CE - 11001-03-15-000-2021-01126-00(A)-2022

Asunto: Control Automático de legalidad

Rad. No.: 11001-03-15-000-2021-01126-00

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA ESPECIAL DE DECISIÓN No. 17

MAGISTRADO PONENTE: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Bogotá D.C., seis (6) de abril de dos mil veintidós (2022) Proceso número: 11001-03-15-000-2021-01126-00

Medio de control: Control automático de legalidad de fallos con responsabilidad fiscal Decisión a controlar: Fallo con responsabilidad fiscal N° 003 proferido el 23 de noviembre de 2020 por la Dirección de Investigaciones N° 3 de la Contraloría Delegada para Responsabilidad Fiscal, Intervención Judicial y Cobro Coactivo de la Contraloría General de la Republica y sus actos confirmatorios, en el marco del proceso ordinario No. 00394.

Tipo de providencia: Auto que decide sobre la procedencia de declarar la nulidad de la actuación con fundamento en la sentencia C-091 de 2022.

El despacho del magistrado sustanciador procede a decidir sobre la procedencia de declarar la nulidad de la actuación adelantada en el marco del control automático de legalidad del fallo con responsabilidad fiscal N° 003 proferido el 23 de noviembre de 2020 por la Dirección de Investigaciones N° 3 de la Contraloría Delegada para Responsabilidad Fiscal, Intervención Judicial y Cobro Coactivo de la Contraloría General de la Republica y sus actos confirmatorios, a la luz de la sentencia C091 de 2022 dictada por la Corte Constitucional.

ANTECEDENTES

1. La Contraloría General de la República por mensaje electrónico remitido a la Secretaría General del Consejo de Estado, adjuntó los antecedentes administrativos y todas las decisiones tomadas en el marco del proceso ordinario de responsabilidad fiscal No. 00394, para efectos de que esta Corporación efectúe el control automático de legalidad previsto en los artículos 136A y 185 A del CPACA, adicionados por los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 20211.

2. Consta que en el marco del referido proceso de responsabilidad fiscal, se profirió el fallo contenido en el Auto No. 003 del 23 de noviembre de 2020 y sus actos confirmatorios, en el que la Contraloría General de la República declaró fiscalmente responsables, en cuantía de Mil Doscientos Tres Millones Cuatrocientos Ochenta y Dos Mil Cuarenta y Dos Pesos con Ocho Centavos ($1.203.482.042,08), cifra debidamente indexada a octubre de 2020, por el daño patrimonial al Estado causado por la pérdida de recursos correspondientes a lo dejado de percibir por el municipio de Florida, Valle 1 Índice 1 del SAMAI

1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Asunto: Control Automático de legalidad Rad. No.: 11001-03-15-000-2021-01126-00 del Cauca, durante los años 2010 y 2011 por concepto de los tramites de tránsito y que fueron debidamente reportados al Registro Único

Nacional de Tránsito RUNT, a las siguientes personas y en la forma que a continuación se describe: • En cuantía de Mil Ciento Cincuenta y Cinco Millones Ochocientos Ochenta y tres Mil Cuatrocientos Cuarenta y Cinco pesos con Ochenta y Seis Centavos ($1.155.883.445,86), en forma solidaria contra los señores: SALVADOR RODRIGUEZ MACHADO identificado con Cédula de Ciudadanía N° 6.310.108 en calidad de Alcalde Municipal de Florida Valle del Cauca. MARISOL PIEDRAHITA CORREA identificada con la Cédula de Ciudadanía N° 66.784.034 de Palmira, en calidad de Secretaria de Hacienda de Florida Valle; y MILTON CESAR AYALA PIPICANO identificado con la Cédula de Ciudadanía N° 6.103.487 de Cali, en su calidad de Secretario de Tránsito y Transporte de Florida, Valle del Cauca. • En cuantía de Cuarenta y Siete Millones Quinientos Noventa y Ocho Mil Quinientos Noventa y seis Pesos con veintidós centavos ($47.598.596,22), en forma solidaria contra los señores: SALVADOR RODRIGUEZ MACHADO identificado con Cédula de Ciudadanía N° 6.310.108 en calidad de Alcalde Municipal de Florida Valle del Cauca. MARISOL PIEDRAHITA CORREA identificada con la Cédula de Ciudadanía N° 66.784.034 de Palmira, en calidad de Secretaria de Hacienda de Florida Valle. MILTON CESAR AYALA PIPICANO identificado con la Cédula de Ciudadanía N° 6.103.487 de Cali, en su

calidad de Secretario de Tránsito y Transporte de Florida Valle del Cauca. CONSEPCION GUERRERO AYALA identificada con Cédula de Ciudadanía N° 66.991.485 en calidad de Tesorera General de Florida Valle del Cauca.

3. De conformidad con las reglas de reparto previstas en el Reglamento del Consejo de Estado, la sustanciación de este asunto le fue asignada por Secretaría General al magistrado Jaime Enrique Rodríguez Navas el día 19 de marzo de 2021, según consta en el acta individual que documenta dicha diligencia2.

4. El despacho del magistrado sustanciador, con fundamento en los artículos

136A y 185 A del CPACA, adicionados por los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, profirió el auto de fecha 7 de abril de 20213, en el que avocó, para efectos del control automático de legalidad, el conocimiento del fallo con responsabilidad fiscal contenido en el Auto N° 003 proferido el 23 de noviembre de 2020 y sus actos confirmatorios; así mismo, ordenó (i) que se fijara en la Secretaría un aviso sobre la existencia del proceso por el término de diez (10) días; (ii) que se corriera traslado por el término de diez (10) días al Procurador Delegado de la Procuraduría General de la Nación para conocer del presente asunto, para que rinda su concepto sobre la legalidad de las medidas objeto de control; (iii) que se notificara personalmente o a través de los buzones de correo electrónico, a las personas que fueron declaradas como responsables fiscales en el Auto No. 2 Índice 3 del SAMAI

3 Índice 4 del SAMAI 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

Asunto: Control Automático de legalidad Rad. No.: 11001-03-15-000-2021-01126-00 003 del 23 de noviembre de 2020 y sus autos confirmatorios, entre otras decisiones.

CONSIDERACIONES La Corte Constitucional en la sentencia C-091 de 2022 -cuya ratio decidendi está contenida en el comunicado de prensa expedido el 10 de marzo de 20224-, se pronunció sobre la constitucionalidad de los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 del 25 de enero de 2021 “Por medio de la cual se reforma el código de procedimiento administrativo y de lo contencioso administrativo -ley 1437 de 2011y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”5, disposiciones que regulan el control automático e integral de los fallos con responsabilidad fiscal, con el fin de establecer si estos vulneran el derecho de acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad. En este sentido, la Corporación examinó la aptitud sustantiva de la demanda. Al respecto, advirtió que en esta se sostuvo que el control automático e integral de los fallos con responsabilidad fiscal confiere un beneficio injustificado a los responsables fiscales, al eximirlos de asumir las cargas propias del control judicial de los actos administrativos; no obstante, con fundamento en i) el presunto desconocimiento del derecho de acceso a la administración de justicia en

condiciones de igualdad, que trae consigo el quebrantamiento del derecho fundamental al debido proceso; ii) las intervenciones allegadas durante el trámite y iii) las razones manifestadas por el Consejo de Estado para justificar en varias y reiteradas oportunidades la inaplicación de dichas normas en virtud de la excepción de inconstitucionalidad (derecho viviente), la Sala Plena constató que, en realidad, “el mecanismo priva al responsable fiscal de varias garantías procesales propias del derecho de acción y del debido proceso. Tal es el caso de los derechos a formular la demanda, a pedir y controvertir pruebas, a solicitar la suspensión del acto, a presentar alegatos de conclusión y a solicitar la reparación del daño”. En este contexto, la Sala Plena de la Corporación encontró “que los artículos 22 del Decreto 2067 de 19916 y 46 de la Ley Estatutaria 270 de 19967 autorizan a la Corte a confrontar las normas acusadas con preceptos constitucionales no invocados en la demanda, si estos se encuentran íntimamente relacionados con los cargos propuestos. Además, determinó que la declaratoria de inconstitucionalidad de una disposición, la cual hace tránsito a cosa juzgada absoluta, faculta a la Corte a extender el estudio de constitucionalidad de la disposición impugnada más allá de los argumentos desarrollados en el libelo”. Por lo anterior, la Sala Plena estimó que la demanda era apta para emitir un pronunciamiento de fondo. 4 Comunicado de fecha 10 de marzo de 2022 (Corte Constitucional, sentencia C091 del 10 de marzo de 2022. M.P. Dra.

Cristina Pardo Schlesinger. Expediente: D-14.197) 5 Publicada en el Diario Oficial No. 51568 del 25 de enero de 2021 6 Nota Original: “Artículo 22 del Decreto 2067 de 1991: «La Corte Constitucional deberá confrontar las disposiciones sometidas a control con la totalidad de los preceptos de la Constitución, especialmente los del Título II, salvo cuando para garantizar la supremacía de la Constitución considere necesario aplicar el último inciso del artículo 21. || La Corte Constitucional podrá fundar una declaración de inconstitucionalidad en la violación de cualquiera norma constitucional, así ésta no hubiere sido invocada en el curso del proceso” 7 Nota Original: “Artículo 46 de la Ley Estatutaria 270 de 1996: «artículo 46. control integral y cosa juzgada constitucional. En desarrollo del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional deberá confrontar las disposiciones sometidas a su control con la totalidad de los preceptos de la Constitución»” 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

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En lo que tiene que ver con el problema jurídico planteado, la Corporación aplicó la metodología del juicio integrado de igualdad en un nivel de intensidad intermedia. En ese sentido, coligió “que existía un tratamiento diferenciado entre los responsables fiscales y el resto de destinatarios de actos

administrativos que carece de justificación constitucional. Señaló que el patrón de comparación estaba dado por la condición de justiciables, como ciudadanos destinatarios de actos administrativos susceptibles de ser controlados por la jurisdicción. También encontró que el trato diferenciado se concretaba en la manera disímil en que los responsables fiscales y los demás justiciables accedían a la administración de justicia. Según la demanda, unos tienen control automático e integral mientras que los otros deben demandar. Según el derecho viviente del Consejo Estado, la asimetría se traduce en que unos cuentan con todas las garantías procesales y los otros no. Finalmente, y siguiendo la metodología del juicio integrado, la Corte dijo que dicho tratamiento no estaba justificado porque si bien el control automático era efectivamente conducente para lograr los fines constitucionalmente importantes de la celeridad, la seguridad jurídica y la descongestión judicial (extraídos del trámite legislativo de la norma), lo cierto es que el grado de limitación de los derechos de acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad y al debido proceso era desproporcionado en comparación con el nivel de satisfacción de dichos fines”: Con fundamento en este análisis, la Corte concluyó “que el legislador excedió el amplio margen de configuración en materia procesal, teniendo en cuenta las particularidades del Acto Legislativo 04 de 2019, que lo habilitó para que creara las etapas y términos de un trámite de control judicial especial de fallos fiscales, que no tarde más de un año y que garantice la recuperación oportuna del recurso público”. Por las anteriores razones la Sala plena declaró inexequibles los artículos

demandados. En cuanto a la fórmula de decisión, el pleno de la Corporación determinó que el fallo debía tener efectos retroactivos hasta la fecha de promulgación de la Ley 2080 de 2021, esto es, el 25 de enero de 2021. Para ello fijó las siguientes reglas: “(…) Segundo. OTORGAR EFECTOS RETROACTIVOS a la presente sentencia a partir de la fecha de promulgación de la Ley 2080 de 2021 (25 de enero de 2021). En consecuencia: i) El control judicial de los procesos de responsabilidad fiscal que se fallen a partir de la publicación de esta sentencia deberá regirse por las disposiciones vigentes antes de la promulgación de la Ley 2080 de 2021. ii) En los procesos de control automático e integral de fallos con responsabilidad fiscal que se encuentren en curso al momento de notificación de esta sentencia deberán ser declarados nulos de oficio o a petición de parte, y serán devueltos a la autoridad fiscal que profirió el fallo. Recibido el expediente, se deberá notificar nuevamente el fallo para que su eventual control judicial se lleve a cabo conforme las normas vigentes antes de la promulgación de la Ley 2080 de 2021. iii) En los procesos de control judicial automático e integral de fallos con responsabilidad fiscal que cuenten con sentencia ejecutoriada, los interesados podrán acudir a la autoridad judicial dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificación de la presente providencia para solicitar la nulidad del fallo y la devolución del expediente a la autoridad fiscal. Recibido este se procederá 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

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Asunto: Control Automático de legalidad Rad. No.: 11001-03-15-000-2021-01126-00 nuevamente a la notificación del fallo para que su eventual control judicial se lleve a cabo conforme las normas vigentes antes de la promulgación de la Ley 2080 de 2021. En estos casos la nulidad no procederá de oficio”. (Se destaca) De conformidad con el artículo 243 de la Constitución Política, “los fallos que dicte la Corte Constitucional en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional”. A su vez, el artículo 48.1 de la Ley 270 de 1996Estatutaria de la Administración de Justicia LEAJdispone que la parte resolutiva de los fallos que esa Corporación profiere como resultado del examen de normas legales obliga a todas las autoridades y tiene efecto general8. Como la Corte Constitucional en la sentencia C-091 de 2022 declaró la inexequibilidad de los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto vulneraban el derecho al acceso a la administración de justicia en condiciones de igualdad, y le otorgó efectos retroactivos al fallo a partir de la fecha de promulgación de la Ley 2080 de 2021, resulta claro que su aplicación es inmediata y con efectos erga omnes.

Ahora bien, como el despacho del magistrado sustanciador profirió el auto de fecha 7 de abril de 20219, en el que avocó el conocimiento del fallo con responsabilidad fiscal contenido en el Auto N° 003 proferido el 23 de noviembre de

2020 y sus actos confirmatorios, y dio inicio a la actuación orientada a efectuar el control automático de legalidad de esta decisión con fundamento en los artículos 23 y 45 de la Ley 2080 del 25 de enero de 2021, resulta necesario acoger lo resuelto en la sentencia C-091 de 2022 y, en consecuencia, se declarará de oficio la nulidad de la actuación adelantada y se ordenará la remisión del proceso a la Contraloría Delegada para Responsabilidad Fiscal, Intervención Judicial y Cobro Coactivo de la Contraloría General de la República, para que notifique nuevamente el fallo a los responsables fiscales con el propósito de que su eventual control judicial se adelante conforme a las normas vigentes antes de la promulgación de la Ley 2080 de 2021. En mérito de lo expuesto, el Despacho,

RESUELVE ARTÍCULO PRIMERO: DECLARAR DE OFICIO LA NULIDAD de la actuación adelantada en el marco del control automático de legalidad con radicado No. 11001-03-15-000-2021-01126-00, correspondiente al fallo con responsabilidad fiscal contenido en el Auto N° 003 proferido el 23 de noviembre de 2020 por la Dirección de Investigaciones N° 3 de la Contraloría Delegada para Responsabilidad Fiscal, Intervención Judicial y Cobro Coactivo de la Contraloría General de la República y sus actos confirmatorios, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. 8 “Artículo 48. Alcance de las sentencias en el ejercicio del control constitucional. Las sentencias proferidas en

cumplimiento del control constitucional tienen el siguiente efecto:

1. Las de la Corte Constitucional dictadas como resultado del examen de las normas legales, ya sea por vía de acción, de revisión previa o con motivo del ejercicio del control automático de constitucionalidad, sólo serán de obligatorio cumplimiento y con efecto erga omnes en su parte resolutiva. La parte motiva constituirá criterio auxiliar para la actividad judicial y para la aplicación de las normas de derecho en general. La interpretación que por vía de autoridad hace, tiene carácter obligatorio general (…)” 9 Índice 4 del SAMAI

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ARTÍCULO SEGUNDO: REMITIR, por conducto de la Secretaría General de la Corporación, el expediente administrativo a la Contraloría Delegada para Responsabilidad Fiscal, Intervención Judicial y Cobro Coactivo de la Contraloría General de la República, para efectos de que notifique nuevamente el fallo a los responsables fiscales en aras de que su eventual control judicial se adelante conforme a las normas vigentes antes de la promulgación de la Ley 2080 de 2021, en los términos de la sentencia C-091 de 2022.

ARTÍCULO TERCERO: NOTIFICAR al buzón de correo electrónico dispuesto para el efecto y/o a las direcciones que aparezcan registradas en el proceso de responsabilidad fiscal a las personas que fueron halladas fiscalmente responsables, estas son, SALVADOR RODRIGUEZ MACHADO; MARISOL

PIEDRAHITA CORREA; CONSEPCION GUERRERO AYALA y, MILTON CESAR

AYALA PIPICANO.

ARTÍCULO CUARTO: NOTIFICAR la presente providencia a la Contraloría Delegada para Responsabilidad Fiscal, Intervención Judicial y Cobro Coactivo de la Contraloría General de la República.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Firmado Electrónicamente 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co