CE-11001-03-15-000-2021-01174-01(AC)

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DEFECTO

SUSTANTIVO POR INTERPRETACIÓN ERRÓNEA DE LAS CAUSAS DE

INHABILIDAD PARA LA ELECCIÓN DE PERSONERO MUNICIPAL - No configuración / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL – No configuración

[E]stá claro que las autoridades judiciales están llamadas a analizar si las causales de inhabilidad de los alcaldes resultan aplicables a los personeros municipales; de esta manera, no se configura un defecto sustantivo por el solo hecho de que el tribunal accionado haya considerado que la causal de inhabilidad prevista en el numeral 4º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 no le era aplicable a los personeros. Para el Tribunal Administrativo de Antioquia dicha causal no resulta aplicable a los personeros municipales porque: i) la causal de inhabilidad tiene por finalidad que los funcionarios allí enunciados, que tienen un grado de parentesco con un candidato a la alcaldía, no incidan en los electores a través de actuaciones específicas, por lo que cobra relevancia el tipo de elección; mientras que el alcalde es elegido por voto popular, el personero municipal es elegido por el concejo municipal previo agotamiento de un concurso de méritos; además, ii) porque evidenció que en el literal f) del artículo 176 de la Ley 136 de 1994 se contempló una inhabilidad por el parentesco con los concejales que pudieran intervenir en su elección, el acalde y el procurador departamental, debido a la incidencia que estos pueden llegar a tener en la elección del personero; por último, iii) luego de un

recuento jurisprudencial, concluyó que no existe un pronunciamiento por parte del órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en relación con la aplicación de dicha causal a los personeros municipales. En concepto de la Sala, la interpretación hecha por el tribunal no desborda los límites de la autonomía judicial ni vulnera el debido proceso del accionante, pues se encuentra sustentada en normas vigentes y llega una conclusión razonable con la interpretación teleológica de las normas en discusión. De ahí que tampoco se predique un defecto sustantivo por no haber interpretado de manera sistemática el régimen de inhabilidades de los personeros municipales con lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 19 de la Ley 53 de 1990, dado que las causales de inhabilidad son taxativas y el tribunal descartó la aplicación de la causal que podría haber configurado la inhabilidad en esos mismos términos para los personeros municipales. Ahora bien, la Sala tampoco encuentra configurado el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente del Consejo de Estado. (…) [Para la Sala,] no es posible concluir una regla de decisión según la cual las únicas causales de inhabilidad excluidas, para el caso de elección de los personeros municipales, sean los contenidas en los numerales 2º y 5º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 y, por lo tanto, que las demás sean aplicables de manera irrestricta. De esta manera, la Sala concluye que el Tribunal Administrativo de Antioquia no desconoció un precedente que resultara aplicable al caso concreto.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-01174-01(AC)

Actor: LUIS DANIEL TORRES RODRÍGUEZ Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la accionante contra la sentencia de tutela proferida el 22 de abril de 2021 por la Sección Quinta del

Consejo de Estado. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer de la impugnación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021, y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación.

I. ANTECEDENTES A.- Solicitud de amparo 1.- El 18 de marzo de 2021 Luis Daniel Torres Rodríguez solicitó la protección de los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y debido proceso vulnerados, en su concepto, por la sentencia proferida el 26 de febrero de 2021 por Tribunal Administrativo de Antioquia, que confirmó la sentencia del 17 de noviembre de 2020 en la cual el Juzgado Veintitrés Administrativo Oral del Circuito Judicial de Medellín negó las pretensiones de la demanda de nulidad electoral presentada por el accionante contra Mónica María López Giraldo, quien

fue elegida por el Concejo Municipal de El Peñol como personera municipal. 2.- Como pretensiones formuló las siguientes: <<PRIMERO: Se me conceda el amparo a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia.

SEGUNDO: Dejar sin efectos la providencia emitida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, quien mediante sentencia N° 18 fechada del 26 de febrero del año en curso, confirmó la decisión adoptada del 17 de noviembre de 2020 por el Juzgado 23 Administrativo Oral del Circuito de Medellín.>> B.- Hechos El accionante basó sus pretensiones en las siguientes afirmaciones: 3.- Mediante Resolución 17 del 8 de agosto de 2019 el Concejo Municipal de El Peñol, Antioquia, convocó a concurso público y abierto de méritos para ocupar el cargo de personero municipal. Una vez agotadas las etapas de la convocatoria, mediante Resolución 004 del 8 de enero de 2020 se conformó el listado de elegibles. 4.- La persona que ocupó el primer lugar en la lista de elegibles renunció debido a su nombramiento y posesión como personero en un municipio diferente, motivo por el cual la señora Mónica María López Giraldo, que le seguía en orden, fue nombrada como personera municipal de El Peñol, Antioquia. 5.- Al evidenciar que la señora López Giraldo es hermana de la directora de planeación de la Alcaldía de El Peñol, razón por la cual ejerce autoridad política y administrativa en el respectivo municipio, el accionante presentó demanda de nulidad electoral porque, en su concepto, se configuraba la causal de inelegibilidad prevista en el artículo 174 literal a) de la ley 136 de 1994 en concordancia con el

numeral 4º del artículo 95 ibídem, modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000. 6.- En primera instancia, el proceso le correspondió al Juzgado Veintitrés Administrativo Oral del Circuito de Medellín que mediante sentencia del 17 de noviembre de 2020 negó las pretensiones. El Juzgado consideró que en este caso debía darse aplicación a la norma especial del literal f) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, que contiene una regulación específica en cuanto al parentesco como causal de inhabilidad para la elección de personeros, y concluyó que la causal invocada no es aplicable a los personeros municipales con base en los principios de especialidad e interpretación estricta y restrictiva que rigen la materia. 7.- El Tribunal Administrativo de Antioquia confirmó la decisión mediante sentencia del 26 de febrero de 2021. Le halló razón al juzgado respecto de la existencia de una norma especial de inhabilidad aplicable a los personeros que busca evitar que ciertos funcionarios, con poder nominador o influencia directa sobre los concejales, puedan intervenir en su elección y desconocer los principios de transparencia e igualdad en estos procesos. Además, sostuvo que la causal del numeral 4º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 tiene como fin evitar que tales funcionarios, en ejercicio de su autoridad, puedan beneficiar la elección de determinado alcalde, a través de acciones específicas por tratarse de una elección de tipo popular, lo que dista de la naturaleza de la elección del personero que es de tipo corporativa. C.- Fundamentos de la vulneración 8.- El accionante sostuvo que el Tribunal Administrativo de Antioquia incurrió en

los siguientes defectos: 8.1.- Defecto sustantivo por no realizar una interpretación sistemática del inciso 2º del artículo 19 de la Ley 53 de 1990, según la cual el cónyuge, compañero o compañera permanente y los parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad del personero no podrán ser nombrados ni elegidos para cargo alguno en ninguna dependencia del respectivo municipio. 8.1.1.- El accionante sostuvo que si primero hubiera resultado electa como personera la señora Mónica María López Giraldo, su hermana no podría ocupar el cargo de directora de planeación; sin embargo, como quien ocupó primero el cargo fue esta última, según la interpretación hecha por el Tribunal Administrativo de Antioquia, es perfectamente factible que la señora López Giraldo ocupe el cargo de personera municipal. La anterior interpretación resulta irrazonable y desatinada si se tiene en cuenta que la inhabilidad tiene como finalidad <<el impedimento para que ejerza la función o para que sea elegida o designada para desempeñar un cargo público, en razón de los intereses personales que puedan existir.>> 8.2.- Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente. Para el accionante, la decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia desconoció las siguientes sentencias proferidas por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en las cuales se señala que única y exclusivamente las causales dispuestas en el numeral 2º y 5º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 no le son aplicables al personero municipal, por lo que las demás sí lo serían: i) sentencia del 3 de mayo de 2002

