CE-11001-03-15-000-2021-00698-00(AC)

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA

DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR FALTA DE LEGITIMACIÓN PROCESAL ACTIVA / LEGITIMACIÓN EN LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Quien fue parte en el proceso primigenio / CALIDAD DE LAS PARTES DEL PROCESO – Las accionantes no fueron reconocidas como parte en el proceso primigenio La Sala al estudiar el presente caso evidencia que se trata de la presentación de una acción de tutela por parte de las [actoras] contra la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, porque, a su juicio, al proferir el auto de 23 de septiembre de 2020, dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 250002336000201800696-01, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. (…) Sobre el particular, es preciso indicar que [M.E.P.H.], [E.P.C] y [A.G.P.E.] presentaron, por conducto de apoderado judicial, demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra la Superintendencia de Notariado y Registro, razón por la cual son aquellos los legitimados en la causa por activa para interponer la presente acción de tutela por ser las partes que integraron dicho proceso ordinario. En ese orden de ideas, para la Sala no se configura la legitimación en la causa por activa de las [actoras, toda vez que no fueron parte dentro del medio de control de reparación directa (…), debido a que no se advierte que tengan un interés directo y particular respecto al amparo que se solicita ante el juez constitucional que permita establecer que los

derechos fundamentales presuntamente vulnerados sean propios de las actoras. En ese orden de ideas, la Sala declarará improcedente la acción de tutela presentada por [las actoras] contra la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, toda vez que no se cumple con el requisito exigido en el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, en la medida en que no se acreditó la legitimación en la causa por activa de las actoras para lograr la protección de los derechos fundamentales invocados en el escrito de tutela.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 10

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá, D.C., dieciocho (18) de marzo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-00698-00(AC)

Actor: KATIA MEIDA PALOMO DE HERRERA Y NIOBE PALOMO MEZA

Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN

B

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA

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Núm. único de radicación: 110010315000202100698-00

Actoras: Katia Meida Palomo de Herrera y Niobe Palomo Meza Tema: La legitimación en la causa por activa dentro del marco de la acción de tutela/alcance Derechos Fundamentales Invocados: i) Debido proceso y ii) acceso a la

administración de justicia Derechos Fundamentales Amparados: Ninguno SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por las actoras contra la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, porque, a su juicio, al proferir el auto de 23 de septiembre de 2020, dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 25000233600020180069601, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra. La presente providencia tiene tres partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación.

I. ANTECEDENTES La solicitud

1. Las actoras presentaron solicitud de tutela contra la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, porque, a su juicio, al proferir el auto de 23 de septiembre de 2020, dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 250002336000201800696-01, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra.

Presupuestos fácticos

2. Los presupuestos fácticos en los cuales se fundamenta la solicitud de

tutela, en síntesis, son los siguientes: 3

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Actoras: Katia Meida Palomo de Herrera y Niobe Palomo Meza

3. Indicaron que, mediante escritura pública de compraventa núm. 953 de 8 de septiembre de 1948, la Sociedad Murra Hermanos transfirió a la señora Matuk Afife el derecho real de dominio del inmueble identificado con el folio de matrícula

inmobiliaria núm. 060-14082, ubicado en la ciudad de Cartagena de Indias (Bolívar).

4. Señalaron que, luego de adelantar algunos juicios de sucesión, el 50% del predio referido fue adjudicado mediante sentencia judicial al señor Federico Hipólito Palomo Romero, el cual falleció el 29 de mayo de 2002.

5. Expresaron que, posteriormente a la muerte del señor Federico Hipólito Palomo Romero, sus hijos, entre ellos Marco Eliecer Palomo Hernández, Erith Palomo Cantero y Alba Gloria Palomo Espinoza adelantaron un juicio de sucesión en el Juzgado Segundo de Familia del Circuito de Montería – Córdoba. Precisaron que, en el referido proceso se ordenó el embargo del 50% del inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria núm. 060-14082, diligencia que fue atendida el 15 de febrero de 2015 por el señor Jairo Enrique Palomo Padilla.

6. Mencionaron que, con el fin de determinar de manera precisa los bienes que integraban la sucesión y tomar posesión del inmueble identificado con el folio de matrícula inmobiliaria núm. 060-14082, los señores Marco Eliecer Palomo Hernández, Erith Palomo Cantero y Alba Gloria Palomo Espinoza realizaron un viaje a la ciudad de Cartagena – Bolívar. Sin embargo, al llegar encontraron que el predio se encontraba habitado por personas que adujeron ser las titulares del bien y quienes les exhibieron el folio de matrícula inmobiliaria núm. 060-42269 expedida por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cartagena.

