD, y protegiendo la correcta ejecución de los recursos de la salud otorgándole los términos establecidos en el Decreto 2591 de 1991, tanto para el trámite incidental de desacato, como para el trámite de instancia correspondiente.”

2. Hechos De la demanda de tutela, se indican como hechos relevantes los siguientes: El actor adujo que el señor Jairo Pinzón López fue nombrado por el Gobernador de Norte de Santander como Gerente de la E.S.E. HOSPITAL EMIRO QUINTERO

CAÑIZARES.

Manifestó que el señor Pinzón López se encuentra investigado, con pliego de cargos, por parte de la Procuraduría General de la Nación, por presunto manejo irregular de contratos y suministros de materiales médicos. Que, por las irregularidades y otros hallazgos administrativos, la Superintendencia Nacional de Salud intervino la E.S.E. HOSPITAL EMIRO QUINTERO CAÑIZARES mediante Resolución Núm. 12773 del 9 de noviembre de 2020 y retiró del cargo

de Gerente de la E.S.E. Hospital Emiro Quintero Cañizares de Ocaña al señor Jairo Pinzón López. Indicó que el señor Pinzón López presentó acción de tutela contra la Superintendencia Nacional de Salud por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al haber sido retirado del cargo que desempeñaba. Adujo que la solicitud de amparo con radicado 2020-00251-00 correspondió por reparto al Juzgado Segundo Administrativo Oral de Cúcuta, que, mediante fallo del 15 de diciembre de 2020, amparó el derecho fundamental al debido proceso del señor Pinzón López, suspendió los efectos jurídicos de la Resolución N° 012773 de 20201 y, en consecuencia, ordenó a la Superintendencia de Salud y al Departamento de Norte de Santander que, en el término de un (1) día posterior a la notificación de esa providencia, reintegrara al señor al Pinzón López al cargo 1 Por la cual se ordena la toma de posesión inmediata de los bienes, haberes y negocios y la Intervención Forzosa Administrativa para administrar la Empresa Social del Estado E.S.E., Hospital EMIRO QUINTERO CAÑIZARES DE OCAÑA, en el departamento de Norte de Santander, identificada con NIT 890-501-438-1. Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador que venía desempeñando como Gerente de la E.S.E. Hospital Emiro Quintero Cañizares de Ocaña. Afirmó que el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Cúcuta, en auto del 18 de

diciembre de 2020, sancionó por desacato al Superintendente de Salud y al Gobernador del Departamento de Norte de Santander, por el presunto incumplimiento de la orden de reintegro, lo que, a juicio del actor, antepone los derechos de un particular sobre los intereses generales que deben regir la protección de los recursos del sistema de salud. Que, con posterioridad a la decisión de desacato, se dio trámite a la impugnación presentada contra la providencia de primera instancia y el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en fallo de 16 de febrero de 2021, la revocó y, en su lugar, declaró improcedente la solicitud de amparo.

3. Argumentos de la tutela El actor afirmó que, como ciudadano, acude a la acción de tutela para la protección del derecho fundamental a la salud y al debido proceso, que se encuentra por encima de derechos particulares y de intereses económicos de grupos políticos.

Adujo que, la acción de tutela no era el mecanismo para proteger los derechos del señor Pinzón López pues lo procedente era que si no estaba de acuerdo con las decisiones administrativas hiciera uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho pues es al juez natural a quien le corresponde pronunciarse sobre la legalidad de dichos actos.

4. Trámite previo Mediante auto del 24 de febrero de 2021, se admitió la acción de tutela, se negó la solicitud de medida cautelar, se ordenó notificar a las partes, al señor Jairo Pinzón López, al Departamento de Norte de Santander, al Hospital Emiro Quintero Cañizares, a la Superintendencia Nacional de Salud, a la Nación – Ministerio de

Salud y Protección Socialy al Instituto Departamental de Salud de Norte de Santander, como terceros interesados como terceros interesados en el resultado de la presente acción, a quienes se les remitió copia de la demanda.

5. Oposiciones El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por conducto del magistrado ponente de la decisión cuestionada, indicó que resolvió primero el trámite de consulta, mediante auto 18 de enero de 2021, en el que modificó la sanción impuesta debido a que no se evidenció desacato alguno por parte del Gobernador de Norte de Santander y se mantuvo la sanción impuesta, únicamente, en contra

del Superintendente Nacional de Salud. Por otra parte, sostuvo que la impugnación promovida por la Superintendencia Nacional de Salud fue radicada el 21 de enero de 2021, es decir, 3 días después de desatarse el grado de consulta del incidente de desacato, y en fallo de 16 de febrero de 2021, se revocó el amparo y, en su lugar, se declaró improcedente la solicitud de tutela. Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Finalmente, señaló que, frente a la tercera pretensión del actor encaminada a que se profiera sentencia de segunda instancia, se configuró carencia actual de objeto por hecho superado dado que ya se surtió el trámite de segunda instancia, además, sostuvo que el actor no se encuentra legitimado para promover la tutela de la referencia, pues no hizo parte de la acción constitucional controvertida, así

como tampoco fue la persona sancionada. El Juzgado Segundo Administrativo de Cúcuta solicitó denegar la medida provisional, pues, a su juicio, resulta innecesaria ya que la decisión de segunda instancia dejó sin efectos el amparo adoptado en primera instancia, además, informó que ese despacho mediante auto del 23 de febrero de 2021 dejó sin efecto la sanción por desacato.

6. Intervención de los terceros interesados La E.S.E. Hospital Emiro Quintero Cañizares. mediante el asesor jurídico, afirmó que frente a la pretensión encaminada a que se profiera decisión de segunda instancia en el proceso de tutela, se configuró carencia actual de objeto por hecho superado, dado que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander en decisión del 16 de febrero de 2021, resolvió la impugnación.

El Secretario Jurídico del Departamento Norte de Santander, en representación de la Gobernación de Norte de Santander, manifestó que esa autoridad no tuvo injerencia en la sanción impuesta por las autoridades judiciales, dado que los mismos son autónomos en sus decisiones, en virtud de ello, solicitó que se declarara la falta de legitimación en la causa por pasiva del departamento. La apoderada judicial del Ministerio de Salud y de la Protección Social solicitó declarar la improcedencia de la solicitud de amparo y que se excluya de cualquier responsabilidad que se pueda llegar a determinar porque no es la entidad encargada de realizar las actuaciones administrativas ni judiciales tendientes a resolver las pretensiones del actor. La Oficina Jurídica del Instituto Departamental de Salud de Norte de Santander solicitó que se excluya de responsabilidad legal a la entidad, dado que en ningún

momento se han amenazado o vulnerado los derechos fundamentales del actor, además, adujo que existe carencia de objeto y falta de legitimación en la causa por pasiva. La Superintendencia Nacional de Salud afirmó que para la intervención que realizó actuó en virtud del artículo 68 de la Ley 715 de 2001 y profirió la resolución No. 012773 de 2020 basada en el grave estado de la ESE HOSPITAL EMIRO

QUINTERO CAÑIZAREZ.

Indicó que el juez de tutela al acceder a las pretensiones de la solicitud de amparo, excedió sus competencias y desconoció el fundamento legal aplicable a dicho acto administrativo, lo cual por si solo hace que el fallo incurra en una vía de hecho.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:

http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto». Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa

judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional2, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales3 y específicas4 de procedencia de la acción de tutela. Siendo así, a la Sala le corresponde establecer si en el presente caso se cumplen los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial descritos. Problema jurídico Previo a cualquier consideración sobre el fondo del asunto, la Sala debe decidir si el señor Luis Felipe Salamanca Hernández está legitimado o no en la causa por activa. Conviene recordar que, en síntesis, el actor estima vulnerados los 2 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales. De

ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) 3 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 4 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico; (ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente

constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador derechos fundamentales al debido proceso y a la salud, pues, a su juicio, en el proceso de tutela y en el incidente de desacato con radicado 2020-00251-00, se desconocieron los derechos de los demás ciudadanos. Legitimación en la causa por activa en la acción de tutela Los artículos 86 de la Constitución Política5 y 10 del Decreto 2591 de 19916 establecen que la acción de tutela puede ejercerla la persona que considere que se le han vulnerado o amenazado derechos fundamentales, sin perjuicio de la representación legal o judicial o de la agencia oficiosa, que permiten acudir ante el juez de tutela para representar o agenciar derechos ajenos. Por supuesto que en esos casos debe acreditarse la calidad en la que se actúa. Frente a la falta de legitimación en la causa por activa en acciones de tutela, la Corte Constitucional ha señalado lo siguiente7: Esta Corporación ha señalado que no obstante la informalidad que se predica de la acción de tutela, la misma debe cumplir con unos requisitos mínimos de procedibilidad, dentro de ellos se encuentra el de legitimación por activa o titularidad para promoverla. En tal sentido, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que, como regla general, solamente el titular de un derecho fundamental se encuentra

