CE-11001-03-15-000-2021-00810-01(AC)

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Niega / AUSENCIA DE DEFECTO SUSTANTIVO / ACTO ADMINISTRATIVO DE INSUBSISTENCIA / La Sentencia enjuiciada no incurrió en un defecto sustantivo, ya que en ningún momento se apartaron del marco normativo que debió aplicarse al caso en concreto. Por el contrario, se observó que la interpretación efectuada sobre el régimen de inhabilidades para el caso de la [accionante] se ajustó a lo previsto en la normatividad aplicable al caso y esta no fue contraria a las normas superiores en que debió fundarse, razón por la cual el fallo de primera instancia de la presente acción de tutela resulta totalmente razonable. En ese sentido, la Sala encuentra que los argumentos planteados por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado se encuentran debidamente sustentados y que la Sentencia enjuiciada por la parte demandante fue proferida sin incurrir en defecto sustantivo alguno y sin que la actuación desplegada por los operadores jurídicos haya sido desmedida o arbitraria.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA

Bogotá, D. C., nueve (9) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-00810-01(AC)

Actor: BERNARDA HILDA NAVARRO LAGUADO

Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A

Y OTRO De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la señora Bernarda Hilda Navarro Laguado contra la Sentencia proferida el 12 de abril 2021 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la cual se negó la solicitud de amparo.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión.

1. ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Sentencia de primera Instancia e impugnación. 1.1. Posición de la parte demandante 1 Artículo 86 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación.

1. La señora Bernarda Hilda Navarro Laguado, actuando por medio de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Atlántico y la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso e igualdad, al considerar que en las Sentencias de 31 de julio de 2013 y 12 de marzo de 2020, proferidas por las autoridades judiciales demandadas, respectivamente, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 08001-23-31-000-2007-00130-00/01 (1926-2015) se incurrió en un defecto sustantivo.

2. A título de amparo constitucional, la parte demandante solicitó (se trascribe): “Primero. Mediante la acción que interpongo persigo que esa honorable

Corporación tutele los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, consagrados en los artículos 13 y 29 de la Constitución Política de 1991, los cuales fueron violados con los fallos de primera y segunda instancia proferidos por el H. (sic) Tribunal Administrativo de Atlántico – Subsección de Descongestión y del H. (sic) Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección A, pro la emisión de las sentencias de fecha (sic) 31 de julio de 2013 y 12 de marzo de 2020, primera y segunda instancia respectivamente, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, radicado No. (sic) 08001-23-31-000-2007-00130-01 (19262015), en donde es demandante la señora Bernarda Hilda Navarro Laguado y demandado La Nación – Procuraduría General de la Nación, encaminada a declarar que son nulos los siguientes actos administrativos: (…) Segundo. Como consecuencia de lo anterior, pretendo que esa honorable Corporación revoque o nulite las sentencias de fecha (sic) 31 de julio de 2013 y 12 de marzo de 2020, primera y segunda instancia respectivamente, por el H. (sic) Tribunal Administrativo de Atlántico – Subsección de Descongestión y del H. (sic) Consejo de Estado – Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda – Subsección A, primera y segunda instancia respectivamente, y en su lugar, se ordene al fallador de segunda instancia se accedan a las pretensiones de la demanda”.

3. Como hechos relevantes fueron narrados los siguientes:

4. 1) La señora Bernarda Hilda Navarro Laguado presentó demanda contra la Nación – Procuraduría General de la Nación, orientada a obtener la declaratoria de nulidad de las Resoluciones No. 1436 y 267, ambas de 2006, por medio de las cuales se declaró su insubsistencia del cargo de profesional universitario grado 17 código 3pu-17, adscrita a la Procuraduría Regional del Atlántico2. A título de restablecimiento de derecho, solicitó la reincorporación al aludido cargo, así como el reconocimiento y pago de los salarios y demás prestaciones dejadas de percibir, pues, de conformidad con el artículo 38 de la Ley 734 de 2002, para que se configure la inhabilidad sobreviniente la persona debe haber sido sancionada en 3 veces o más en los últimos 5 años por faltas graves o leves dolosas o ambas y ella solo había sido sancionada en 2 oportunidades. 5. 2) La demanda correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de Atlántico, el cual, mediante Sentencia de 31 de julio de 2013, negó las pretensiones de la demandante, tras considerar que el estatuto disciplinario de la Procuraduría General de la Nación (Decreto Ley 262 de 2000) tenía aplicación preferente respecto de las normas contenidas en la Ley 734 de 2002. 6. 3) Inconforme con la decisión, la demandante presentó recurso de apelación, el cual fue resuelto por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante Sentencia del 12 de marzo de 2020. En dicha sentencia se confirmó la sentencia proferida el 31 de julio de 2013 por el Tribunal

Administrativo de Atlántico.

7. El fundamento de la vulneración radicó en que los juzgadores de primera y segunda instancia incurrieron en un defecto sustantivo al omitir que el numeral 6 del artículo 85 del Decreto Ley 262 de 2000 fue derogado tácitamente por la Ley 734 de 2002, razón por la cual su aplicación resultaba perjudicial, ya que, en virtud de principios como el de favorabilidad, se debía aplicar la norma de 2002 en el caso en concreto3. Al respecto, (se transcribe: “En el presente asunto el tema central radica en el desconocimiento por parte de las autoridades accionadas, de normas constitucionales y legales, así como los criterios jurisprudenciales sobre principios de legalidad, favorabilidad, pro homine, entre otros, materializando un evidente defecto sustantivo.” 1.2. Sentencia de primera instancia e impugnación.

8. Mediante Sentencia de 12 de abril de 2021, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó el amparo solicitado por la señora Navarro Laguado al no advertir vulneración de su derecho fundamental al debido proceso, pues observó que las decisiones de los jueces de instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho se emitieron con una correcta 2 Dicha declaración de insubsistencia se realizó de acuerdo con lo previsto en el numeral 6 del artículo 85 del Decreto 262 de 2000, en razón de las Resoluciones No. 323 de agosto de 2005 y Resolución No 150 de 6 de junio de 2005 por medio de las cuales se hizo efectiva la suspensión en ejercicio del cargo de la señora Navarro

Laguado con ocasión de su inactividad en el trámite de distintos expedientes y pérdida de otros. 3 Al respecto, es necesario mencionar que el artículo 85 del Decreto 262 de 2000, por el cual se dictan normas de inhabilidades e incompatibilidades de servidores de la Procuraduría General de la Nación, establece como inhabilidad para el ejercicio de empleos en la Procuraduría el haber sido sancionado disciplinariamente por segunda vez mediante decisión ejecutoriada con destitución o suspensión de un empleo púbico. A Diferencia de dicha norma, el parágrafo 2 del artículo 38 de la Ley 734 de 2002 establece como inhabilidad para desempeñar cargos públicos (Se trascribe): “haber ido sancionado disciplinariamente tres o más veces en los últimos cinco (5) años por faltas graves o leves dolosas o por ambas.” interpretación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades aplicables a la demandante. Al respecto, (se trascribe): “La Sala observa que la autoridad judicial accionada efectuó una interpretación normativa y fáctica coherente, que se compadece con la realidad procesal evidenciada dentro del curso de este, lo cual no comporta una razón para acudir a la acción constitucional, a pesar de que ello resulte contraria a sus intereses. Asimismo, se resalta que quien pretenda acudir ante la administración de justicia está en la obligación de observar algunas cargas y respetar las ritualidades propias de cada proceso, en este caso, entender que los procesos disciplinarios seguidos por la Procuraduría General de la Nación, deben ser decididos por sus propias normas, que debido a su

especialidad tienen una aplicación preferente sobre las disposiciones generales. En este punto, la Sala encuentra que no es dable que la señora Navarro Laguado pretenda atribuirle la responsabilidad del presunto daño causado al Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A, cuando de la revisión del expediente se desprende que la reclamación presentada encuentra su asidero en una norma que no le es aplicable, debido a la especialidad del régimen en el que se encontraba”.

9. El apoderado de la parte demandante presentó memorial en el que manifestó (se trascribe): “[…] actuando conforme el poder que se adjunta en representación de la señora Bernarda Hilda Navarro Laguado, identificada con cédula de ciudadanía número 32.641.386 expedida en la ciudad de BarranquillaAtlántico, accionante dentro de la presente ACCION DE TUTELA; concurre ante esa Honorable Corporación con el fin de IMPUGNAR el fallo de primera instancia proferido el pasado 14 de mayo de 2021 y que fuera notificado vía electrónica en la misma fecha.

Para efectos de la sustentación de la presente impugnación, esa se hará llegar oportunamente al Despacho del Honorable Consejero que le corresponda el segunda instancia el conocimiento de la presente acción de tutela.”

10. Sin embargo, no se aportó al proceso el escrito de impugnación antes anunciado.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Cuestiones previas. 2.2 Fijación de la controversia. 2.3.

Verificación de requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.4. Caso concreto 2.5. Conclusiones.

2.1. Cuestiones previas

11. Debe indicarse que el análisis de la presente acción de tutela se circunscribe, únicamente, a la Sentencia de 12 de marzo de 2020 proferida por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, providencia que resolvió el pleito en segunda instancia, puesto que, a pesar de que los accionantes enjuiciaron igualmente la Sentencia 31 de julio de 2013, esta última nunca quedó ejecutoriada4 al haberse presentado en tiempo el recurso de apelación, razón por la cual ésta Sala se sustrae de su estudio.

12. Con respecto a la falta de argumentación del escrito de impugnación al tratarse de tutelas contra providencia judicial, esta Subsección5, en relación con los criterios expuestos por otras Salas del Consejo de Estado según los cuales, ante la ausencia de carga argumentativa automáticamente debe confirmarse la decisión de primera instancia6, ha tomado una postura intermedia, con el fin de garantizar el acceso efectivo a la administración de justicia. Por esa razón no confirma de plano la decisión de primera instancia, pero tampoco efectúa una revisión oficiosa y exhaustiva de las providencias que se enjuician para establecer en qué defectos pudieron incurrir. Así, esta Sala revisa las razones que sirvieron de fundamento del fallo de tutela de primera instancia, con el fin de concluir si resultan razonables y deben ser confirmadas, o si, por el contrario, no cuentan con el respaldo jurídico y deben modificarse. 2.2. Fijación de la controversia

13. Deberá establecerse, luego de verificados los requisitos generales de

procedencia de la acción de tutela, si la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrió en un defecto sustantivo por omitir que el numeral 6 del artículo 85 del Decreto Ley 262 de 2000 fue derogado tácitamente por la Ley 734 de 2002, por lo que esta ultima codificación era la aplicable al caso concreto.

14. Como consecuencia de lo anterior, se procederá a confirmar, modificar o revocar el fallo impugnado según sea el caso. 2.3. Verificación de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial

15. La Sala advierte que se cumplieron los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, porque n o existe recurso, ordinario o extraordinario idóneo y eficaz, que permitiera al demandante alegar los reparos 4 Artículo 302, Código General del Proceso: “Las providencias proferidas en audiencia adquieren ejecutoria una vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan recursos.// No obstante, cuando se pida aclaración o complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud.// Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos.“ 5 Entre otras, Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia de 10 de septiembre de 2019. Rad. 11001-03-15-000-2019-02020-01.

6 Por ejemplo, Consejo de Estado. Sección Primera. Sentencia de 28 de febrero de 2019. Rad. 11001-03-15-0002019-03163-01. planteados vía tutela y procurar la defensa del derecho presuntamente vulnerado. Hubo un plazo razonable entre la fecha de notificación de la providencia enjuiciada (29/01/2021) y la de interposición de la presente acción de tutela (01/03/20217). No se enjuició un fallo de tutela, pues la controversia se relacionó con una Sentencia de segunda instancia dictada en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento de derecho. Se identificaron de manera clara, detallada y comprensible los hechos y la presunta vulneración derivada de ellos. Por último, se advierte que la controversia tiene relevancia constitucional por tratarse de la presunta afectación de derechos fundamentales de la demandante, en el marco de un proceso de nulidad y restablecimiento de derecho, respecto del cual se alega un defecto sustantivo. Asimismo, no se advierte que los argumentos planteados sean una reiteración de aquellos presentados en el proceso ordinario. 2.4. Caso concreto

16. La Sala confirmará la decisión mediante la cual se negó el amparo de tutela, por encontrar que los argumentos expuestos en el fallo de primera instancia resultan razonables, tal y como pasa a explicarse.

17. Defecto sustantivo. La señora Navarro Laguado sugirió en el escrito de tutela que las autoridades accionadas decidieron el asunto sin reconocer (se transcribe): “normas constitucionales y legales, así como criterios jurisprudenciales

sobre principios de legalidad, favorabilidad, pro homine, entre otros, materializando un evidente defecto sustantivo”. En el mismo sentido, sugirió que debió aplicarse a su caso, en concreto, el numeral segundo del artículo 38 de la Ley 734 de 2002 y no las disposiciones del numeral 6 del artículo 85 del Decreto 262 de 2000, ya que dicho numeral había sido derogado tácitamente por la mencionada Ley 734 de 20028.

18. Contrario a la postura de la parte actora, el juzgador de primera instancia indicó que, de acuerdo con lo establecido en la Constitución Política de 19919, se otorgó al legislador la posibilidad de realizar una estructuración propia del régimen de inhabilidades e incompatibilidades para los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, razón por la cual, se expidió el Decreto Ley 262 de 2000.

19. En ese sentido, a pesar de que 2 años más tarde se expidió la Ley 734 de 2000 que contempló escenarios de inhabilidad para servidores públicos, lo cierto es que, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 08001-23-31000-2007-00130-01 (1926-2015), la entrada en vigencia de dicha Ley no derivó en una derogatoria tácita ni expresa del numeral 6 del artículo 85 del Decreto Ley 262 de 2000. Al respecto, la Sala encuentra razonable la argumentación dada por la 7 Según acta Individual de reparto. 8 Al respecto, la demandante mencionó el artículo 224 de la Ley 734 de 2004, el cual establece: “ARTÍCULO 224: La presente ley regirá tres (3) meses después de su sanción y deroga las disposiciones que le sean contrarias,

salvo las normas referidas a los aspectos disciplinarios previstos en la Ley 190 de 1995 y el régimen especial disciplinario establecido para los miembros de la fuerza pública.” 9 “Artículo 279. La ley determinará lo relativo a la estructura y al funcionamiento de la Procuraduría General de la Nación, regulará lo atinente al ingreso y concurso de méritos y al retiro del servicio, a las inhabilidades, incompatibilidades, denominación, calidades, remuneración y al régimen disciplinario de todos los funcionarios y empleados de dicho organismo.” Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, quien en su momento también señaló que (Se transcribe): “Si la tesis de la demandante fuera cierta, la conclusión también tendría que ser que toda aquella norma que con anterioridad a la Ley 734 de 2002 reguló alguna inhabilidad o incompatibilidad también fue derogada, aspecto que no solo sería contrario al principio de especialidad de las leyes, sino que sería desconocedor de la autonomía que le confirió el constituyente al legislador para que estructurara y organizara no solo una entidad como la Procuraduría General de la Nación, sino aquellos otros aspectos relacionados con el régimen municipal, departamental y distrital, como fue explicado de forma precedente. Así las cosas, para esta Sala, el Tribunal de primera instancia acertó al considerar que la Ley 734 de 2002 no derogó el Decreto Ley 262 de 2000, norma por la cual se definió la estructura de la Procuraduría General de la Nación, razón se descartarán los argumentos presentados en el respectivo recurso de apelación.”

20. Frente a lo anterior, debe indicarse que, de acuerdo con los argumentos expuestos por el juzgador de segunda instancia, se logró evidenciar que, la Sentencia enjuiciada no incurrió en un defecto sustantivo, ya que en ningún momento se apartaron del marco normativo que debió aplicarse al caso en concreto. Por el contrario, se observó que la interpretación efectuada sobre el régimen de inhabilidades para el caso de la señora Navarro Laguado se ajustó a lo previsto en la normatividad aplicable al caso y esta no fue contraria a las normas superiores en que debió fundarse, razón por la cual el fallo de primera instancia de la presente acción de tutela resulta totalmente razonable.

21. En ese sentido, la Sala encuentra que los argumentos planteados por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado se encuentran debidamente sustentados y que la Sentencia enjuiciada por la parte demandante fue proferida sin incurrir en defecto sustantivo alguno y sin que la actuación desplegada por los operadores jurídicos haya sido desmedida o arbitraria.

2.5. Conclusiones

22. Esta Sala considera confirmar la decisión mediante la cual se negó el amparo de tutela en atención a que no se encontró probado que las autoridades judiciales accionadas incurrieran en defecto sustantivo alguno.

3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia proferida el 12 de abril de 2021 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por medio de la cual

se negó el amparo solicitado, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso y/o solicitud contra la misma, deberán dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin10.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Cuando la tutela sea devuelta por la Corte Constitucional, la Secretaría procederá a su archivo.

CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente

ALEXÁNDER JOJOA BOLAÑOS MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Magistrado (E) Magistrado Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado 10 secgeneral@consejodeestado.gov.co.