7. Afirmaron que, efectuaron una comparación entre los dos folios de matrícula, conforme con lo cual se advirtió que i) los referidos documentos eran diferentes a partir de la anotación núm. 2 y ii) la fecha de apertura del folio de matrícula inmobiliaria núm. 060-42269 era del 9 de marzo de 1982, es decir, 5 años después de la apertura del folio de matrícula inmobiliaria núm. 060-14082 de 5 de octubre de 1977, por lo que consideraron que el folio de matrícula inmobiliaria

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Actoras: Katia Meida Palomo de Herrera y Niobe Palomo Meza núm. 060-42269 había sido manipulado por la Oficina de Registro mencionada supra.

8. Explicaron que, el 10 de octubre de 2017, fue radicado un derecho de petición ante la Superintendencia de Notariado y Registro con el fin de esclarecer lo sucedido con el inmueble de la referencia; respuesta que fue expedida el 12 de diciembre de 2017 en cumplimiento de una orden de tutela, en la cual se indicó sobre la remisión de la petición a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cartagena para que fuera dicha dependencia la que informara acerca de las razones de la posible duplicidad de los folios de matrícula, entidad que guardó silencio.

9. Manifestaron que, el 22 de mayo de 2018, Marco Eliecer Palomo Hernández, Erith Palomo Cantero y Alba Gloria Palomo Espinoza, actuando a

través de apoderado, formularon demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa contra de la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho y la Superintendencia de Notariado y Registro, con el propósito de que dichas entidades fueran declaradas administrativa y patrimonialmente responsables por la falla en el servicio derivada de la omisión en su deber de vigilancia y control en la foliatura del inmueble mencionado supra, falla que los había dejado sin herencia y sin patrimonio. Auto proferido el 26 de febrero de 2020 por la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 250002336000201800696-00

10. La Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 26 de febrero 2020, decidió: “[…] PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda por las razones expuestas […]”.

11. Al referirse a la caducidad del medio de control, señaló que:

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Actoras: Katia Meida Palomo de Herrera y Niobe Palomo Meza “[…] En el caso concreto no puede contabilizarse desde la ocurrencia del supuesto daño, dado que no había forma que los demandantes tuvieran conocimiento de la apertura del nuevo folio de matrícula inmobiliaria y en el proceso solo hay la afirmación de la localización de otras personas en el inmueble y del suministro del documento el 4 de abril de 2017, luego, el término empezaba desde el 5 de abril de

2017 y vencía el 5 de abril de 2019. La demanda fue presentada en término el 2 de mayo de 2018 (f.1). En cumplimiento del requisito de procedibilidad la solicitud conciliación (sic) fue presentada el 21 de febrero de 2018 y declara fallida el 24 de abril de 2018 (ff. 4853), luego, no procede la declaratoria de caducidad […]”. Auto proferido el 23 de septiembre de 2020 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado dentro del medio de control de reparación directa identificado con el número único de radicación 250002336000201800696-01

12. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante auto de 23 de septiembre de 2020, decidió: “[…] PRIMERO: ADECUAR la demanda presentada por Alba Gloria Palomino Espinosa y otros en contra de la Nación – Ministerio de Justicia y del Derecho y la Superintendencia de Notariado y Registro al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.

SEGUNDO: REVOCAR la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en audiencia inicial del 26 de febrero de 2020, mediante la cual se negó la prosperidad de la excepción de caducidad propuesta por la demandada Superintendencia de Notariado y Registro, de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia.

TERCERO: DECLARAR la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho formulado por la señora Alba Gloria Palomino Espinosa y otros en contra de la Superintendencia de Notariado y Registro, de

conformidad con lo expuesto en la parte considerativa de esta providencia […]”.

13. Como fundamento de su decisión, explicó que: “[…] En atención a que el legislador estableció diferentes medios de control para acudir a la jurisdicción, la determinación del idóneo se efectúa con base en el origen o fuente del daño causado. Así las cosas, cuando este proviene de un hecho, acción u omisión del Estado o particulares en ejercicio de funciones públicas, el medio de control pertinente será el de reparación directa, en cambio, cuando el daño tenga origen en la expedición de un acto administrativo será el de nulidad y restablecimiento del derecho.

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Actoras: Katia Meida Palomo de Herrera y Niobe Palomo Meza A pesar de las disimilitudes entre el medio de control de reparación directa y el de nulidad y restablecimiento del derecho, esta Corporación ha aceptado, en tres eventos, la posibilidad de formular la demanda de reparación directa aun cuando es un acto administrativo el generador del daño, a saber: i) cuando se pretende la reparación de los daños causados por un acto administrativo frente al cual no se pide nulidad –daño especial-; ii) cuando la fuente del daño proviene de la ejecución de un acto administrativo general que haya sido objeto de revocatoria directa o de anulación por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, siempre y cuando no se haya consolidado la situación jurídica y; iii) cuando el daño proviene de la ejecución irregular de un acto administrativo […]”.

14. Manifestó que la escogencia del medio de control no constituía una

facultad discrecional del demandante, toda vez que para ello la ley había establecido los criterios para encauzar las pretensiones de la demanda dependiendo del origen del daño, por lo que el juez de conformidad con el artículo 171 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20111 tenía la facultad y el deber de adecuar el medio de control, aun cuando el demandante hubiere escogido una acción distinta.

15. Expresó que: “[…] Siendo claro lo expuesto, el despacho advierte que en el presente asunto el daño invocado por la parte actora tiene que ver con la presunta expedición fraudulenta por parte de la Superintendencia de Notariado y Registro – Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cartagena del folio de matrícula inmobiliaria n.° 060-42269, el cual guarda correspondencia con el bien inmueble objeto de la matrícula inmobiliaria n.° 060-14082, en el que fungía como propietario en un 50% el señor Federico Hipólito Palomo Romero, familiar de los aquí demandantes.

Por razón de lo anterior, los actores consideran que una vez culmine el proceso de sucesión de su difunto padre no podrán gozar del bien inmueble objeto de doble registro, pues a partir de la anotación n.° 2 las actuaciones registradas en el nuevo folio de matrícula inmobiliaria – 060-42269difieren del que catalogan como original -060-14082-, por lo que resultan como propietarios del inmueble personas distintas al señor Federico Hipólito Palomo Romero. Ahora, una vez determinado cuál es el daño que presuntamente se ha generado a los demandantes, para el despacho resulta claro que lo pretendido realmente no

es la responsabilidad por omisión de la Superintendencia de Notariado y Registro por la falta de vigilancia sobre sus funcionarios, sino cuestionar la legalidad del folio de matrícula inmobiliaria n.° 060-42269. En efecto, los demandantes realizan un juicio de legalidad del acto al considerar que el folio de matrícula inmobiliaria n.° 060-42269 fue expedido de forma fraudulenta, toda vez que se emitió 5 años después de la apertura del folio de matrícula inmobiliaria n.° 060-14082 del 5 de octubre de 1977, el cual, a su juicio, 1 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 7

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Actoras: Katia Meida Palomo de Herrera y Niobe Palomo Meza tiene prevalencia por el principio general del derecho de “primero en el tiempo primero en el derecho”. Al respeto, se realiza una transcripción literal del argumento del actor (fol. 2 y 3, c.1) […]”. […] En relación con lo anterior, se advierte que según el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 los actos de registro son susceptibles de ser cuestionados mediante una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, entre otros motivos, cuando hubieran sido expedidos con infracción de las normas en que deberían fundarse o en forma irregular, aspectos estos que valga decir son cuestionados por los demandantes en el presente asunto, toda vez que alegan que el acto de registro más reciente fue fraudulento en su expedición –por tal motivo también formularon denuncia ante la Fiscalía General de la NaciónAsí las cosas, el despacho considera que lo realmente pretendido es atacar y dejar sin efectos un acto administrativo de registro que se presume legal y produce efectos de carácter particular y concreto sobre la parte actora, pues aparentemente afecta su futuro derecho de propiedad sobre el bien inmueble materia de debate, de ahí que deba cuestionarse su legalidad a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y sea procedente la respectiva adecuación […]”.

16. Finalmente, al establecer si el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho estaba caducado, concluyó que, teniendo en cuenta que los demandantes conocieron del acto administrativo cuestionado el 10 de octubre de 2017, el término de caducidad debía contabilizarse desde el 11 de octubre de 2017 al 11 de febrero de 2018, por lo que, al haber sido presentada la demanda el 22 de mayo de 2018, el medio de control estaba caducado.

La solicitud de tutela Pretensiones

17. Las actoras solicitaron en su escrito de tutela: “[…] se debe amparar el derecho de los actores o demandantes y demás reconocidos en el proceso contencioso administrativo que se revocó su admisión y se resolvió adecuar la demanda a otro tipo de medio de control para luego declararse su caducidad, declarando que dicha decisión incurre en defecto sustantivo y debe restablecerse en nuestros derechos a acceder a un proceso justo y conforme las formas propias de su juicio, declarando que la acción instaurada de Reparación Directa también es viable para los fines de la demanda incoada […]”.

