CE-11001-03-15-000-2021-01425-00(AC)

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE

REQUISITOS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA

PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Lo pretendido en esta tutela es hacer efectiva una prestación de índole estrictamente patrimonial / SOLICITUD DE PAGO DE LA SANCIÓN MORATORIA / PAGO TARDÍO DE CESANTÍAS / PRESCRIPCIÓN DEL DERECHO La Sala anticipa que declarará improcedente la acción de tutela, dado que el presente asunto carece de relevancia constitucional por las razones que a continuación se exponen. En la demanda de tutela la [actora] censura la sentencia de segunda instancia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la cual se le negaron sus pretensiones de reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la cancelación inoportuna de sus cesantías, al considerar que operó el fenómeno jurídico de prescripción del derecho en cuestión. En principio, esta Sala otorga relevancia constitucional a toda pretensión que, en sede de tutela, esté relacionada con una controversia en torno al amparo de un derecho o garantía de rango fundamental, como lo son las cesantías; no obstante, en asuntos como el caso en concreto, se ha sostenido que las pretensiones que versen sobre derechos de índole estrictamente económico, al no encontrarse ligados a la satisfacción de una garantía de naturaleza

fundamental, se tornan improcedentes frente al amparo constitucional. (…) En la solicitud que ocupa a la Sala, la [actora] busca que se dicte una decisión que deje sin efectos la sentencia de segunda instancia para que, en su lugar, se ordene en su favor el reconocimiento del monto equivalente a la sanción moratoria por el pago inoportuno de sus cesantías definitivas del 2 de abril de 2010 a la fecha, lo que pone de presente que lo pretendido en esta tutela es hacer efectiva una prestación de índole estrictamente patrimonial, cuya ausencia de reconocimiento no configura un menoscabo o vulneración de alguna garantía fundamental.

NOTA DE RELATORÍA: Con salvamento de voto de la consejera Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, sin medio magnético a la fecha 20/05/2021.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Bogotá, D.C., trece (13) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-01425-00(AC)

Actor: BOLIVIA MERCEDES PACHECO GONZÁLEZ

Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1

Referencia: ACCIÓN TUTELA Temas: Acción de tutela contra providencia judicial - Sanción moratoria por pago tardío de cesantías – Improcedente - Relevancia constitucional.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la acción de tutela que formuló la señora Bolivia Mercedes Pacheco González contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, de conformidad con los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 1983 de 2017 y 333 de 2021, y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación.

1. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo Mediante escrito presentado a través de mensaje de datos enviado al aplicativo “Tutelas y hábeas corpus en línea” el 7 de abril de 2021, la señora Bolivia Mercedes Pacheco González, en nombre propio, instauró acción de tutela contra la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad.

Tales garantías constitucionales las consideró vulneradas con ocasión de la expedición de la sentencia de 10 de septiembre de 2020, mediante la cual la autoridad judicial antes referida revocó la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico de 10 de septiembre de 2014, que había accedido a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la aquí accionante contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, el Municipio de Piojó y el Departamento del Atlántico, proceso identificado con el radicado No.

08001-23-33-005-2013-00579-00. 1.2. Hechos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia:  La señora Bolivia Mercedes Pacheco González indicó que se vinculó como pedagoga al servicio del municipio de Sabanalarga-Atlántico y que se encuentra inscrita en el escalafón docente desde el 1º de julio de 1997 a la fecha.  Afirmó que dicho municipio no le consignó las cesantías concernientes a los años 1997 a 2003, dentro del plazo establecido por la Ley 344 de 1996.  Manifestó que el 2 y 3 de abril de 2013 solicitó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria generada con ocasión del retraso en el pago de sus cesantías Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 durante los periodos antes descritos, petición que fue despachada desfavorablemente.  Precisó que el 8 de agosto de 2013 presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, al Municipio de Piojó y al Departamento del Atlántico, ante el Tribunal Administrativo del Atlántico, a la cual le correspondió el radicado No. 08-001-2333-000-2013-00579-00, corporación judicial que el 10 de septiembre de 2014

accedió a las pretensiones de la demanda; “por la no consignación oportuna de las cesantías”. Providencia que el ente territorial departamental recurrió en apelación.  Declaró que el recurso de apelación le correspondió a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, que en sentencia de 10 de septiembre de 2020 revocó la decisión del tribunal al considerar que operó la prescripción del derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria. 1.3. Petición de amparo constitucional Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “1. Solicito respetuosamente de ustedes Honorables Consejeros, Tutelar mis derechos fundamentales al Acceso a Administración de Justicia, Debido Proceso e Igualdad, por las razones expuestas en esta acción de tutela, y en consecuencia se deje sin efectos la sentencia del proceso identificado con el radicado No. 08001-2333-000-2013-00579-01 (3482-2015), proferida el 10 de septiembre de 2020, mediante la cual se revocó la sentencia de primera instancia (…) y declaró la prescripción total de la sanción moratoria a que tengo derecho.

2. Se ordene a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estadio, que en el término de 48 horas, (…) profiera una nueva sentencia en la que aplique integralmente la sentencia de unificación CE-SUJ004 de 2016, dando aplicación a la tesis que sobre prescripción me sea más favorable”. (Sic a toda la transcripción) 1.4. Fundamentos de la solicitud La accionante aseveró que la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo

de Estado incurrió en desconocimiento del precedente contenido en la sentencia de unificación CE-SUJ004 de 25 de agosto de 20161 y en la sentencia 00374 de 1° de marzo de 20182, proferidas por esa misma Sección. De acuerdo con su criterio, argumentó que la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la Sentencia de Unificación CE-SUJ004, fijó un precedente en materia de sanción moratoria, consistente en que la prescripción 1 ? Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda, sentencia de unificación jurisprudencial del 25 de agosto de 2016, M.P. Luis Rafael Vergara Quintero, Radicado No. 08001-23-31-000-2011-00628-01(0528-14) CE-SUJ2-004-16. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Segunda, sentencia del 1° de marzo de 2018, M.P. Gabriel Valbuena Hernández, Radicado 08001-23-33-000-2014-0037401(0486-16) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 opera de manera parcial, frente a las porciones de sanción respecto de las cuales no se hizo reclamación en tiempo. Por ello, advirtió que, tanto en la parte motiva como en la resolutiva de tal providencia de unificación se reconoció que, en el caso estudiado, aunque la reclamación se realizó con posterioridad a los tres años con que contaba el accionante, ello solo implicó la pérdida de los derechos que no se reclamaron en

tiempo. Descendiendo al caso concreto, adujo que el yerro de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado consistió en declarar la prescripción total del derecho al pago de la sanción moratoria, cuando sólo era procedente dicha declaratoria respecto “de los derechos que no se reclamaron en tiempo”. Declaró la demandante que el juez colegiado de segunda instancia en el proceso contencioso administrativo no tomó en consideración que, de conformidad con lo previsto en la referida sentencia de unificación, el término de prescripción se cuenta tres años hacia atrás desde el momento en que se efectúa la reclamación; de acuerdo con ello, dado que la señora Pacheco González exigió el pago de la sanción moratoria el 2 y 3 de abril de 2013, el fenómeno prescriptivo operó solo respecto de las porciones de sanción moratoria anteriores al 2 de abril de 2010. Manifestó, además, que el fenómeno prescriptivo no se configura en los casos en los cuales no se ha efectuado el pago de las cesantías definitivas, como ocurre en el suyo. 1.5. Trámite de la acción Mediante auto de 9 de abril de 2021, el Despacho Ponente admitió la solicitud de tutela y ordenó notificar a la parte actora y a los Magistrados de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. En calidad de terceros con interés, vinculó al Tribunal Administrativo del Atlántico [autoridad judicial que conoció en primera instancia el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 08001-23-33-005-2013-00579-00], a la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones

Sociales del Magisterio, al Municipio de Piojó y al Departamento del Atlántico [entidades demandadas en ese mismo proceso]. Adicionalmente, ordenó a la oficina de sistemas de esta Corporación, que publicara la información relativa al proceso de la referencia en la página web del Consejo de Estado. 1.6. Informe de las autoridades accionadas y los terceros vinculados 1.6.1. Subsección B, de la Sección Segunda del Consejo de Estado La autoridad accionada, a través del magistrado ponente de la providencia aquí cuestionada, indicó que se atenía a lo que se demostrara en el proceso, asimismo, en cuanto a los motivos de inconformidad con la providencia del 10 de septiembre de 2020, puntualizó que la Subsección que él integra es del criterio de que “las Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 razones que le sirvieron de fundamento están consignadas en sus motivaciones, las que deben dar suficiente cuenta de aquellas”. 1.6.2. Terceros intervinientes Pese a realizarse la respetiva comunicación, los terceros con interés en el proceso guardaron silencio.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer en primera instancia de la acción de tutela presentada por la señora Bolivia Mercedes Pacheco González contra la Subsección B, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido por el artículo 2.2.3.1.2.1., del Decreto 1069 de 2015, modificado

por el Decreto 1983 de 2017 y 333 de 2021, y el Acuerdo 080 de 2019, artículo 25, de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si, en el caso concreto, se presenta una vulneración al derecho al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y a la igualdad, por parte de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con ocasión de la expedición de la sentencia de segunda instancia de 10 de septiembre de 2020, que de revocó la decisión del tribunal de primera instancia y declaró la prescripción de la sanción moratoria solicitada en el proceso contencioso identificado con el radicado No. 08-001-23-33-000-2013-00579-01. Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) el criterio de la Sala sobre procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, (ii) análisis de los requisitos de procedibilidad adjetiva, y (iii) el caso concreto. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 2012 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema. Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. A partir de esa decisión, se dejó en claro que la acción de tutela se puede interponer contra decisiones de las Altas Cortes, específicamente, las del Consejo de Estado, autos o sentencias, que desconozcan derechos fundamentales, asunto que en cada caso deberá probarse y, en donde el actor tendrá la carga de argumentar las razones de la violación. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1. Relevancia constitucional3 La Sala anticipa que declarará improcedente la acción de tutela, dado que el presente asunto carece de relevancia constitucional por las razones que a continuación se exponen. En la demanda de tutela la señora Bolivia Mercedes Pacheco González censura la sentencia de segunda instancia proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante la cual se le negaron sus pretensiones de reconocimiento y pago de la sanción moratoria por la cancelación inoportuna

