CE-11001-03-15-000-2021-01150-00(AC)

ACCIÓN DE TUTELA – Niega / SOLICITUD DE EXPEDICIÓN DE CERTIFICADO DE DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL – No procede a través de este medio / VACACIONES INDIVIDUALES DE FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS DE LA RAMA JUDICIAL La Sala considera importante precisar que la vulneración de los derechos alegados en esta sede, de modo necesario, debe tener estrecha relación con lo pretendido en la solicitud de amparo y, en tal virtud, deja sentado que, en el caso concreto, la expedición de un certificado de disponibilidad presupuestal no guarda correspondencia alguna con el disfrute individual de las vacaciones de la tutelante, pues este solo depende de la decisión del nominador. (…) Por tanto, resulta improcedente pretender, a través de este medio excepcional, que se ordene a las autoridades tuteladas adelantar las acciones correspondientes para garantizar la provisión de recursos y, como consecuencia, la entrega de un certificado de disponibilidad presupuestal, previo a conceder las vacaciones. Esta Sala considera que no es de recibo acudir a la acción de tutela para lograr el impulso del trámite anotado con el fin de proveer reemplazos por razón de las vacaciones de los empleados del Juzgado 19 de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá, en consideración a que al juez de tutela no le está permitido inmiscuirse en las decisiones de autoridades administrativas, para el caso, el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D. C., veinte (20) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-01150-00(AC)

Actor: LUISA FERNANDA RAMÍREZ CASTRO

Demandado: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, SALA

ADMINISTRATIVA Y OTROS

1. La acción de tutela La señora Luisa Fernanda Ramírez Castro interpuso acción de tutela contra el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Administrativa, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial Bogotá y Cundinamarca y el Juzgado 19 de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de esta ciudad, por estimar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo en condiciones dignas y al descanso. 1.1. Pretensiones En protección de los derechos reclamados, solicita:

1. Se ordene a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Seccional Bogotá, que apropie en el término de 3 días las partidas presupuestales que correspondan para el nombramiento de mi reemplazo y emita el correspondiente certificado de disponibilidad presupuestal CDP para el disfrute de mis vacaciones por el término de 25 días.

2. Se conmine a la señora Juez 19 de ejecución de penas y medidas de seguridad de Bogotá, que una vez sea expedido el CDP por parte de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Seccional Bogotá, decida nuevamente frente a mi solicitud de vacaciones.

3. Se exhorte a las autoridades respectivas, en este caso al Consejo

Superior de la Judicatura, Sala Administrativa y Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Seccional Bogotá, para que en el fututo, esta situación no se vuelva a presentar y se gestione a nivel nacional la apropiación de recursos para designar en encargo a otra persona, para que los funcionarios y empleados de la Rama Judicial puedan disfrutar de sus vacaciones sin interferir en la eficiencia de la administración de justicia. 1.2. Hechos de la solicitud Como hechos relevantes, la accionante señaló los siguientes: i) Se desempeña en el cargo de oficial mayor, en provisionalidad, en el Juzgado 19 de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad. ii) El 8 de febrero de 2021, solicitó le fueran concedidas vacaciones por el término de 25 días, desde el 1.° de marzo, por el periodo causado entre el 6 de enero de 2018 y el 5 de enero de 2019. iii) Dada la excesiva carga laboral de los despachos en lo penal, aunado a la contingencia declarada por la pandemia por el Covid-19, le pidió a la titular del despacho que, antes de la concesión de las vacaciones, solicitara a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, Seccional Bogotá y Cundinamarca certificar la disponibilidad presupuestal para que se designara a una persona, en encargo, a fin de poder disfrutar sus vacaciones sin afectar el servicio de administración de justicia. iv) El 12 de febrero de 2021, mediante oficio DESAJBOTHM 21-207, la directora ejecutiva de administración judicial Seccional Bogotá y Cundinamarca, dio

respuesta negativa a tal solicitud, al sostener que «la Sala Administrativa emitió la Circular No. PSAC11-44 de noviembre 23 de 2011, mediante la cual deroga las Circulares 44 y 89 de 2005, y esta solo hace referencia a la programación de vacaciones de los funcionarios del régimen de vacaciones individuales». Agregó que la mencionada circular excluía a los servidores judiciales que ostentaban la calidad de empleados, y que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y sus seccionales constituyen el órgano técnico y administrativo que tiene a su cargo la ejecución de actividades administrativas de la Rama Judicial, con sujeción a las políticas y decisiones que tome el Consejo Superior de la Judicatura. v) Mediante la Resolución 110 del 26 de febrero de 2021, la juez 19 de ejecución de penas y medidas de seguridad de Bogotá negó las vacaciones solicitadas. vi) Producto de la pandemia originada por el Covid-19 han tenido que desarrollar sus labores en la modalidad de teletrabajo, situación que ha generado un desgaste adicional, lo que, en su sentir, devendría en una deficiente prestación del servicio de justicia, con las consecuencias de orden físico y psicológico que impactarían a los funcionarios ante la alta carga laboral. 1.3. Fundamentos jurídicos de la accionante La Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá y Cundinamarca afecta los derechos fundamentales al descanso remunerado y a las vacaciones, al no expedir el certificado de disponibilidad presupuestal. El hecho de no contar el despacho judicial con sus servicios, por el disfrute de las vacaciones, afecta gravemente el desempeño laboral en atención a las mayores

responsabilidades que deben asumir los empleados que permanecen trabajando, todo en desmedro de la correcta administración de justicia y de la salud de los servidores judiciales que se quedan atendiendo tan excesiva carga de trabajo que, en muchos casos, se torna inviable, incluso físicamente. Como fundamento de su petición, cita las sentencias proferidas por el Consejo de Estado: i) del 12 de diciembre de 2018, expediente núm. 08001 23 33 000 2018 00756 01 y ii) del 11 de febrero de 2021, expediente núm. 11001 03 15 000 2020 005144 01, «en las cuales se ordena a las Direcciones Ejecutivas del Atlántico y Valle, respectivamente, realizar las actuaciones necesarias para poder emitir los certificados de disponibilidad presupuestal para nombrar el reemplazo de los funcionarios que salen a vacaciones». 1.4. Actuación procesal La tutela de la referencia, admitida por auto del 26 de marzo de 2021, ordenó notificar a los magistrados del Consejo Superior de la Judicatura —Sala Administrativa—, a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial —Seccional Bogotá— y al juzgado 19 de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad para que, dentro del término de tres días, y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe. 1.5. Intervenciones 1.5.1. El magistrado auxiliar de la oficina de la Presidencia del Consejo Superior de la Judicatura,1 José Manuel Dangond Martínez, señaló que no obstante existir uniformidad institucional entre esa corporación, sus unidades, los

Consejos Seccionales de la Judicatura, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y las Direcciones Seccionales, cada una tiene funciones propias, como las establecidas en los artículos 99 y siguientes de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia. Por lo anterior, remitió a la Dirección Seccional de la Judicatura de Bogotá, la admisión de la tutela interpuesta por la señora Luisa Fernanda Ramírez Castro, a efectos de atender el trámite judicial y administrativo pertinente. 1.5.2. El director ejecutivo seccional de Administración Judicial de Bogotá y Cundinamarca,2 Pedro Alfonso Mestre Carreño, manifestó que de las sentencias señaladas como desconocidas no se desprende la vulneración de los derechos de la accionante, toda vez que no existe plena identidad en las situaciones de hecho, como para reclamar igual tratamiento, toda vez que conforme al artículo 146 de la Ley 270 de 1996, las vacaciones de los funcionarios y empleados de la Rama Judicial, por regla general, son colectivas, y en los demás casos, individuales, en cualquier época del año, previo consentimiento del nominador. Adujo que estas dos modalidades de vacaciones no son inherentes a las personas ni al cargo que desempeñan, sino al despacho en el cual están nombradas, por lo que, teniendo en cuenta que la tutelante presta sus servicios en un juzgado en que se disfrutan las vacaciones de forma individual, no habría lugar a que le sean negadas por el nominador. Agregó que corresponde acatar las directrices fijadas por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura en la Circular PSAC 11-44 del 23 de

noviembre de 2011, mediante la cual derogó las Circulares 44 y 89 de 2005, y, al efecto, señaló:

4. Tal como está previsto en el artículo 132 de la ley Estatutaria de Administración de Justicia, las designaciones en encargo son procedentes cuando las necesidades del servicio lo exijan. Por tanto, tratándose de Jueces, los nominadores deberán ejercer esa potestad en todos los casos en que exista un empleado que cumpla los requisitos. Por otra parte, el empleado encargado asumirá este deber conforme lo prevé el artículo 153 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, sin derecho a percibir la remuneración señalada para el empleo que desempeña temporalmente, mientras su titular lo esté devengando.

En relación con los temas presupuestales abordados en la tutela, explicó que las Seccionales no cuentan con recursos propios y están supeditadas a los traslados que efectúa la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a la que corresponde realizar las diligencias pertinentes ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. 1 Ïndice 12, expediente digital de tutela. 2 Índice 9, expediente digital de tutela, índice 16. Aunado a lo anterior, consideró que conforme a la ley de presupuesto que rige, la Seccional no puede autorizar el certificado de disponibilidad presupuestal solicitado para el reemplazo de vacaciones de los accionantes, por cuanto no reúnen los requisitos legales, como lo es contar con la apropiación de recursos respectiva, por lo que actuar en contrario implicaría desconocer las normas presupuestales vigentes e incurrir en faltas disciplinarias, fiscales y de carácter

penal. Finalmente, resaltó que tal postura ha sido avalada recientemente en sentencias de tutela proferidas por el Consejo de Estado.3 En tal virtud, solicitó declarar improcedente el amparo reclamado. 1.5.3. La juez 19 de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá,4 Ruth Stella Melgarejo Molina, señaló que la accionante actualmente labora en provisionalidad, en el cargo de oficial mayor, y desarrolla actividades que demandan la presencia permanente y continua de una persona que las ejecute, pues de ser otorgado el periodo vacacional sin la asignación presupuestal para su reemplazo, se generaría un trastorno en el funcionamiento del juzgado y en la recta y oportuna administración de justicia.

2. Consideraciones de la Sala 2.1. Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto de acuerdo con lo previsto en el numeral 8.º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, según el cual «[l]as acciones de tutela dirigidas contra el Consejo Superior de la Judicatura y la Comisión Nacional de Disciplina Judicial serán repartidas para su conocimiento en primera instancia, a la Corte Suprema de Justicia o al Consejo de Estado, y se resolverá por la Sala de Decisión, Sección o Subsección que corresponda de conformidad con el reglamento al que se refiere el artículo 2 .2.3.1.2.4 del presente decreto». 2.2. Problema jurídico Se contrae a determinar si las autoridades tuteladas vulneraron los derechos fundamentales a la igualdad, al descanso y al trabajo en condiciones dignas de la

señora Luisa Fernanda Ramírez Castro, al no expedir el certificado de disponibilidad presupuestal para pagar el salario de la persona que pudiera reemplazarla durante el disfrute de su periodo de vacaciones y si el mecanismo excepcional de la tutela es idóneo para obtener que las respectivas autoridades administrativas ordenen apropiar dichos recursos. 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, expediente radicado núm. 11001-03-15-000-20200449-00, C. P. William Hernández Gómez. 4 Índice 8, expediente digital de tutela. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia como un mecanismo a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad». En cuanto al instrumento constitucional, la acción de tutela se caracteriza por tener un procedimiento preferente y sumario, mientras que su ejercicio es subsidiario ante la existencia de otros mecanismos judiciales de protección. Por ello, cuando el afectado tiene a su alcance alguna de las acciones ordinarias, igualmente eficaces para la protección de sus derechos fundamentales, pero prescinde de ellas para hacer uso de la acción de amparo, esta deberá de ser declarada improcedente. Así lo previó el legislador al momento de desarrollar el ejercicio de la acción de tutela, por lo que el numeral 1.° del artículo 6.° del Decreto 2591 de 1991

estableció, expresamente, como causal de improcedencia de la tutela, el que existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Por su parte, la jurisprudencia de la Corte Constitucional5 ha reiterado que el juez de tutela debe analizar los asuntos que llegan a su conocimiento observando estrictamente el carácter subsidiario y residual de la acción, es decir, que esta solamente es procedente cuando dentro los diversos medios legales existentes, ninguno de ellos resulte idóneo para proteger objetivamente el derecho fundamental invocado. Ahora bien, frente a lo anterior, el numeral 1.° del artículo 6.° del Decreto 2591 de 1991 presenta una excepción, y es que el amparo puede resultar procedente cuando, a pesar de que el afectado disponga de otro medio de defensa judicial — idóneo— para proteger su derecho, acude a la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Sin embargo, dicho perjuicio, lo ha establecido la Corte,6 tendrá que ser probado, al menos sumariamente. En efecto, para que el amparo proceda excepcionalmente cuando el accionante dispone de otros mecanismos de defensa judicial, requiere que se pruebe la necesidad de la intervención inmediata y urgente del juez constitucional para impedir la configuración de un perjuicio irremediable, mientras el juez natural decide de fondo el respectivo proceso ordinario. De no tenerse en cuenta estos

parámetros, se desconocería el principio de subsidiariedad de la acción de tutela y actuaría el juez constitucional en contravía del sistema jurídico. 5 Corte Constitucional, sentencias T-030 de 2015, T-871 de 1999, T-069 de 2001, T-1268 de 205, T-972 de 2006, T-074 de 2009, T-954 de 2010, T-177 de 2011, T-595 de 2011, T-890 de 2011 y T-205 de 2012, entre otras. 6 Al respecto, ver entre otras la Sentencia T-440 de 2012.bot 2.4. Hechos probados De conformidad con los elementos de juicio que obran dentro del expediente, se puede establecer lo siguiente: 2.4.1. El 8 de febrero de 2021, la señora Luisa Fernanda Ramírez Castro dirigió petición con destino a la juez 19 de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad, para que le fuera concedido el disfrute de sus vacaciones entre el 1.° y el 25 de marzo de la dicha anualidad.7 2.4.2. El 12 de febrero de 2021, mediante Oficio DESAJBOTHM 21-207, la coordinadora del Área de Talento Humano de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá – Cundinamarca, dio respuesta a la solicitud elevada por la juez 19 de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad, relacionada con la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal para el reemplazo, durante las vacaciones, de la señora Luisa Fernanda Ramírez Castro,

en el sentido de informarle que, de acuerdo con las Circulares PSAC05-89 y PSAC11-44 proferidas por el Consejo Superior de la Judicatura, para los Despachos judiciales de más de 3 personas, incluido el juez, no se expide disponibilidad presupuestal para el reemplazo de empleados.8 2.4.3. El 23 de noviembre de 2011, el presidente de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura expidió la Circular PSAC11-44, dirigida a los magistrados de Tribunal, jueces de la Republica y directores Seccionales de Administración Judicial, relativa a la programación de vacaciones de los funcionarios judiciales sometidos al régimen de descanso individual.9 2.5. El caso concreto. Análisis de la Sala. En el asunto objeto de la litis, la accionante pretende que se ordene a las autoridades tuteladas gestionar la consecución de recursos para el pago de la provisión del cargo vacante transitoriamente en el Juzgado 19 de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá, mientras hace uso del derecho a las vacaciones. En primera medida, antes de resolver el problema jurídico planteado, la Sala considera oportuno traer a colación que el descanso del trabajador es un privilegio fundamental, en tanto posibilita al empleado reparar sus fuerzas intelectuales y materiales, así como apartarse temporalmente de sus actividades laborales cotidianas, a fin de disfrutar de otras que le proporcionen esparcimiento y relajación. Ello, con el propósito de mantener el equilibrio mental y físico necesario para lograr su realización como individuo, afianzar lazos familiares y de amistad y,

de paso, continuar aportando sus servicios a la sociedad. Respecto del carácter fundamental del derecho al descanso, consagrado en el 7 Índice 12, expediente digital de tutela. (letra) 8 Índice 13, expediente digital de tutela 9 Índice 12, expediente digital de tutela. artículo 53 de la Constitución, la Corte Constitucional ha establecido que: Uno de los derechos fundamentales del trabajador, es el derecho al descanso. El derecho de todo trabajador de cesar en su actividad por un período de tiempo, tiene como fines, entre otros, permitirle recuperar las energías gastadas en la actividad que desempeña, proteger su salud física y mental, el desarrollo de la labor con mayor eficiencia, y la posibilidad de atender otras tareas que permitan su desarrollo integral como persona. El descanso está consagrado como uno de los principios mínimos fundamentales que debe contener el estatuto del trabajo y, por ende, debe entenderse como uno de los derechos fundamentales del trabajador. La legislación laboral consagra como regla general, la obligación de todo empleador de dar descanso dominical remunerado a todos sus trabajadores. Este derecho lo adquieren los trabajadores que, habiéndose obligado a prestar sus servicios en todos los días laborales de la semana, no falten al trabajo, o faltando, lo hayan hecho por justa causa o por culpa o disposición del empleador. Cuando el trabajador labora menos de treinta y seis horas semanales, la remuneración de su descanso, es proporcional al tiempo laborado. Cuando no se cumplen los requisitos exigidos por la norma en mención, el trabajador pierde el derecho a la remuneración, pero no al

descanso que es un derecho fundamental del trabajador, que nace del vínculo laboral.10 Bajo el anterior supuesto, la Sala considera importante precisar que la vulneración de los derechos alegados en esta sede, de modo necesario, debe tener estrecha relación con lo pretendido en la solicitud de amparo y, en tal virtud, deja sentado que, en el caso concreto, la expedición de un certificado de disponibilidad presupuestal no guarda correspondencia alguna con el disfrute individual de las vacaciones de la tutelante, pues este solo depende de la decisión del nominador. Así las cosas, comoquiera que la accionante se encuentran nombrada en provisionalidad en un juzgado de ejecución de penas y medidas de seguridad, cuyas atribuciones deben ser cumplidas de manera permanente y que, por ello, está sometida al régimen de vacaciones individuales, le corresponde al nominador, en este caso al juez, atendiendo las necesidades del servicio, determinar la fecha del disfrute del derecho al descanso de sus colaboradores, para lo cual debe prever la eficiente marcha del despacho, facultad legal que debe ejercer sin requisito adicional alguno, como el que se pretende con esta acción de tutela, que consiste en obtener un certificado de apropiación presupuestal previo, dado que nada tiene que ver con el disfrute individual de las vacaciones. Por tanto, resulta improcedente pretender, a través de este medio excepcional, que se ordene a las autoridades tuteladas adelantar las acciones correspondientes para garantizar la provisión de recursos y, como consecuencia, la entrega de un certificado de disponibilidad presupuestal, previo a conceder las vacaciones. 10 Sentencia C-710 de 1996.

Esta Sala considera que no es de recibo acudir a la acción de tutela para lograr el impulso del trámite anotado con el fin de proveer reemplazos por razón de las vacaciones de los empleados del Juzgado 19 de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Bogotá, en consideración a que al juez de tutela no le está permitido inmiscuirse en las decisiones de autoridades administrativas, para el caso, el Consejo Superior de la Judicatura —Sala Administrativa—. En efecto, la orden pretendida —la expedición de un certificado de disponibilidad presupuestal, con el fin de cubrir vacantes provisionales por vacaciones individuales— implicaría una indebida intromisión en el ejercicio de funciones que son propias de dichas autoridades y de su exclusiva competencia, y, por tanto, resulta ajena a la finalidad de protección inmediata de los derechos constitucionales alegados, los que, por lo demás, no están amenazados ni pueden resultar vulnerados, toda vez que su eficacia y efectividad no están sometidas al trámite presupuestal dicho. A todo lo anterior se añade que a raíz de la creación del Sistema Penal Acusatorio y a la naturaleza de los servicios que prestan los juzgados de ejecución de penas y medidas de seguridad, el régimen de vacaciones de los funcionarios y empleados adscritos a ellos, de manera necesaria, es individual, dada la ineludible continuidad de las competencias a ellos atribuidas, dirigidas a garantizar la legalidad de la ejecución de las sanciones penales. Así, en desarrollo del inciso segundo del artículo 146 de la Ley 270 de 1996, Estatutaria de la Administración de Justicia,11 las vacaciones individuales serán

concedidas por el respectivo nominador, atendiendo tan solo las necesidades del servicio y, obviamente, su causación, lo cual determina que, en el caso bajo examen, la decisión del juez titular del despacho no esté sujeta a ningún condicionamiento adicional, y que su disfrute esté exento de trámite presupuestal alguno. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Falla: Primero: Denegar el amparo de los derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo en condiciones dignas y al descanso, impetrados por la señora Luisa Fernanda Ramírez Castro, de acuerdo con los argumentos expuestos en la parte motiva de esta decisión, y rechazar, por improcedente, la pretensión tendiente a que se ordene la expedición del certificado de disponibilidad presupuestal solicitado. 11 Las vacaciones individuales serán concedidas de acuerdo con las necesidades del servicio por la Sala Administrativa del Consejo Superior y Seccionales de la Judicatura por la Sala de Gobierno del respectivo Tribunal a los Jueces y por el respectivo nominador en los demás casos, por un término de veintidós días continuos por cada año de servicio.

Segundo: En caso de que no se impugne la presente decisión, debe remitirse el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.