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18. Las actoras indicaron, en su escrito de tutela, que la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo por interpretación irrazonable de los artículos 138 y 171 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011:

19. Manifestaron que: “[…] En el caso que nos ocupa, la autoridad judicial, en este evento la Sala de decisión de la sección Tercera, subsección B, del H. Consejo de Estado, Magistrado Ponente Dr. Ramiro Pazos Guerrero, proceso Rad. 25000-23-36-000-2018-0069601, incurrió en violación del derecho fundamental del debido proceso de los actores, por defecto sustantivo y violación directa de la constitución, al conferir a la disposición infraconstitucional aplicada (artículo 138 de la Ley 1437 de 2011) un alcance que no tiene y una interpretación que en principio resulta formalmente posible a partir de las varias opciones que ofrece, pero que en realidad contraviene postulados de rango constitucional y conduce a resultados desproporcionados y a desconocer la preceptiva del artículo 90 constitucional.

En efecto, si bien la norma arriba citada (Artículo 138 de la Ley 1437 de 2011), consagra la oportunidad de toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica a pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto que lo causa y se le restablezca en su derecho y que también se le repare el daño, no significa que sea una norma exclusiva y excluyente, de manera absoluta, de las otras acciones o medios de

control que consagra el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en aquellos eventos que también sean procedentes y puedan configurase como medio de control por la omisión del Estado. Lo contrario sería constreñir al ciudadano a escoger cual de todas las acciones o medios de control que le ofrece el ordenamiento jurídico selecciona para instaurar una demanda, cuando varias de ellas sean razonables al fin que se persigue. […] La facultad del artículo 71 (sic) de la ley 1437 de 2011, que establece que el juez de conocimiento tiene la facultad y el deber de adecuar el medio de control al correspondiente, aun cuando el demandante haya escogido una vía procesal distinta, pretende precisamente evitar decisiones inhibitorias como garantía de acceso a la administración de justicia, así como el ejercicio equivocado de los diferentes mecanismos establecidos por el legislador, también para acceder a la administración de justicia, es decir, su finalidad es la opuesta a la señalada por la Sala, ya que lo que se pretende es garantizar el acceso a la administración de justicia y evitar que se profieran sentencias inhibitorias que lo que hacen es no fallar de fondo los asuntos puesto a su conocimiento. En consecuencia se le da un alcance contrario a esta norma al que realmente pretendió el legislador. Por ello, en este caso, las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho y reparación directa no son excluyentes, porque no se trata, Strictu sensu, de los mismos sujetos pasivos de la acción procesal como tampoco de la misma situación fáctica. Sus fuentes de la obligación son diferentes y surgen de situaciones imputables por separado a cada una de ellas. Una por acción y otra por omisión

[…]”. 9

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Actoras: Katia Meida Palomo de Herrera y Niobe Palomo Meza

20. Finalmente, en cuanto a la legitimación en la causa por activa para promover la acción de tutela, precisaron lo siguiente: “[…] De conformidad con el hecho quinto de la presente acción de Tutela, las suscritas fuimos vinculadas al proceso contencioso administrativo de la referencia, rechazado por prescripción o caducidad de la acción, al precisar los iniciales actores, en la corrección de la demanda, que actuaban para la masa herencial, en cuyo caso, al ser acreditadas como herederas en la certificación aportada del Juzgado Segundo del Circuito de Familia de Montería, obrante al folio 77 del expediente, en cuyas condiciones fue admitida la demanda, quedamos vinculadas como partes en dicho proceso y por tanto legitimadas para invocar la presente acción constitucional […]”.

Actuación

21. El Despacho sustanciador, mediante auto de 24 de febrero de 2021; i) admitió la acción de tutela; ii) ordenó notificar a los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado; y iii) vinculó al Ministro de Justicia y del Derecho, a la Superintendente de Notariado y Registro, a los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y a los señores Marco Eliecer Palomo Hernández, Erith Palomo Cantero y Alba Gloria Palomo Espinoza, en calidad de terceros con interés legítimo, concediéndoles el término de tres (3) días para que rindieran informe sobre

el particular. Informe de la parte demandada y de las partes vinculadas

22. El Ministerio de Justicia y del Derecho solicitó su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que, a su juicio, no existe ninguna relación jurídica sustancial entre esta entidad y las actoras que haya conducido a la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.

23. La Superintendencia de Notariado y Registro solicitó declarar la improcedencia de la solicitud de amparo, al considerar que en el caso sub examine, la acción de tutela no cumple con el requisito de procedibilidad adjetiva de la relevancia constitucional.

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Actoras: Katia Meida Palomo de Herrera y Niobe Palomo Meza 23.1. Señaló que en la providencia cuestionada no se inobservó o inaplicó las normas pertinentes, ni se les dio un alcance equivocado, por lo que “[…] los elementos en el que se funda el pedimento de las accionantes, carece de fuerza para determinar que en efecto el análisis y valoración que realizó el Consejo de Estado en su Sección Tercera-Subsección B obedece a un mero capricho […]”. 23.2. Finalmente, advirtió que: “[…] existe actualmente un trámite de tutela con los mismos fundamentos de hecho que cursa en la Sección Primera en el despacho de la Dra. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZON con radicación 11001-03-15-000-2021-00222 a nombre de los

señores Alba Gloria Palomo Espinoza, Marco Eliecer Palomo Hernández, Erith

Palomo Cantero, quienes figuran como demandantes en el proceso de Reparación Directa, tal como lo plantean en los hechos las aquí accionantes, razón por la cual y en aras de garantizar la seguridad jurídica es relevante que se informe sobre lo pertinente […]”.

24. Alba Gloria Palomo Espinoza, Marco Eliecer Palomo Hernández y Erith Palomo Cantero, solicitaron revocar la decisión cuestionada proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, toda vez que, a su juicio, la providencia de 23 de septiembre de 2020 fue proferida sin sustento jurídico ni fáctico. 24.1. Sostuvieron que: “[…] mediante auto de fecha veintitrés (23 de septiembre de dos mil veinte (2020), en su resuelve, sin sustento o fundamento jurídico ni factico (sic), simplemente por el capricho del Consejero Ponente, vulnero (sic) el derecho al resarcimiento de la pérdida de un bien inmueble y el derecho a heredar en Colombia, a sabiendas que la jurisprudencia respecto a esta clase de procesos que interpuso nuestro abogado se debe reparar a las víctimas por la afrenta recibida por parte de la administración y el único camino que queda para reparar tal daño es REPARACION DIRECTA, por considerar que es el medio más idóneo para este tipo de casos; esto con observancia a la primacía de la realidad a quienes se les cometió el ilícito al adulterar los folios de matrícula inmobiliaria, para transferir el bien a un tercero recibiendo debidas para tal fin y en afecto, violentando el derecho fundamental a la

PROPIEDAD PRIVADA Art 58 de la Carta Magna; al igual de que la violación de otros derechos fundamentales que afecto (sic) abruptamente por tan mala decisión y el amparo a un vulnerador de la buena fe de las personas que inscribimos nuestros bienes a dicha entidad por ministerio de ley y creada para tal fin. […]” (Resaltado en el texto). 11

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Actoras: Katia Meida Palomo de Herrera y Niobe Palomo Meza

25. Los magistrados de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado y de la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, guardaron silencio en esta oportunidad procesal.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia de la Sala

26. Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con los artículos 1.º y 37 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19912, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política; el artículo 1.º del Decreto núm. 1983 de 30 de noviembre de 20173, por el cual se establecen reglas para el reparto de la acción de tutela; el Acuerdo 377 de 11 de diciembre de 20184 y, el Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 20195.

Generalidades de la acción de tutela

27. La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades

públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados. Procede, a falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Cuestiones previas 2 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política'' 3 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 4 “Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado”. 5 “Reglamento Interno del Consejo de Estado”. 12

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Actoras: Katia Meida Palomo de Herrera y Niobe Palomo Meza Legitimación en la causa por pasiva

28. La Sala advierte que previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar el presupuesto sobre la legitimación en la causa por pasiva, para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia.

29. Visto el artículo 13 del Decreto 2591 frente a la legitimación en la causa por pasiva, señala expresamente lo siguiente: “[…] La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o amenazó el derecho fundamental. Si uno u otro hubiesen actuado en cumplimiento de órdenes o instrucciones impartidas por un

superior, o con su autorización o aprobación, la acción se entenderá dirigida contra ambos, sin perjuicio de lo que se decida en el fallo. De ignorarse la identidad de la autoridad pública, la acción se tendrá por ejercida contra el superior. Quien tuviere un interés legítimo en el resultado del proceso podrá intervenir en él como coadyuvante del actor o de la persona o autoridad pública contra quien se hubiere hecho la solicitud […]”.

30. De igual manera la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 20066, se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1. La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso. (…).

La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de

6 Corte Constitucional, sentencia T-1412872 de 30 de noviembre de 2006, M.P. Jaime Araújo Rentería. 13

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Actoras: Katia Meida Palomo de Herrera y Niobe Palomo Meza excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción.

La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como del decreto 2591 de 1991 avalan. Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas