CE-11001-03-15-000-2021-00596-00(AC)

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA POR

INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL

[S]e aprecia que el actor se limitó a transcribir los argumentos que ya había planteado en el recurso de apelación (ver párr. 26), tanto es así que la tutela no guarda relación con la decisión del tribunal, que por el contrario no aplicó la aludida sentencia, sino con la de primera instancia proferida por el juzgado. Así las cosas, la Sala observa que si lo que pretende el accionante en esta instancia es emplear la tutela como una tercera instancia no hay duda de que en el asunto de la referencia no se encuentra superado el requisito de relevancia constitucional, pues lo que se aprecia es su inconformidad con lo decidido al interior del proceso de reparación directa. Finalmente, la Sala advierte que en el presente asunto no se cumplió con la carga argumentativa suficiente, pues el accionante ni siquiera identificó plenamente las decisiones que a su juicio se aplicaron de manera indebida o, por el contrario, las que considera debieron aplicarse para resolver sus pretensiones. (…) De hecho, en este caso no se edificó y mucho menos desarrolló una argumentación dirigida a establecer, de un lado, una causal específica de procedibilidad y, del otro, las razones que sustentan la supuesta violación de derechos fundamentales. Por el contrario, se reitera que su interés es revivir la discusión del proceso ordinario y emplear la tutela como una tercera instancia, proceder que se encuentra proscrito.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-00596-00(AC)

Actor: CARLOS ARTURO RAMÍREZ MARTÍNEZ

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN B Y OTRO Procede la Sala a decidir la tutela presentada por el señor Carlos Arturo Ramírez Martínez contra la sentencia del 9 de octubre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO

1. La accionante consideró que la autoridad judicial accionada vulneró su derecho fundamental al debido proceso, al aplicar la jurisprudencia de manera retroactiva.

II. ANTECEDENTES

1. Solicitud de Amparo

2. Mediante escrito del 15 de febrero de 2021, la parte actora presentó acción de tutela en contra de las mencionadas autoridades judiciales por la presunta vulneración de su derecho fundamental antes referido. En consecuencia, solicitó: Dar cumplimiento en lo que corresponda por cada uno de los entutelados, y en efecto, se proceda a la respectiva ejecución o cumplimiento de las pretensiones triunfante según el libelo introductorio, consistentes en el pago

de los valores de todas las facturas allegadas al proceso junto con sus intereses moratorios comerciales y demás daños acreditados. Hechos y fundamentos de la vulneración

3. En apoyo de las pretensiones, la parte actora adujo, en resumen, los siguientes

fundamentos fácticos:

4. El señor Carlos Arturo Ramírez Martínez prestó los servicios al Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y de la Juventud-IDIPRON, en la reparación y mantenimiento de los vehículos de la entidad.

5. El accionante manifestó que la entidad antes referida no realizó los pagos correspondientes por los servicios prestados, los cuales suman un total de

$178.721.530.

6. Por esa razón, presentó demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa y el Juzgado Sesenta y Dos Administrativo del Circuito Judicial de Cundinamarca, mediante sentencia del 1 de marzo del 2019, negó las pretensiones de la demanda con fundamento, entre otras, en la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012 sobre actio in rem verso1.

7. Inconforme con la decisión, la parte actora formuló recurso de apelación y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, mediante sentencia del 9 de octubre de 2020, confirmó la decisión de primera 1 Consejo de Estado, Sala Plena, Sección Tercera, sentencia del 19 de noviembre de 2012, rad. 73001-23-31-000-2000-03075-01, exp. 24897, M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. instancia, pero con fundamento en el precedente aplicable para la época en que

se presentó la demanda, esto es, no aplicó la aludida sentencia de unificación porque consideró que al ser posterior a la época de los hechos no podía aplicarse so pena de desconocer el principio de confianza legítima del actor.

8. Contra esas decisiones el accionante presentó la acción de tutela de la referencia, pues, a su juicio, las autoridades judiciales accionadas debían aplicar la jurisprudencia vigente para la época en que ocurrieron los hechos, sin embargo, aplicaron la “sentencia de unificación del 2015 (sic), ratificada el del 31 de agosto de 2015 del mismo años (…) cuando ha debido cumplir la orientación jurisprudencial sin límites, existente para el periodo de los hechos, vale decir, 2009-2010, para no atentar contra la prohibición de la retroactividad, avalada por el Consejo de Estado2”.

2. Trámite procesal

9. Mediante auto del 17 de febrero de 2021, se admitió la acción de tutela y se ordenó la notificación, en calidad de demandado, al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B y se vinculó, como tercero con interés, al Juzgado 62 Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y al Instituto para la Protección de la Juventud y la Niñez IDIPRON.

3. Intervenciones

10. El Juzgado Sesenta y Dos Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá manifestó que su decisión estuvo fundamentada en las pruebas allegadas al plenario y con sujeción al debido proceso, además, que no incurrió en ninguna de las causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela.

11. Las autoridades restantes guardaron silencio en esta oportunidad.

III. CONSIDERACIONES

1. Competencia 2 El actor no identificó plenamente las decisiones que alegó como desconocidas o mucho menos las que a su juicio se debían aplicar por ser las vigentes para la época.

12. Esta Sala es competente para conocer sobre la acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 1983 de 2017, así como lo previsto en el Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación.

2. Cuestión previa

13. En primer lugar, es necesario exponer que en este caso el estudio se ceñirá a la providencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, pues si bien se enfilaron argumentos contra la decisión del Juzgado Sesenta y Dos Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, lo cierto es que dicha providencia nunca quedó ejecutoriada ante la interposición del recurso de apelación. Además, una eventual orden de amparo se debe hacer frente al tribunal, razón por la que el estudio se hará únicamente en lo que tiene que ver con la providencia de segunda instancia del 9 de octubre de 2020.

3. Problema jurídico

14. De conformidad con los argumentos del escrito de tutela, la Sala deberá determinar si la acción cumple con los requisitos generales de procedibilidad.

Únicamente si se supera dicho estudio habrá lugar a determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B incurrió en

alguna de los defectos específicos de tutela contra providencia judicial, con la decisión de negar las pretensiones de la demanda de reparación directa.

4. Procedencia excepcional de la tutela contra providencias judiciales

15. A partir del año 20123, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 20144, se dispuso que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado. 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 31 de julio de 2012, exp. 11001-03-15-000-2009-01328-01. MP. María Elízabeth García González. 4 Consejo de Estado, Sala Plena, auto de 5 de agosto de 2014, expediente 11001-03-15-000-201202201-01.

16. Para ello, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005, valga decir: la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se cuestione una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales.

17. Siempre que se advierta que la acción de amparo superó el estudio de las

causales procesales, el juez puede conceder la protección, una vez advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución.

18. En esos términos, la acción de la referencia en tanto mecanismo excepcional debe sujetarse al cumplimiento de tales requisitos cuando se propone contra una providencia judicial, de lo contrario la acción no será procedente o deberá negarse.

Requisito general de relevancia constitucional

19. Para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, la Sala Plena del Consejo de Estado ha considerado necesario

examinar dos elementos5:

20. El primero, consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello “[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales”.

21. El segundo, referente a que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en que fue proferida la providencia acusada, puesto 5 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero

Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. que este mecanismo especial constitucional está constituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.

22. Por otro lado, la Corte Constitucional en la sentencia T-248 de 20186 señaló que el juez de tutela no puede estudiar cuestiones que no contengan una marcada importancia constitucional, en tanto puede ocurrir que se involucre en asuntos que deben definir otras jurisdicciones, indicó que con esto busca i) preservar la competencia y la independencia de los jueces para evitar que esta acción se utilice para discutir asuntos de mera legalidad, ii) restringir el ejercicio de este medio a cuestiones de verdadera relevancia constitucional y, iii) impedir que se convierta en otro recurso adicional u otra instancia para controvertir las decisiones de los jueces.

23. Así las cosas, si en un determinado asunto, luego de realizar un análisis conjunto y detallado de los hechos, se acredita que los fundamentos de la tutela no evidencian afectación o vulneración de derechos fundamentales y que la pretensión es de contenido legal o económico, el juez de tutela deberá manifestar la falta de configuración del requisito de relevancia constitucional, porque como se dijo anteriormente, la tutela no pude convertirse en una instancia adicional al proceso ordinario.

5. Caso concreto

24. En el caso que nos ocupa, la parte accionante alegó que las autoridades judiciales se apartaron de la jurisprudencia que les correspondía aplicar, esto es, la vigente para los años 2009 y 2010, fecha en que ocurrieron los hechos y no la

que supuestamente aplicaron, es decir, las sentencias del 29 de abril de 2015 y la sentencia de unificación del 31 de agosto de 2015 (sic).

25. Como sustento de lo alegado, la parte accionante manifestó que además de vulnerar sus derechos por aplicar la jurisprudencia de manera retroactiva, se desconocieron las pruebas que daban cuenta del daño antijurídico y del enriquecimiento sin justa causa del IDIPRON. 6 Corte Constitucional, Sentencia del 27 de junio de 2018, exp, n. º T-6.550.643, MP. Carlos Bernal

Pulido.

26. En primer lugar, es necesario exponer que, el Juzgado Sesenta y Dos Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá en la sentencia del 1º de marzo de 2019, en primera instancia, aplicó lo dispuesto en la sentencia unificación del 19 de noviembre de 20127, así como lo dispuesto en la sentencia del 31 de agosto de 20158: (…) Conforme a las excepciones señaladas por el Consejo de Estado en providencia del 19 de noviembre de 2012, que a continuación se analizan.

En cuanto a la primera excepción, de entrada cabe decir que se considera que la misma no se encuentra configurada en el presente asunto, comoquiera que esta implica un constreñimiento por parte de la entidad demandada en virtud de su supremacía, para la prestación de servicios a su beneficio, pues no se demuestra que el Instituto Distrital para la Protección de la Niñez y la Juventud – IDIPRON haya abusado de su autoridad para obligar a la parte demandante a brindar el servicio de mantenimiento a los vehículos de la demanda. Tampoco se advierte que se configuree la segunda excepción pues a pesa de

que está de por medio la prestación de un servicio público, como es el de trasnporte, no se demstró la afectación a los derechos fundamentales a la salud, a la vida y a la integridad personal, así como tampoco se probó que hubiera existido urgencia y necesidad o una imposibilidad absoluta de planificar y adelantar un proceso contractual o presupuestal, circunstancias que deben estar plenamente acreditadas, para dar aplicación al presupuesto aquí estudiado. La misma suerte sigue el presente asunto con respecto a la tercera excepción, relacionada con la omisión de una delaratoria de situación de urgencia manifiesta, pues tampoco se demostró que la administración pública hubiera omitido tal declaratoria y hubiese procedido a solicitar el servicio en cuestión. Así las cosas al no configurarse ninguna de las excepciones planteadas por el Honorable Consejo de Estado, se debe dar aplicación a la regla general, referente a que no se puede reconocer el pago de los servicios prestados que no cuenten con soporte contractual, lo anterior, en aplicación del principio de proporcionalidad, pues es evidente que la conducta desplegada por el particular trasgrede el ordenamiento jurídico en tal magnitud que su comportamiento fue desencadenante del detrimento patrimonial, pérdida que está justificada dada la conducta desplegada por el sujeto de derecho privado (…).

27. Inconforme con lo anterior, el accionante alegó en el recurso de apelación que el juzgado no podía aplicar la pluricitada sentencia de unificación de 2015 (sic), pues los hechos datan de los años 2009 y 2010, de ahí que no podía fallarse con

base en una decisión que fue posterior, porque en su criterio ello implicaba la aplicación de la jurisprudencia de manera retroactiva, así: 7 En este punto, se aclara que, si bien el accionante aludió a la “sentencia de unificación de 2015”, por el contexto de la discusión y los apartes que transcribió se advierte que en realidad se refiere a la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, expedida por el Consejo de Estado, Sala Plena de la Sección Tercera, exp. 73001-23-31-000-2000-03075-01, (24897), M.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 31 de agosto de 2015, rad. 25000-23-26-0002005-00221-01, exp. 36998, M.P. Olga Melida Valle de la Hoz. No obstante, miremos que esta última jurisprudencia un poco restrictiva es de abril de 2015, por lo que no podría tener efecto retroactivo para situaciones como la nuestra, que parte de hechos acaecidos entre 2009 y 2010, luego a todas luces respetando el equilibrio de los derechos y la justicia material, tendremos que aplicar la orientación sobre la actio in rem verso, que existía para cuando ellos se observaron, porque de lo contrario se estaría patrocinando el enriquecimiento sin causa precisamente combatido con dicha disciplina. Por tanto, le bastará al ad quem verificar lo que efectivamente ordenaba la jurisprudencia para aquella época, y así concluir que no había limitación alguna, pues cualquiera que fuese el evento, lo importante era que no obrara

un contrato de base, para acceder a la indemnización, eso sí mediando la prueba necesaria.

28. Al respecto, el Tribunal Administraivo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, al resolver el recurso de apelación, confirmó la decisión de primera instancia, pero con fundamento ya no en la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, pues consideró que efectivamente esa decisión fue posterior a la época de los hechos, sino en la sentencia del de 22 de julio de 2009 proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, C.P. Enrique Gil Botero, exp. 85001-23-31-000-2003-00035-01(35026), así.: De conformidad con lo anterior, observa la Sala que si bien el a quo citó en la sentencia de primera instancia jurisprudencia del Consejo de Estado que a lo largo de varios años ha proferido respecto de casos similares al que nos ocupa, se basó en la sentencia de unificación de 19 de noviembre de 2012 para indicar que el presente caso no se enmarcaba en ninguna de las excepciones señaladas por esa providencia para que sea procedente declarar el enriquecimiento sin justa causa del Estado y la aplicación del principio de la actio in rem verso.

Sin embargo, dado que los hechos que dan lugar al proceso tuvieron lugar en los años 2009 y 2010, es decir, son anteriores a la fecha en que se profirió la sentencia de unificación citada, resulta claro para la Sala que deviene en una vulneración del principio de confianza legítima del actor el aplicar una posición jurisprudencial no vigente al momento de los mismos, y por tanto, el primer problema jurídico planteado se

resuelve indicando que el estudio del caso se circunscribirá a la valoración fáctica y jurídica correspondiente, y a la jurisprudencia vigente para esa época, como se verá a continuación.

29. El 15 de febrero de 2021, el accionante interpuso acción de tutela bajo los mismos argumentos que planteó en el recurso de apelación, como se ilustrará seguidamente: No obstante, miremos que esta última jurisprudencia un poco restrictiva es de abril de 2015, por lo que no podría tener efecto retroactivo para situaciones como la nuestra, que parte de hechos acaecidos entre 2009 y 2010, luego a todas luces respetando el equilibrio de los derechos y la justicia material, tendremos que aplicar la orientación sobre la actio in rem verso, que existía para cuando ellos se observaron, porque de lo contrario se estaría patrocinando el enriquecimiento sin causa precisamente combatido con dicha disciplina.

Emerge con fuerza que, le bastará al Consejo de Estado verificar lo que efectivamente ordenaba la jurisprudencia para aquella época, y así concluir que no había limitación alguna, pues cualquiera que fuese el evento, lo importante era que no obrara un contrato de base, para acceder a la indemnización, eso sí mediando la prueba necesaria.

30. Al respecto, se aprecia que el actor se limitó a transcribir los argumentos que ya había planteado en el recurso de apelación (ver párr. 26), tanto es así que la tutela no guarda relación con la decisión del tribunal, que por el contrario no aplicó la aludida sentencia, sino con la de primera instancia proferida por el juzgado.

31. Así las cosas, la Sala observa que si lo que pretende el accionante en esta instancia es emplear la tutela como una tercera instancia no hay duda de que en el asunto de la referencia no se encuentra superado el requisito de relevancia constitucional, pues lo que se aprecia es su inconformidad con lo decidido al interior del proceso de reparación directa.

32. Finalmente, la Sala advierte que en el presente asunto no se cumplió con la carga argumentativa suficiente, pues el accionante ni siquiera identificó plenamente las decisiones que a su juicio se aplicaron de manera indebida o, por el contrario, las que considera debieron aplicarse para resolver sus pretensiones.

33. Tampoco explicó en qué medida la aplicación de “la orientación jurisprudencial sin límites, existente para el periodo de los hechos, vale decir, 2009-2010” habría podido cambiar la decisión, a pesar de que en este caso lo que encontró demostrado el tribunal fue que no había prueba de los servicios prestados que el actor pretendía le fueran reconocidos por la vía de la actio in rem verso.

34. De hecho, en este caso no se edificó y mucho menos desarrolló una argumentación dirigida a establecer, de un lado, una causal específica de procedibilidad y, del otro, las razones que sustentan la supuesta violación de derechos fundamentales. Por el contrario, se reitera que su interés es revivir la discusión del proceso ordinario y emplear la tutela como una tercera instancia, proceder que se encuentra proscrito.

35. Además, como se indicó en precedencia, en todo caso los argumentos del actor resultan impertinentes de cara a la providencia de segunda instancia

proferida por el tribunal accionado, lo que reafirma la falta de relevancia constitucional del asunto, pues, en gracia de discusión no se advierte que el tribunal se haya valido de la sentencia de unificación del 19 de noviembre de 2012, sino que, por el contrario, esa Corporación le otorgó la razón al actor en su oportunidad y consideró que efectivamente el asunto no podía ser fallado con base en el criterio de la aludida sentencia de unificación, situación diferente es que en todo caso no haya encontrado demostrada la prestación de los servicios que el actor pretendía reclamar por esa vía.

36. Por lo anterior, en la presente tutela no se aprecia una discusión con verdadera transcendencia desde el punto de vista constitucional. Como se indicó con anterioridad, la tutela se motivó en las inconformidades con la interpretación que realizaron los jueces de instancia sobre las normas aplicables al caso concreto.

37. Por último, en el presente asunto no se evidencia la configuración de un perjuicio irremediable, por lo que se procederá a declarar improcedente la presente acción de amparo constitucional, de conformidad con las razones aquí expuestas.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, de conformidad con las razones expuestas la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Por Secretaría, PUBLICAR la presente providencia en la página web

de la Corporación.

CUARTO: Dentro del término legal, si la sentencia no fuera impugnada, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión y devolver el expediente en préstamo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. Aclara voto Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente

ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Magistrado Magistrado Firmado electrónicamente

RAMIRO PAZOS GUERRERO

Magistrado DHP