de sus cesantías, al considerar que operó el fenómeno jurídico de prescripción del derecho en cuestión. En principio, esta Sala otorga relevancia constitucional a toda pretensión que, en sede de tutela, esté relacionada con una controversia en torno al amparo de un derecho o garantía de rango fundamental, como lo son las cesantías; no obstante, en asuntos como el caso en concreto, se ha sostenido que las pretensiones que versen sobre derechos de índole estrictamente económico, al no encontrarse ligados a la satisfacción de una garantía de naturaleza fundamental, se tornan improcedentes frente al amparo constitucional4. El anterior lineamiento acogido por la Sala se ha construido en estricto seguimiento de lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-573 del año 20195, providencia cuyos elementos fácticos guardan identidad con el asunto 3 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia 27.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020-00004-00; Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05258-00; Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-0315-000-2019-05291-00; Sentencia 13.02.2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; Sentencia

13.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05354-00; Sentencia 06.02.20, Rad. 11001-03-15-0002019-05153-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05121-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05167-00; Sentencia 23.10.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-0466400; Sentencia 23.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04833-00. 4 Ver fallos del 20 de febrero de 2020, proferido en el trámite del proceso N°11001-03-15-000-201904788-01, y 7 de mayo de 2020, dictado en el expediente 11001-03-15-000-2019-04762-01, ambos con ponencia de la magistrada Rocío Araújo Oñate. 5 Corte Constitucional, Sentencia SU-573, 27.11.19, M.P. Carlos Bernal Pulido. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 examinado, dado que versó sobre tres solicitudes de amparo contra decisiones judiciales que no accedieron a la pretensión de reconocer sanción moratoria por el pago tardío de cesantías. En la sentencia en mención, el máximo Tribunal Constitucional señaló que el carácter irrenunciable de las cesantías está relacionado con su naturaleza como

prestación patronal de rango legal, cuya finalidad es el auxilio de la persona que se quede temporalmente en situación de desempleo y, por tanto, “solo en la medida en que lo reclamado sea dicha prestación, la tutela devendría procedente cuando se advierta que su falta de pago conlleva la vulneración del derecho al mínimo vital y a la seguridad social del trabajador”. De acuerdo con lo anterior, señaló la Corte Constitucional en aquella sentencia unificadora que todo pago adicional no correspondiente con la finalidad buscada por las cesantías, sino relacionado con una penalidad impuesta al empleador por el no pago o pago tardío de las mismas, cuenta con una naturaleza estrictamente patrimonial cuyo reconocimiento, por tanto, no requiere la intervención del juez de tutela. En efecto, con este precedente establecido por el Tribunal Constitucional, el reconocimiento y pago de las cesantías constituye un derecho de carácter irrenunciable para el trabajador, y su falta de pago se traduce en la transgresión de garantías constitucionales de rango fundamental, como bien podrían ser los derechos al mínimo vital y a la seguridad social; no obstante, aclaró la Corte que no ocurre lo mismo con la cuantía correspondiente a la penalidad de la sanción moratoria cuando el empleador no consigna en tiempo tales cesantías, toda vez que, tal monto tiene el carácter de ser una simple prestación adicional de naturaleza eminentemente patrimonial que no da lugar a la intervención del juez constitucional. En la solicitud que ocupa a la Sala, la señora Bolivia Mercedes Pacheco González busca que se dicte una decisión que deje sin efectos la sentencia de segunda

instancia para que, en su lugar, se ordene en su favor el reconocimiento del monto equivalente a la sanción moratoria por el pago inoportuno de sus cesantías definitivas del 2 de abril de 2010 a la fecha, lo que pone de presente que lo pretendido en esta tutela es hacer efectiva una prestación de índole estrictamente patrimonial, cuya ausencia de reconocimiento no configura un menoscabo o vulneración de alguna garantía fundamental. 2.5. Conclusión En ese orden de ideas, para el caso en concreto, la Sala acoge la tesis establecida a partir del precedente unificado de la Corte Constitucional, según el cual, las pretensiones de índole meramente económico y cuya falta de reconocimiento no compromete un derecho fundamental carece de relevancia constitucional; por lo anterior, se declarará improcedente el amparo solicitado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

FALLA: Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co 7

PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por la señora Bolivia Mercedes Pacheco González contra la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por ausencia de relevancia constitucional, de acuerdo con lo expuesto en este proveído.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.

TERCERO: Si no se impugna esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

(Firmado electrónicamente)

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Presidente (Firmado electrónicamente)

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Magistrado (Firmado electrónicamente con salvamento de voto) LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ Magistrada Salva el voto (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta providencia fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8