con radicado nº 25000-23-15-000-2001-0101-01(2813), ii) sentencia del 18 de julio 2019 con radicado nº 73001-23-33-000-201800204-03 y, iii) sentencia del 22 de septiembre de 2005 con radicado 08001-23-31-000-2004-00207-01(3780). D.- Oposiciones e intervenciones Tribunal Administrativo de Antioquia (accionado) 9.- La magistrada ponente se opuso a las pretensiones de la tutela y adujo que este mecanismo judicial se estaba usando como una instancia adicional al proceso de nulidad electoral. Afirmó que no se cumple con ninguno de los requisitos específicos de procedencia de tutela contra providencia judicial. Mónica María López Giraldo, Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito Judicial de Medellín, Concejo Municipal de El Peñol (terceros con interés) 10.- La demandada en el proceso de nulidad electoral resaltó que la acción de tutela presenta fundamentos similares a los que ya han sido resueltos en sede administrativa y judicial. Por esta razón, lo que se exterioriza por parte del actor ya no es un ejercicio de sus derechos sino un abuso de los mismos, al punto de llegar a utilizar el mecanismo de la acción de tutela como una instancia adicional, con el pretexto de que se vulneraron sus derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, cuando es evidente que se le han garantizado y respetado tales garantías conforme a sus peticiones. 11.- El titular del Juzgado Veintitrés Administrativo del Circuito Judicial de Medellín rindió informe en la presente acción para lo cual hizo recuento del trámite procesal

agotado en ese despacho judicial respecto de la acción de nulidad electoral interpuesta por el accionante contra la señora Mónica María López Giraldo. Además, se opuso a las pretensiones de dejar sin efectos la sentencia que confirmó la decisión proferida por ese despacho porque no se cumple con los requisitos de procedencia. 12.- El Concejo Municipal de El Peñol, pese a haber sido debidamente notificado, guardó silencio. E.- Providencia impugnada 13.- Mediante sentencia del 22 de abril de 2021 la Sección Quinta del Consejo de Estado negó la solicitud de amparo. Consideró que con la interpretación y aplicación de las causales de inhabilidad previstas legalmente para ser elegido personero municipal, el Tribunal Administrativo de Antioquia hizo <<un examen comparativo y teleológico de la causal de inhabilidad endilgada conforme a los parámetros y presupuestos que el precedente de la Sala Electoral ha previsto para esos casos particulares>>. Que por esta razón no había lugar a predicar la configuración de un defecto sustantivo o un desconocimiento del precedente. 13.1.- Consideró que, tal y como lo advirtió el tribunal accionado, la causal de inhabilidad prevista para la elección de alcaldes en el numeral 4º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 tiene como fin evitar que esos funcionarios, en ejercicio de su autoridad, puedan beneficiar la elección de un determinado alcalde que, por tratarse de una elección popular, tendrían la capacidad de influir en la libre decisión del electorado, lo cual no guarda relación con la elección del personero que es de tipo corporativa y previo concurso de méritos, por lo que no resulta

aplicable. F.- Impugnación 14.- El accionante impugnó la decisión y sostuvo que el a quo no se pronunció de fondo respecto de los yerros expuestos en el escrito de tutela que, a su juicio, se configuran. Por esta razón solicitó que se revocara el fallo de primera instancia y, en su lugar, se concediera el amparo invocado. 14.1.- Refirió que veía con preocupación como la Sección Quinta, que fue quien decidió la primera instancia de la tutela, quebrantó los principios de confianza legítima y seguridad jurídica, toda vez que desconoció las decisiones adoptadas previamente por esa misma sección.

II. CONSIDERACIONES 15.- La Sala confirmará la sentencia de primera instancia que negó la solicitud de amparo porque, si bien se encuentran acreditados los requisitos generales de procedencia de la tutela, no encuentra que la sentencia acusada adolezca de los defectos alegados por el accionante. 16.- La Sala observa que en el presente caso se encuentran satisfechos los requisitos generales que habilitan la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, así: i) el accionante indicó de manera clara los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el asunto es de evidente relevancia constitucional porque se afirma la violación al debido proceso y acceso a la administración de justicia y se señalan los vicios o defectos en los que habría incurrido la providencia acusada; iii) se encuentra cumplido el requisito de subsidiariedad porque la accionante utilizó todos los mecanismos judiciales a su

alcance para la protección de sus derechos fundamentales y contra la providencia atacada no procede ningún recurso; iv) la acción se interpuso en un término prudencial (inmediatez), puesto que la sentencia acusada fue proferida el 26 de febrero de 2021 y la acción de tutela se presentó el 18 de marzo del mismo año, es decir, dentro del término de los 6 meses precisado tanto por esta Corporación1 como por la Corte Constitucional2, y v) no se trata de una decisión proferida en sede de tutela. 17.- En cuanto al mérito de la acción, la Sala confirmará la sentencia que negó el amparo de la accionante, toda vez que no encuentra que el tribunal accionado haya interpretado de manera irrazonable las causales de inhabilidad para elección de personero municipal, ni que se haya desconocido un precedente judicial de esta Corporación. 18.- En primera medida, la Sala destaca que el literal a) del artículo 174 de la Ley 136 de 19943 establece como causales de inhabilidad para los personeros municipales, aquellas establecidas para la elección de los alcaldes <<en lo que sea aplicable>>. 19.- A partir de lo anterior, está claro que las autoridades judiciales están llamadas a analizar si las causales de inhabilidad de los alcaldes resultan aplicables a los personeros municipales; de esta manera, no se configura un defecto sustantivo por el solo hecho de que el tribunal accionado haya considerado que la causal de inhabilidad prevista en el numeral 4º del artículo 95 de la Ley 136 de 19944 no le era aplicable a los personeros. 1 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, radicado 11001-03-15-0002012-02201-01(IJ), C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 2 Corte Constitucional, Sentencia T-031 de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 3 Ley 136 de 1994, artículo 174: <<INHABILIDADES. No podrá ser elegido personero quien: a) Esté incurso en las causales de inhabilidad establecidas para el alcalde municipal, en lo que le sea aplicable; (…)>> 4 Ley 136 de 1994, artículo 95: <<INHABILIDADES PARA SER ALCALDE. <Artículo modificado por el artículo 37 de la Ley 617 de 2000. El nuevo texto es el siguiente:> No podrá ser inscrito como candidato, ni elegido, ni designado alcalde municipal o distrital: (…)

4. Quien tenga vínculos por matrimonio, o unión permanente, o de parentesco hasta el segundo grado de consanguinidad, primero de afinidad o único civil, con funcionarios que dentro de los doce (12) meses anteriores a la elección hayan ejercido autoridad civil, política, administrativa o militar en el respectivo municipio; o con quienes dentro del mismo lapso hayan sido representantes legales de entidades que administren tributos, tasas o contribuciones, o de las entidades que presten servicios públicos domiciliarios o de seguridad social de salud en el régimen subsidiado en el respectivo municipio.>> 20.- Para el Tribunal Administrativo de Antioquia dicha causal no resulta aplicable a los personeros municipales porque: i) la causal de inhabilidad tiene por finalidad que los funcionarios allí enunciados, que tienen un grado de parentesco con un candidato a la alcaldía, no incidan en los electores a través de actuaciones

específicas, por lo que cobra relevancia el tipo de elección; mientras que el alcalde es elegido por voto popular, el personero municipal es elegido por el concejo municipal previo agotamiento de un concurso de méritos; además, ii) porque evidenció que en el literal f) del artículo 176 de la Ley 136 de 19945 se contempló una inhabilidad por el parentesco con los concejales que pudieran intervenir en su elección, el acalde y el procurador departamental, debido a la incidencia que estos pueden llegar a tener en la elección del personero; por último, iii) luego de un recuento jurisprudencial, concluyó que no existe un pronunciamiento por parte del órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en relación con la aplicación de dicha causal a los personeros municipales. 21.- En concepto de la Sala, la interpretación hecha por el tribunal no desborda los límites de la autonomía judicial ni vulnera el debido proceso del accionante, pues se encuentra sustentada en normas vigentes y llega una conclusión razonable con la interpretación teleológica de las normas en discusión. De ahí que tampoco se predique un defecto sustantivo por no haber interpretado de manera sistemática el régimen de inhabilidades de los personeros municipales con lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 19 de la Ley 53 de 19906, dado que las causales de inhabilidad son taxativas y el tribunal descartó la aplicación de la causal que podría haber configurado la inhabilidad en esos mismos términos para los personeros municipales. 22.- Ahora bien, la Sala tampoco encuentra configurado el defecto sustantivo por

desconocimiento del precedente del Consejo de Estado. Para demostrarlo, hará un recuento las sentencias citadas por el accionante con el fin de evidenciar que los casos allí resueltos difieren fáctica y jurídicamente del que nos ocupa, y que no establecen una regla de decisión en los términos señalados por el accionante. 22.1.- En sentencia del 3 de mayo de 2002 con radicado nº 25000-23-15-0002001-0101-01 (2813) se estudió si el personero municipal de Guatavita incurrió en una causal de inhabilidad por haber sido reelegido en el cargo. En este caso, el demandante sostuvo que había incurrido en las causales previstas en los numerales 2º y 5º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 por el desempeño de 5 Ley 136 de 1994, artículo 176: <<INHABILIDADES. No podrá ser elegido personero quien: (…) f) Sea pariente dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil o tenga vínculos por matrimonio o unión permanente con los concejales que intervienen en su elección, con el alcalde o con el procurador departamental; (…)>> 6 Ley 53 de 1990, artículo 19: <<El artículo 87 del Código de Régimen Municipal (Decreto - ley número 1333 de 1986), quedará así: (…) El cónyuge, compañero o compañera permanente, ni los parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil del alcalde, de los concejales principales o suplentes, del Contralor, del Personero, del Secretario del Concejo, de los Auditores o Revisores,

no podrán ser nombrados ni elegidos para cargo alguno en ninguna dependencia del respectivo municipio, ni contratar con el mismo, dentro del período para el cual fueron elegidos. No se dará posesión a quien fuere nombrado o elegido violando este artículo, previa comprobación.>> cargos o empleos públicos. No obstante, el Consejo de Estado consideró que dichas causales no le eran aplicables a los personeros, pues existía una norma especial en el literal b) del artículo 174 de ibídem. 22.2.- En la sentencia del 18 de julio 2019 con radicado nº 73001-23-33-000-201800204-03 la Sección Quinta de esta Corporación se ocupó de resolver la demanda de nulidad electoral interpuesta porque el Concejo Municipal de Ibagué decidió no nombrar en el cargo de personero municipal a quien ocupaba el primer lugar de la lista de elegibles, dado que advertían la existencia de inhabilidades e incompatibilidades para el ejercicio del cargo, las cuales estaban fundadas en que dicha persona se desempeñó como contralor municipal lo que contrariaba lo dispuesto en el literal a) del artículo 174 de la Ley 136 de 1994, numeral 2º del artículo 95 de la misma ley y el artículo 272 de la Constitución Política. 22.3.- Por último, en sentencia del 22 de septiembre de 2005 con radicado 0800123-31-000-2004-00207-01(3780) se estudió la demanda de nulidad electoral presentada contra la elección del personero municipal de Luruaco, Atlántico, con fundamento en el literal 4º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994, porque un

pariente de segundo grado de consanguinidad ocupaba el cargo de secretario de la Unidad Municipal de Asistencia Técnica Agropecuaria del mismo municipio. Sin embargo, el debate giró en torno a la falta de prueba que acreditara tal parentesco, por lo que se confirmó la decisión que negó las pretensiones. 23.- De lo expuesto, no es posible concluir una regla de decisión según la cual las únicas causales de inhabilidad excluidas, para el caso de elección de los personeros municipales, sean los contenidas en los numerales 2º y 5º del artículo 95 de la Ley 136 de 1994 y, por lo tanto, que las demás sean aplicables de manera irrestricta. De esta manera, la Sala concluye que el Tribunal Administrativo de Antioquia no desconoció un precedente que resultara aplicable al caso concreto. 24.- En conclusión, la Sala confirmará la decisión de primera instancia que negó el amparo solicitado, en la medida que, como lo sostuvo el a quo, en la decisión acusada no se incurrió en los defectos alegados por el accionante. En mérito de lo expuesto, la Subsección B, Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el 22 de abril de 2021 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, por medio de la cual negó la solicitud de amparo constitucional solicitada por Luis Daniel Torres Rodríguez.

SEGUNDO: NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica Con firma electrónica

MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ RAMIRO PAZOS GUERRERO

Magistrado Magistrado