habilitado para solicitar el amparo constitucional del mismo , bien sea que lo haga en forma directa o por intermedio de su representante o apoderado. Según los enunciados del artículo 86 de la Constitución, la acción de tutela puede ser promovida por cualquiera persona cuando sus derechos constitucionales fundamentales resulten vulnerados o amenazados, ya sea por sí misma o por medio de un tercero quien actúe en su nombre. En el mismo sentido, según las prescripciones del artículo 10 del decreto 2591 de 1991, la persona a quien se le vulneren o amenacen sus derechos fundamentales puede ejercer la acción de tutela por sí misma o por medio de representante. En esta disposición también se contempló la posibilidad de la agencia de derechos ajenos, de tal forma que, en aquellos eventos en que el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa, podrá un tercero presentar acción de tutela en su nombre. La primera consecuencia teórica que esa configuración arroja es que la legitimación en la causa por activa en los procesos de tutela se predica siempre de los titulares de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados. Sin embargo, tal como 5 Artículo 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. 6 …). 8 Artículo 10. Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por

cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. 7 T-552 de 2006. Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador lo ha establecido la Corte en anteriores oportunidades, a partir de las normas de la Constitución y del decreto 2591 de 1991, el ordenamiento jurídico colombiano permite cuatro posibilidades para la promoción de la acción de tutela. La satisfacción de los presupuestos legales o de los elementos normativos de alguna de estas cuatro posibilidades, permiten la configuración de la legitimación en la causa, por activa, en los procesos de tutela (resalta la Sala). En resumen, de conformidad con el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse de las siguientes maneras: (i) en forma directa, (ii) por intermedio de un representante legal (caso de los menores de edad, incapaces absolutos, interdictos y personas jurídicas), (iii) mediante apoderado judicial (abogado titulado con poder judicial o mandato expreso) o (iv) a través de agente oficioso (cuando el titular del derecho no está en condiciones de promover

su propia defensa). Asimismo, dicha norma señala que tanto el Defensor del Pueblo como los personeros municipales estarán legitimados para ejercer la acción de tutela.

Caso concreto: En el caso concreto, como se vio, el señor Luis Felipe Salamanca Hernández sustenta la vulneración de los derechos fundamentales en el trámite de tutela 2020-00251-00, del que supuestamente resultó afectado.

Es evidente que el señor Luis Felipe Salamanca Hernández carece de legitimación en la causa por activa, toda vez que no tiene interés directo en el hecho del que deriva la vulneración. En efecto, de acuerdo con lo acreditado en el presente asunto, el demandante no hizo parte del trámite de tutela 2020-00251-00. De hecho, el actor ni siquiera demuestra que hubiera actuado al interior de dicho trámite. El actor tampoco adujo que actúa en calidad de agente oficioso ni se evidencia en el expediente alguna circunstancia que impida que los intervinientes en el proceso de tutela 2020-00251-00 acudan por si mismos a este mecanismo para alegar una presunta vulneración al interior de dicho trámite. A juicio de la Sala, el interés directo en la situación descrita en la demanda de tutela recae exclusivamente en las partes del proceso de tutela 2020-00251-00, puesto que, eventualmente, son las personas que directamente pueden verse afectadas. Adicionalmente y si en gracia de discusión se aceptara que lo pretendido por el actor es la protección de derechos colectivos lo procedente es que acuda a la acción popular. Queda resuelto el problema jurídico, el señor Luis Felipe Salamanca Hernández

carece de legitimación en la causa por activa para efecto de interponer la demanda de tutela de la referencia. En consecuencia, la Sala declarará la falta de legitimación en la causa por activa del actor, por las razones expuestas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador

1. Declarar la falta de legitimación en la causa por activa del señor Luis Felipe

Salamanca Hernández.

2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

3. De no ser impugnada la presente providencia, enviarla a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase. (Con firma electrónica) (Con firma electrónica) MILTON CHAVES GARCÍA STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sección (Con firma electrónica) (Con firma electrónica) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador