CE-11001-03-15-000-2021-01015-00(AC)

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL Le correspondería a la Sala analizar si en la sentencia cuestionada se incurrió en algún defecto, de no ser, porque, de la argumentación planteada por la actora, se advierte que la solicitud de amparo no cumple el requisito general de relevancia constitucional. (…) A juicio del demandante, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales invocados, al revocar el numeral cuatro de la sentencia proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 5 de julio de 2019 y, ordenar al municipio de Pereira efectuar los aportes con destino al sistema de seguridad social en pensiones y no a favor suyo. (…) Como puede verse, la controversia que plantea la actora no es más que una discusión de carácter legal y económica que, de manera alguna, evidencia la posible vulneración de derechos fundamentales, pues, concretamente, se circunscribe a la inconformidad de la demandante con la decisión de la autoridad judicial de ordenar pagos de seguridad social directamente al fondo al que se encuentra afiliada y no a la actora. En esa medida, la acción de tutela carece del requisito de relevancia constitucional, toda vez que se encuentra que no se cumple con el primero de los elementos antes mencionados, es decir, que el asunto puesto en conocimiento del juez de tutela involucre la vulneración de derechos fundamentales.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., seis (6) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-01015-00(AC)

Demandante: NETGIVIA MILENA BEDOYA MORALES

Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Y OTRO Decide la Sala la acción de tutela presentada, mediante apoderado, por la señora Netgivia Milena Bedoya Morales contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B y el Tribunal Administrativo de Risaralda, de conformidad con lo establecido en el artículo 1° del Decreto 333 de 2021.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:

http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador La señora Netgivia Milena Bedoya Morales ejerció acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, y el Tribunal Administrativo de Risaralda, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, principio de favorabilidad e irrenunciabilidad de los derechos laborales y derechos adquiridos. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: “Por medio de la presente se requiere al señor Magistrado:

1. TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso establecido en el artículo 29 de la Constitución Política de Colombia, así mismo como el principio de favorabilidad e irrenunciabilidad de los derechos laborales y

derechos adquiridos, los cuales considero vulnerados con providencias del 05 de julio de 2019 y 06 de agosto de 2020 proferidas por las mencionadas autoridades judiciales, respectivamente, con las cuales se declaró: “CUARTO: CONDENAR al MUNICIPIO DE PEREIRA a efectuar los aportes con destino al sistema de seguridad en pensiones respecto del periodo en que se demostró la existencia de la relación laboral entre las partes del presente proceso, esto es, el transcurrido entre el 1° de agosto de 2011 y el 13 de febrero de 2016, con fundamento en los honorarios pactados en los contratos celebrados entre ellos y en caso de presentarse diferencias en perjuicio de la demandante efectuar el pago de las mismas como su empleador al fondo de pensiones donde se encuentre afiliada. Así mismo la actora deberá acreditar las cotizaciones efectuadas al mencionado sistema durante estos periodos y en caso de no haberlas efectuado o de que se verifique diferencia alguna en su contra, tendrá la obligación de completar o cancelar dicho faltante, conforme se expuso en la parte considerativa de la presente sentencia.”

2. ORDENAR la revisión de las sentencias proferidas por el CONSEJO DE

ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Y El TRIBUNAL

ADMINISTRATIVO DE RISARALDA.

3. En virtud a lo anterior REVOQUESE parcialmente la sentencia del 06 de agosto de 2020 proferida por el honorable CONSEJO DE ESTADO y en su defecto ORDENAR al municipio de Pereira a pagar a la señora NETGIVIA MILENA BEDOYA MORALES los aportes a la seguridad social, ya que ella

sufragó el pago total ante el Sistema de Salud oportunamente, por ser este un requisito para que el municipio de Pereira le hiciera los pagos.

4. DECRETAR al CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO y al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA que le reconozca el derecho que tiene mi poderdante.”

2. Hechos: De la demanda de tutela, se indican como hechos relevantes los siguientes: La señora Netgivia Milena Bedoya Morales interpuso demanda de nulidad y restablecimiento contra el municipio de Pereira en la que solicitó el reconocimiento de la existencia de una relación laboral y, por ello, que se condenara al pago de los emolumentos dejados de percibir.

El proceso en primera instancia correspondió al Tribunal Administrativo de Risaralda que, en sentencia del 5 de julio de 2019, declaró no probada la excepción de prescripción extintiva del derecho propuesta por el municipio de Pereira y, declaró la nulidad del acto administrativo demandado, ordenó el pago de Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador las prestaciones laborales de orden legal para los periodos entre el 1 de agosto de 2011 al 13 de febrero de 2016, condenó a pagar los porcentajes de cotización correspondientes a pensión y salud que debió trasladar a los Fondos respectivos durante el tiempo acreditado en que prestó los servicios y conforme con la prescripción extintiva declarada, ajustes de valor según precios al consumidor,

negó las demás pretensiones y, se abstuvo de condenar en costas. Dicha providencia fue apelada y la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, en providencia del 6 de agosto de 2020, la confirmó, pero precisó que para efectuar los aportes al sistema de seguridad social de los periodos comprendidos entre el 1 de agosto de 2011 al 13 de febrero de 2016, debe tomarse como base el valor de los honorarios pactados en los contratos celebrados entre las partes y de existir alguna diferencia, entre el valor aportado y el monto liquidado, el municipio demandado, paga esa diferencia al fondo donde se encuentre afiliada. Argumentos de la tutela A juicio del demandante, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales invocados, al revocar el numeral cuatro de la sentencia proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 5 de julio de 2019 y, ordenar al municipio de Pereira efectuar los aportes con destino al sistema de seguridad social en pensiones y no a favor de la demandante como se había dispuesto en primera instancia, desconociendo que, como requisito para el pago de los contratos, la actora debió acreditar los aportes al sistema de seguridad social, los cuales debía pagar directamente; decisión con la que se estaría realizando una doble contribución al sistema de seguridad social, esto es, una realizada por la accionante y otra por el municipio de Pereira. Además de lo anterior, la demandante citó jurisprudencia del Tribunal Administrativo de Boyacá, en la que se ordenó como restablecimiento del derecho, que se le reembolsaran a la demandante los valores pagados por aportes a

seguridad social; tal como lo decidió el Tribunal Administrativo de Risaralda en la sentencia del 5 de julio de 2019.

3. Trámite previo En auto del 15 de marzo de 2021, se inadmitió la acción de tutela y se requirió al apoderado para que acreditará su calidad, quien subsanó a través de correo electrónico del 23 de marzo de 2021. Mediante auto del 25 de marzo de 2021, se admitió la acción y se ordenó notificar a las partes y al municipio de Pereira, como tercero interesado en el resultado del proceso, a quienes se les remitió copia de la demanda.

4. Oposiciones El Tribunal Administrativo de Risaralda afirmó que no es procedente la solicitud de amparo, porque la decisión adoptada en la sentencia proferida en primera instancia del 5 de julio de 2019 fue debidamente motivada y sustentada de conformidad con la normativa vigente, con las pruebas obrantes en el expediente y soportadas en jurisprudencia del Consejo de Estado.

Consideró que lo pretendido por la demandante es acudir al mecanismo constitucional como una tercera instancia, toda vez que la interpretación que realizó la Sección Segunda Subsección B del Consejo de Estado está dentro de Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador las interpretaciones válidas, acorde con la independencia y autonomía del juez. Es decir, que no se trata de un quebrantamiento del orden jurídico.

La Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, por conducto de la magistrada sustanciadora de la decisión cuestionada, indicó que la tutela va encaminada a un debate de tercera instancia, pues los hechos allí planteados ya fueron considerados, controvertidos y juzgados. En consecuencia, los argumentos están contenidos en el fallo que ahora se acusa. No obstante, recordó que la Subsección B ha reiterado que la orden de devolver al actor los valores que aportó al sistema de seguridad social, por su naturaleza parafiscal, a pesar de que se haya declarado a su favor la existencia del contrato realidad, no procede porque son dineros de obligatorio pago y recaudo para un fin específico y no constituyen un crédito a favor del interesado, lo que excluye la posibilidad de titularidad que sobre los mismos pretenda el actor.

5. Intervenciones El municipio de Pereira manifestó que, contrario a lo señalado por la demandante, el fallador de instancia dispuso que la entidad territorial debería cancelar al fondo de pensiones los aportes en pensión a favor del demandante.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de

cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto». Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Acción de tutela contra providencias judiciales En cuanto a la acción de tutela como mecanismo para controvertir providencias judiciales, se precisa que, de manera excepcional, se reconoce la procedencia cuando se advierte la afectación manifiesta de los derechos constitucionales fundamentales. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, Exp. 2009-01328-01, aceptó la acción la tutela contra providencia judicial y acogió el criterio de la procedencia excepcional1, para lo cual aplicó la metodología desarrollada por la Corte Constitucional en la 1 La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo y las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso la acción de tutela, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales. De ahí que en esa oportunidad - sentencia de 31 de julio de 2012 - se admita, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. (Se destaca) Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede

hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador sentencia C-590 de 2005 para estudiar si, en un caso concreto, procede o no el amparo solicitado, mediante el empleo de las causales generales2 y específicas3 de procedencia de la acción de tutela. Siendo así, a la Sala le corresponde establecer si en el presente caso se cumplen los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial descritos. Problema jurídico En principio, le correspondería a la Sala determinar si el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, incurrió en defecto sustantivo y en desconocimiento del precedente judicial. Sin embargo, se estima pertinente verificar, en primer término, si la demanda de tutela cumple el requisito de relevancia constitucional. Adicional a lo anterior, la Sala destaca que, pese a que la parte actora alegó la configuración de violación directa de la Constitución, la argumentación planteada está dirigida a la presunta configuración del defecto sustantivo, por lo que no resulta necesario referirse a tal defecto de manera precisa. Sobre la relevancia constitucional como requisito general para la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales El requisito de relevancia constitucional tiene como finalidad proteger la autonomía e independencia judicial y evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. En ese sentido, la Corte Constitucional1 ha señalado que la relevancia constitucional tiene tres finalidades: (i) preservar la competencia y la

independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, e (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. De acuerdo con los anteriores criterios y con los expuestos por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20144, para que 2 Causales genéricas de procedibilidad o requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencia judicial son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) Que se cumpla con el requisito de la inmediatez; (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal ésta debe tener un efecto determinante en la sentencia que se impugna y afectar los derechos fundamentales de la parte actora; (v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos que se transgredieron y que tal vulneración hubiere sido alegada en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible y, (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. 3 La configuración de una causal especial de procedibilidad, supone que la providencia controvertida haya

incurrido en alguno de los siguientes defectos: (i) orgánico; (ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico, (iv) material o sustantivo; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional que establece el alcance de un derecho fundamental y, (viii) violación directa de la Constitución. 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador un asunto goce de relevancia constitucional deben verificarse los siguientes elementos: (i) Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales. En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. (ii) Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales»5. Es necesario que el

interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. (iii) Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada. (iv) Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. (v) Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada. Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad. Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. De la falta de relevancia constitucional en el sub examine

Le correspondería a la Sala analizar si en la sentencia cuestionada se incurrió en algún defecto, de no ser, porque, de la argumentación planteada por la actora, se advierte que la solicitud de amparo no cumple el requisito general de relevancia constitucional, como se pasa a explicar. A juicio del demandante, la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado vulneró los derechos fundamentales invocados, al revocar el numeral cuatro de la sentencia proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Risaralda el 5 de julio de 2019 y, ordenar al municipio de Pereira efectuar los aportes con destino al sistema de seguridad social en pensiones y no a favor suyo. 5 Ibidem. Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Que esa decisión desconoce que, como requisito para el pago de los contratos, la actora debió acreditar los aportes al sistema de seguridad social, los cuales debía pagar directamente. Que de mantenerse la decisión se realizaría una doble contribución al sistema de seguridad social, una por ella y otra por el municipio de Pereira. Como puede verse, la controversia que plantea la actora no es más que una discusión de carácter legal y económica que, de manera alguna, evidencia la posible vulneración de derechos fundamentales, pues, concretamente, se circunscribe a la inconformidad de la demandante con la decisión de la autoridad judicial de ordenar pagos de seguridad social directamente al fondo al que se encuentra afiliada y no a la actora.

En esa medida, la acción de tutela carece del requisito de relevancia constitucional, toda vez que se encuentra que no se cumple con el primero de los elementos antes mencionados, es decir, que el asunto puesto en conocimiento del juez de tutela involucre la vulneración de derechos fundamentales. Adicionalmente, es importante recordar que en los casos en que la tutela se dirige contra una sentencia proferida por una Alta Corporación, la Corte Constitucional6 ha establecido un requisito adicional de procedencia, en el sentido que se constate la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional. De esta manera, se privilegian “los principios de autonomía e independencia judicial, y especialmente la condición de órganos supremos dentro de sus respectivas jurisdicciones, que exigen aceptar las interpretaciones y valoraciones probatorias aun cuando el juez de tutela pudiera tener una percepción diferente del caso y hubiera llegado a otra conclusión”. Al margen de lo anterior, vale la pena precisar que en la decisión cuestionada lo que se determinó consistió en que no había lugar a ordenar la devolución de los aportes que ya había hecho la actora “(…) en aras de garantizar el derecho pensional, lo correcto es que a título de restablecimiento del derecho la Administración determinará mes a mes si existe diferencia entre los aportes que se debieron efectuar y los realizados por la actora, y cotizar al fondo de pensiones al que se encuentre afiliada la demandante, la suma faltante por concepto de aportes a pensión sólo en el porcentaje que le correspondía como empleador, en los periodos que se demostró la relación laboral, es decir que, contrario a lo dicho

por la actora, no es que se haya ordenado el pago completo de aportes sino diferencias que se pudieran encontrar. Finalmente, la demandante invoca como desconocida una sentencia del Tribunal Administrativo de Boyacá, decisión que no constituye precedente judicial toda vez que se dictó por una autoridad judicial de inferior jerarquía y, por ende, no resulta vinculante. Por lo tanto, corresponde declarar la improcedencia de la acción de tutela promovida contra la sentencia proferida por la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado el 6 de agosto de 2020. 6 Sentencias, SU-917 de 2010 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, SU-050 de 2017, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y SU 573 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA

1. Declarar improcedente la acción de tutela que ejerció la señora Netgivia

Milena Bedoya Morales.

2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.

4. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en sesión de la fecha. (Con firma electrónica) (Con firma electrónica) MILTON CHAVES GARCÍA STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidente de la Sección (Con firma electrónica) (Con firma electrónica) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador