CE-11001-03-15-000-2021-00627-00(AC)

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Niega / ACTO

DEMANDADO NO ES SUSCEPTIBLE DE CONTROL JUDICIAL /

IMPROCEDENTE RESPECTO DE LA VINCULACIÓN DE DEUDOR SOLIDARIO EN EL PROCESO DE COBRO COACTIVO En el caso concreto, el accionante pretendió llevar su pleito ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través de la presentación de la demanda contra los actos fictos que negaron su vinculación al proceso de cobro coactivo, y esto llevaría a pensar que, en principio, no hubo falta de diligencia de su parte, no puede perderse de vista que la ley, esto es, el CPACA y el Estatuto Tributario, tal como se ya se indicó, es clara en señalar cuáles son los actos administrativos expedidos en el marco de los procesos de cobro coactivo que son susceptibles de control judicial. En ese orden, comoquiera que aquel acto administrativo (el que niega la vinculación) no era demandable, mal haría el juez de tutela en considerar que existió un plazo razonable y proporcionado entre la presunta vulneración de derechos alegada y la presentación del mecanismo de amparo. (…) Así las cosas, al no configurarse el defecto alegado por la parte actora respecto del Auto de 14 de octubre de 2020 y no cumplirse el requisito de inmediatez frente a las solicitudes de vinculación como deudor solidario y representante legal al proceso de cobro coactivo, la Sala procederá a negar y declarar la improcedencia del amparo, respectivamente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA

Bogotá, D. C., nueve (9) de abril de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-00627-00(AC)

Actor: JAIRO MARIO AVENDAÑO SÁNCHEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ATLÁNTICO Y OTRO De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por el señor Jairo Mario Avendaño Sánchez contra el Tribunal Administrativo de Atlántico, el Juzgado 1 Administrativo de Barranquilla y la Gerencia de Gestión de Ingresos de la Secretaría de Hacienda

Distrital de Barranquilla.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión.

1. ANTECEDENTES 1 Artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y Acuerdo No. 80 de 2019 del Consejo de Estado.

Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Posición de la parte demanda y los terceros. 1.1. Posición de la parte demandante

1. El señor Jairo Mario Avendaño Sánchez instauró acción de tutela contra e l Tribunal Administrativo de Atlántico, el Juzgado 1 Administrativo de Barranquilla y la Gerencia de Gestión de Ingresos de la Secretaría de Hacienda Distrital de Barranquilla, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales de

igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia, al considerar que, en los Autos de 1 de julio y 14 de octubre de 2020, proferidos dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 08001-33-33-001-202000080-00/01, se desconoció el precedente jurisprudencial. Asimismo, reclamó el amparo de sus derechos de cara a la falta de vinculación de deudores solidarios en el proceso de cobro coactivo No. 282455 adelantado por la Gerencia de Gestión de Ingresos de la Secretaría de Hacienda Distrital de Barranquilla.

2. A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): “Con fundamento en los hechos narrados y en las consideraciones jurisprudenciales expuestas, respetuosamente solicito al señor Magistrado Constitucional del Honorable Consejo de Estado TUTELAR a mi favor los derechos constitucionales fundamentales AL DEBIDO PROCESO, LA IGUALDAD, Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA invocados, ORDENANDOLE a la autoridad judicial accionada el Tribunal Administrativo del Atlántico, o en su defecto se ORDENE a la Gerencia de Gestión de Ingresos de la Secretaría Distrital de

Hacienda de Barranquilla:

1. Que se ADMITA el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado No. 08-001-33-33-001-202000080-00, presentado por el suscrito accionante. En razón, a que, la sentencia de radicación número: 47001-23-31-001-2005-0145601(18075): estableció la obligación de la vinculación de los herederos a

fin de conformar un litisconsorcio necesario.

2. En caso de considerar errónea, la interpretación judicial, realizada por el suscrito accionante, en relación con la sentencia radicado: 25000-23-37-000-2013-00452-01 SU (23018) demandante: SEGUROS COLPATRIA S.A Solicito, muy respetuosamente del Honorable Consejo de Estado, como Juez Constitucional, que manifieste si la sentencia de unificación (SU23018) 25000-23-37-0002013-00452-01. Argumentada como precedente judicial en el recurso de apelación contra el Auto del día 01 de julio de 2020, expedido por el Juzgado Primero Administrativo de Barranquilla es el precedente correcto para que el Tribunal Administrativo del Atlántico a través del recurso de apelación interpuesto hubiese REVOCADO el auto 01 de julio de 2020, y en su lugar se hubiese ADMITIDO el medio de control rechazado de plano por el Juez a quo.

3. Así mismo, solicito muy respetuosamente del Magistrado Constitucional del Consejo de Estado que si la demanda de radicado No. 08-001-33-33-001-2020-00080-00, presentada por el suscrito

accionante NO ES PASIBLE DEL MEDIO DE CONTROL JUDICIAL INCOADO LA CUAL FUE RECHAZADA DE PLANO por la jurisdicción Administrativa de este distrito judicial. En su lugar: solicito se ordene a la Gerencia de Gestión de Ingresos de la Secretaría Distrital de Hacienda de Barranquilla se vincule al suscrito accionante como deudor solidario al proceso coactivo del expediente No. 282455, de

conformidad con lo establecido en la sentencia del Consejo de Estado de radicado No. 47001-23-31-001-2005-01456-01(18075) y en la sentencia C-1201 de 2003, de la Corte Constitucional.”

3. Como hechos relevantes fueron narrados los siguientes: 4. 1) El señor Jairo Mario Avendaño Sánchez presentó demanda orientada a obtener la nulidad2 de un acto ficto negativo derivado de las peticiones de 24 de octubre y 26 de diciembre de 2018 dirigidas obtener a su vinculación como deudor solidario y representante legal de la señora Claudia Avendaño Sánchez dentro del proceso cobro coactivo No. 282455, adelantado por la Gerencia de Gestión de Ingresos de la Secretaría de Hacienda Distrital de Barranquilla contra los señores

(as) Jairo Avendaño Suarez (QEPD), Amparo Sánchez Guevara (QEPD) y Claudia Avendaño Sánchez, propietarios de un bien inmueble identificado con matrícula inmobiliaria No. 040-151701. 5. 2) Mediante Auto de 1 de julio de 2020, el Juzgado 1 Administrativo de Barranquilla rechazó de plano la demanda, tras considerar que el aludido acto administrativo no era susceptible de control judicial. En consecuencia, señaló (se trascribe) 2 En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. “Se tiene que dicho acto ficto o presunto no reúne los presupuestos normativos y jurisprudenciales para que se tenga como susceptible de control judicial, y por lo tanto como demandable ante esta jurisdicción. Ciertamente, y habida cuenta que la demanda de Nulidad y

Restablecimiento del Derecho de la referencia no se ha incoado contra los actos que resuelven excepciones, ordena seguir adelante la ejecución o liquidan el crédito, y que además tampoco se ha incoado para deprecar la nulidad de acto administrativo que decide de fondo una situación jurídica que guarde relación con el cobro mismo de la obligación (contribución por valorización por beneficio general 2012), se tiene que no resulta objeto de control judicial.” 6. 3) Inconforme con la decisión, el señor Avendaño Sánchez interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo de Atlántico, mediante Auto de 14 de octubre de 2020, en el que confirmó la decisión de primera instancia bajo las mismas consideraciones.

7. El fundamento de la vulneración radicó en que, según la parte actora, las autoridades accionadas desconocieron el precedente contenido en la Sentencia de unificación de la Sección Cuarta del Consejo de Estado de 14 de noviembre de 20193, sobre la intervención de los deudores solidarios, garantes y aseguradoras en los procedimientos de determinación de tributos, imposición de sanción por devolución improcedente y de cobro coactivo, y la Sentencia C-1201 de 2003 de la Corte Constitucional, en relación con la vinculación del deudor solidario al proceso coactivo con el fin de garantizar su derecho fundamental al debido proceso. 1.2. Posición de la parte demanda y los terceros4

8. El Juzgado 1 Administrativo de Barranquilla rindió informe en el que indicó que no conoció los reproches formulados por el demandante, pues no se le allegó

el escrito de tutela. Sin embargo, puso de presente que realizó un estudio cuidadoso de las circunstancias relativas al proceso coactivo y de la naturaleza del acto demandado, razón por la cual, rechazó la demanda mediante Auto de 1 de julio de 2020. Además, precisó que no existió defecto del cual pueda derivarse violación a los derechos fundamentales del demandante y lo pretendido por este fue someter el asunto a una tercera instancia.

9. La Alcaldía de Barranquilla allegó escrito en el que solicitó declarar improcedente el mecanismo de amparo y ser desvinculada por falta de legitimación pasiva en la causa. A su juicio, no existió nexo de causalidad entre los derechos presuntamente vulnerados al demandante y las actuaciones de la entidad. 3 Radicado No. 25000-23-37-000-2013-00452-01(23018). 4 Mediante Auto de 19 de febrero de 2021, el despacho resolvió (1) admitir la acción de tutela de la referencia, (2) tener como demandado al Tribunal Administrativo de Atlántico, el Juzgado 1 Administrativo de Barranquilla y la Gerencia de Gestión de Ingresos de la Secretaría de Hacienda Distrital de Barranquilla y, (3) vincular, en calidad de tercero, a la señora Claudia Lucia Avendaño Sánchez.

10. La señora Claudia Lucía Avendaño Sánchez señaló que era cierto que el señor Jairo Mario Avendaño Sánchez intentó su vinculación al proceso coactivo como deudor solidario y su representante legal, pero la petición elevada ante la

Gerencia de Gestión de Ingresos de la Secretaría de Hacienda Distrital de Barranquilla nunca fue contestada. Asimismo, manifestó que el señor Avendaño Sánchez presentó la acción de tutela con el fin de que fueran amparados sus derechos fundamentales y vinculado al proceso coactivo. En consecuencia, solicitó el amparo de los derechos de demandante.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Cuestiones previas 2.2. Fijación de la controversia. 2.3. Tutela contra providencia judicial: Auto de 14 de octubre de 2020 proferido por el Tribunal Administrativo de Atlántico, Rad. 08001-33-33-001-2020-00080-01. 2.4. Tutela contra acción u omisión de autoridad pública: Vinculación de deudor solidario en el proceso de cobro coactivo No. 282455 adelantado por la Gerencia de Gestión de Ingresos de la Secretaría de Hacienda Distrital de Barranquilla. 2.5. Conclusiones. 2.1. Cuestiones previas

11. Metodología de estudio. De la revisión del escrito de tutela, logró entreverse que el demandante no solo enjuició el Auto 14 de octubre de 2020, sino, también, una actuación en el marco del proceso de cobro coactivo No. 282455, adelantado por la Gerencia de Gestión de Ingresos de la Secretaría de Hacienda Distrital de Barranquilla. Concretamente solicitó (se trascribe) “[…] se ordene a la Gerencia de Gestión de Ingresos de la Secretaría Distrital de Hacienda de Barranquilla se vincule al suscrito accionante

como deudor solidario al proceso coactivo del expediente No. 282455, de conformidad con lo establecido en la sentencia del Consejo de Estado de radicado No. 47001-23-31-001-2005-01456-01(18075) y en la sentencia C-1201 de 2003, de la Corte Constitucional.”

12. Por lo anterior, la Sala primero estudiará lo concerniente a la acción de tutela contra providencia judicial y, agotado ese análisis, procederá a revisar lo relativo a la acción de tutela por acción u omisión de autoridad pública.

13. Identificación de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados.

Debe indicarse que, pese a que la parte actora señaló en su solicitud de amparo como violados varios derechos fundamentales, esta Sala detendrá su estudio en el derecho al debido proceso, comoquiera que la presunta vulneración de garantías constitucionales se produjo en el marco de actuaciones jurídico-procesales (judiciales y administrativas) y, en tal sentido, cobra relevancia estudiar si fue lesionado este derecho durante el desarrollo de aquellos trámites ordinarios. Asimismo, la presunta vulneración de los demás derechos invocados, fue presentada como consecuencia de la afrenta al derecho al debido proceso. En consecuencia, en el evento de encontrar lesionado este derecho, existirá razón suficiente para conceder el amparo solicitado.

14. Identificación de la providencia enjuiciada. Debe precisarse que, pese a que el demandante enjuició los Autos de 1 de julio y 14 de octubre de 2020, la Sala centrará su estudio en el Auto 14 de octubre de 2020 proferido por el Tribunal Administrativo de Atlántico, por ser este el que resolvió el asunto en segunda

instancia. 2.2. Fijación de la controversia

15. Determinar, luego de verificados los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, si el Tribunal Administrativo de Atlántico y la Gerencia de Gestión de Ingresos de la Secretaría de Hacienda Distrital de Barranquilla desconocieron el precedente sobre la vinculación del deudor solidario en procesos de cobro coactivo, concretamente, el contenido en las Sentencias (1) de Unificación de 14 de noviembre de 2019 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Rad. 25000-23-37-000-2013-00452-01(23018), y (2) C-1201 de 2003 de la Corte Constitucional. 2.3. Tutela contra providencia judicial: Auto de 14 de octubre de 2020 proferido por el Tribunal Administrativo de Atlántico, Rad. 08001-33-33-0012020-00080-01 2.3.1. Verificación de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial5

16. La Sala advierte que esta acción de tutela es procedente porque: (1) No existe recurso, ordinario o extraordinario idóneo y eficaz, que permitiera a la parte demandante alegar los reparos planteados vía tutela y procurar la defensa del derecho presuntamente vulnerado. (2) Hubo un plazo razonable entre la fecha de expedición6 de la providencia que se enjuicia (14/10/20) y la de interposición de la presente acción de tutela (16/2/2021). (3) No se enjuició un fallo de tutela, pues la

controversia se relaciona con el rechazo de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. (4) Se identificaron de manera clara, detallada y comprensible los hechos y la presunta vulneración derivada de ellos. (5) La controversia tiene relevancia constitucional por tratarse de la presunta afectación de la garantía fundamental de debido proceso, con ocasión de una providencia judicial cuyo debate central fue el rechazo de una demanda por no ser susceptible de control judicial, respecto de la cual se alega el defecto de desconocimiento del precedente. 2.3.2. Caso Concreto

17. La Sala negará la solicitud de amparo interpuesta por el señor Jairo Mario Avendaño Sánchez, por las razones que pasan a exponerse. 5 Al respecto: Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005; Consejo de Estado. Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 6 Se tomó como referente esta fecha porque no se conoce la fecha de notificación de la providencia. En todo caso, la Sala reconoce que el referente para el estudio del requisito de inmediatez es la notificación y/o ejecutoria de la decisión judicial que se enjuicia.

18. A pesar de que la Sentencia de unificación de la Sección Cuarta del Consejo de Estado de 14 de noviembre de 20197 y la Sentencia C-1201 de 2003 de la Corte Constitucional8, sí constituyen precedente de obligatorio acatamiento para las autoridades judiciales, este no fue desconocido por la autoridad accionada, pues la controversia planteada en el caso concreto radicó en

determinar si el acto presunto que surgió del silencio de la administración frente a la petición de 24 de octubre de 2018, mediante la cual el señor Avendaño Sánchez solicitó ser vinculado como deudor solidario al proceso coactivo No. 282455, era susceptible, o no, de control judicial.

19. De conformidad con los artículos 101 del CPACA9 y 835 del Estatuto Tributario10, solo son demandables ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo los actos mediante los cuales se deciden las excepciones, los que ordenan llevar adelante la ejecución y los que liquiden el crédito. Sin embargo, tal posibilidad fue extendida por jurisprudencia de esta Corporación11 a otros actos dictados en el curso de un proceso coactivo, tales como, el acto que liquida el crédito, las costas y el aprobatorio del remate.

20. Por lo anterior, la Sala concluye que, el acto presunto, demandado por el señor Avendaño Sánchez no reúne los presupuestos normativos y jurisprudenciales para ser susceptible control judicial ante esta jurisdicción. 2.4. Tutela contra acción u omisión de autoridad pública: Vinculación de deudor solidario en el proceso de cobro coactivo No. 282455 adelantado por la Gerencia de Gestión de Ingresos de la Secretaría de Hacienda Distrital de Barranquilla 2.4.1. Verificación de requisitos generales de acción de tutela contra acción u omisión de autoridad pública

21. En el presente caso, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela por no satisfacerse el requisito de inmediatez.

7 Radicado No. 25000-23-37-000-2013-00452-01(23018). Mediante Sentencia de 14 de noviembre de 2019, la Sección Cuarta del Consejo de Estado buscó unificar su postura respecto del derecho que tienen los deudores solidarios, garantes y aseguradoras de controvertir, vía administrativa o judicial, los documentos que conforman un título ejecutivo en su contra. Por lo tanto, de conformidad con lo establecido en el artículo 37 del CPACA?, la administración tributaria está en la obligación de vincularlos al procedimiento de determinación tributaria que se le inicie al contribuyente, responsable o deudor principal. Razón por la cual, con el fin de garantizar su derecho fundamental al debido proceso, debe notificarles el requerimiento especial y el pliego de cargos. 8 La Corte Constitucional precisó que los deudores solidarios o subsidiaros llamados por la ley a responder de obligaciones o deberes tributarios ajenos deben tener la posibilidad de ejercer las garantías derivadas del derecho al debido proceso, no solamente en el momento de ejecución coactiva de la obligación tributaria, sino, y especialmente, en el momento de su determinación. 9 Art. 101. Control jurisdiccional. Sólo serán demandables ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en los términos de la Parte Segunda de este Código, los actos administrativos que deciden las excepciones a favor del deudor, los que ordenan llevar adelante la ejecución y los que liquiden el crédito. 10 Art. 835. Intervención del contencioso administrativo. Dentro del proceso de cobro administrativo coactivo, sólo serán demandables ante la Jurisdicción Contencioso - Administrativa las resoluciones que fallan las

excepciones y ordenan llevar adelante la ejecución; la admisión de la demanda no suspende el proceso de cobro, pero el remate no se realizará hasta que exista pronunciamiento definitivo de dicha jurisdicción. 11 Consejo de Estado, Sección Tercera, Sentencia de 30 de agosto de 2006. Radicado. 17001-23-31-000-199309034-01 (14807).

22. La Corte Constitucional12 ha sostenido que, aunque la acción de tutela no tiene un término de caducidad, la misma debe presentarse dentro de un término razonable y proporcionado, contado a partir del hecho u omisión generadora de la vulneración o amenaza de derechos fundamentales, pues, de no ser así, se afectaría la seguridad jurídica, los derechos de terceros, e incluso, se desnaturalizaría la acción.

23. De la revisión del escrito de tutela, se advierte que, no se satisfizo el aludido requisito, toda vez que, la misma no se interpuso dentro un plazo razonable, pues entre la configuración del silencio negativo de las peticiones de 24 de octubre (24/01/19) y 26 de diciembre de 2018 (26/03/19) y la presentación de la acción de tutela (16/02/21), trascurrieron 2 años y 23 días y 1 año, 10 meses y 21 días, respectivamente.

24. Es preciso señalar que, si bien, en el caso concreto, el accionante pretendió llevar su pleito ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, a través de la presentación de la demanda contra los actos fictos que negaron su vinculación al

proceso de cobro coactivo, y esto llevaría a pensar que, en principio, no hubo falta de diligencia de su parte, no puede perderse de vista que la ley, esto es, el CPACA y el Estatuto Tributario, tal como se ya se indicó, es clara en señalar cuáles son los actos administrativos expedidos en el marco de los procesos de cobro coactivo que son susceptibles de control judicial. En ese orden, comoquiera que aquel acto administrativo (el que niega la vinculación) no era demandable, mal haría el juez de tutela en considerar que existió un plazo razonable y proporcionado entre la presunta vulneración de derechos alegada y la presentación del mecanismo de amparo. 2.5. Conclusiones

25. Así las cosas, al no configurarse el defecto alegado por la parte actora respecto del Auto de 14 de octubre de 2020 y no cumplirse el requisito de inmediatez frente a las solicitudes de vinculación como deudor solidario y representante legal al proceso de cobro coactivo, la Sala procederá a negar y declarar la improcedencia del amparo, respectivamente.

3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE PRIMERO: NEGAR el amparo de tutela solicitado por el señor Jairo Mario Avendaño Sánchez, respecto de Auto de 14 de octubre de 2020 proferido por el Tribunal Administrativo de Atlántico, Rad. 08001-33-33-001-2020-00080-01. 12 Sentencias SU-991 de 1999 y T-246 de 2015.

SEGUNDO: DECLARAR IMPROCEDENTE acción de tutela respecto de las solicitudes relacionadas con la vinculación de la parte actora como deudora solidaria en el proceso de cobro coactivo No. 282455, adelantado por la Gerencia de Gestión de Ingresos de la Secretaría de Hacienda Distrital de Barranquilla.

TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso contra la misma deberán dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin13.

CUARTO: De no ser impugnada esta providencia REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

QUINTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente

RAMIRO PAZOS GUERRERO MARTÍN BERMÚDEZ

MUÑOZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 13 secgeneral@consejodeestado.gov.co.