CE-11001-03-15-000-2021-01471-00(AC)

ACCIÓN DE TUTELA / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA – Contra política pública / SOLICITUD DE MODIFICACIÓN DEL PLAN

NACIONAL DE VACUNACIÓN CONTRA EL COVID-19 – Sin justificación razonable / MODIFICACIÓN DEL PLAN NACIONAL DE VACUNACIÓN CONTRA EL COVID-19 – Para que se adelante la vacunación de un grupo poblacional al cual no pertenece el accionante / AUSENCIA DE IDENTIFICACIÓN DE LA AFECTACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES / ACCIÓN DE TUTELA – No es el escenario para discutir la ejecución de una política pública El [actor] no trae una petición personal sobre sus derechos fundamentales o los de ciertos sujetos determinables. Por el contrario, reclama la necesidad de que se modifique el Plan Nacional de Vacunación contra el COVID-19 en favor de una población que se encuentra en un rango de edad determinado, sin explicar la manera en la que la actual ejecución del proceso de inmunización es causa suficiente para generar un perjuicio concreto a sus garantías constitucionales, invocadas en el escrito de tutela. Entonces, al no poder identificarse una reclamación específica sobre una posible vulneración de las garantías del actor, la Sala declarará improcedente la acción de tutela, pues la pretensión de amparo de derechos fundamentales es un requisito consustancial a este trámite. Aquí, de lo que se trata, es de una reclamación generalizada frente a la situación de un grupo indeterminado, y frente a ello, la Corte Constitucional ha manifestado que, si la reclamación consiste en la defensa de “los intereses de una comunidad, un grupo o un conglomerado afectado por la misma causa que corresponde a todos y a

ninguno en particular”, se estará ante un derecho colectivo que encuentra su mecanismo de defensa en la acción popular. Con todo, la Corte Constitucional ha señalado que la evidencia del acaecimiento de perturbación de un derecho o interés colectivo que podría ser protegido por medio de la acción popular no implica per se la exclusión de la acción de tutela. En ciertas ocasiones la afectación colectiva deriva en una posible vulneración o amenaza de derechos fundamentales y pueden encontrar como única forma de amparo la acción de tutela. Sin embargo, no es este el caso objeto de estudio, pues la pretensión del accionante no está dirigida a solicitar una acción o abstención por parte del Presidente de la República o del Ministerio de Salud y Protección Social, a efectos de prevenir la afectación de sus derechos fundamentales en una situación particular. Todo lo opuesto, pretende, por esta vía, que se modifique el contenido de un decreto de carácter general y que, por ende, se adelante la vacunación de un grupo poblacional, al que, por cierto, ni siquiera pertenece; para lo cual este mecanismo constitucional no está destinado. En todo caso, cabe recordarle al actor que la acción de tutela no es el escenario prima facie para discutir la ejecución de una política pública, como resulta ser el Plan Nacional de Vacunación contra el COVID-19, pues al fallador constitucional le está vedado interferir en la órbita de competencia de los otros órganos del poder público, así como sustituir al Congreso de la República o al Gobierno Nacional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 1 www.consejodeestado.gov.co Bogotá D.C., cuatro (04) de junio de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 11001-03-15-000-2021-01471-00(AC)

Actor: ALBERTO LUIS REYES GASTELBONDO Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTRO Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por Alberto Luis Reyes Gastelbondo en contra de la Presidencia de la República y del Ministerio de Salud y Protección

Social.

I. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Alberto Luis Reyes Gastelbondo presenta acción de tutela1 en contra de la Presidencia de la República y del Ministerio de Salud y Protección Social, porque considera vulnerados sus derechos a la vida, a la salud y a la integridad personal.

El accionante pretende que esta Corporación ordene al Gobierno Nacional que modifique el cronograma de vacunación contra el COVID-19. Lo anterior, con el objeto de iniciar “en forma urgente e inmediata”2 el proceso de inoculación en las personas que se encuentran entre los 25 y los 45 años de edad. Además, para lograr interrumpir la cadena de contagios ocasionada en ese sector de la población, que es el actual foco de trasmisión del virus, según su criterio. 1.2. Hechos y argumentos de la acción de tutela 1.2.1. Alberto Luis Reyes Gastelbondo, como sustento del escrito de tutela,

manifestó las siguientes circunstancias: El Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Salud y Protección Social, inició el Plan Nacional de Vacunación contra el COVID-19 en marzo del presente año. En cumplimiento del cronograma previsto, el referido ente ministerial inició la inoculación con las personas mayores de ochenta años, para luego continuar con quienes se encuentra en la edad superior a setenta años. En “el canal DW de Alemania”3, un epidemiólogo de la Universidad de Berlín puso de presente el gran error en el que han incurrido muchos países, al comenzar el proceso de inmunización con las personas que tienen setenta y ochenta años. El experto afirmaba que la cadena de trasmisión del virus se encuentra en el sector de la población “que sale a diario”4, es decir, quienes tienen entre 25 y 45 años. 1 Archivo electrónico que contiene la acción de tutela, con certificado: 128C7FF9AF33568A 67B90C5AB51787DE

E118F9DBEA425B49 DB7B27771708F7E9.

2 Página 7. Ibid. 3 Página 2. Ibid. 4 Ibid. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 2 www.consejodeestado.gov.co En los siguientes eventos ocurridos en la ciudad de Bogotá, ha habido presencia de personas entre los 25 y los 45 años, sin el cumplimiento de las normas de bioseguridad: (i) en la celebración conocida como “el día de las brujas (Halloween)”5; (ii) antes del inicio de un partido de fútbol de la liga profesional del país; (iii) en las denominadas “fiestas clandestinas”6; y (iv) cuando funciona el

mercado mayorista informal, conocido como “el popular Madrugón”7, que se sitúa en el sector de San Victorino. 1.2.2. Luego, el accionante aseguró que, aunque no era científico ni médico, es evidente que la cadena de contagios del virus actualmente se concentra en el sector de la población que se ubica en el mencionado rango de edad, quien, por cierto, es la que utiliza el transporte público en el país. 1.2.3. Finalmente, citó algunos artículos de algunos medios de prensa, sobre la situación actual de la cadena de contagios del virus. Tras ello, adujo que, después de un mes de ejecución del programa de vacunación, el número de fallecimientos acontecidos por la pandemia ha incrementado. Ello, en su decir, por “no atacar el foco trasmisor”8. 1.3. Pretensiones del escrito de tutela Alberto Luis Reyes Gastelbondo plantea las siguientes peticiones: “1.- ORDENAR al Gobierno Nacional, Presidencia de la Republica y Ministerio de Salud, cambiar el cronograma de vacunación e iniciar en forma inmediata y urgente la vacunación con la población en el rango de los veinticinco (25) a los cuarenta y cinco (45) con el fin de interrumpir la cadena de contagios, de conformidad con las informaciones de los principales entes de la salud, esbozados por la ACIONANTE. 2.- INICIAR en forma inmediata la vacunación con las personas de 25 años y así sucesivamente en forma ascendente hasta llegar a la población de 45 años”9. 1.4. Trámite de tutela e intervenciones 1.4.1. El Despacho Sustanciador de esta Subsección, el 13 de abril de 2021,

admitió la acción de tutela10. Notificadas las partes, ese Despacho recibió las siguientes respuestas: 1.4.2. La Presidencia de la República y el Departamento Administrativo de la Presidencia11 indicaron que quien debía responder a las peticiones iusfundamentales es el Ministerio de Salud y Protección Social, por abordar su ámbito de competencia. Por tanto, peticionaron que se les desvinculara del presente trámite constitucional, por su falta de legitimación por pasiva y debido a que no existía un nexo de causalidad entre la presunta vulneración de derechos fundamentales reclamada y la acción u omisión de aquellas autoridades. 5 Página 3. Ibid. 6 Ibid. 7 Ibid. 8 Página 7. Ibid. 9 Ibid. 10 Archivo electrónico que contiene el auto admisorio, con certificado: B0F19426078C2D5A ADDE6264A1A382B3 444C79E5A72043B8 AC5550DA8A51614C. 11 Archivo electrónico que contiene el informe de la Presidencia de la República, con certificado: F8E5943F0E38A0FD

7543CAAE119BEFA5 57F221FCF8E37C3E F866DCAE94CB129B.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 3 www.consejodeestado.gov.co 1.4.3. El Ministerio de Salud y Protección Social12 informó que adoptó el Plan Nacional de Vacunación contra el COVID-19, por medio del Decreto 109 de 2021. Luego, precisó que estableció unas fases de priorización para adelantar la

inoculación, otorgando prelación a aquellos grupos poblacionales que, al contraer el virus, tuvieran un mayor riesgo de fallecer. Por otro lado, afirmó que el accionante pretende el resguardo de las garantías de la población que se encuentra entre los 25 y 45 años, sin acreditar una agencia oficiosa y exponer en concreto la afectación de sus derechos fundamentales. Tras ello, aseveró que la acción popular es el mecanismo judicial idóneo para invocar las súplicas del escrito de tutela, por involucrar intereses colectivos. Finalmente, esa autoridad solicitó que se declarara improcedente la solicitud de amparo, por los motivos expuestos. 1.4.4. Por medio de correo electrónicos enviados el 3 y 4 de mayo de 202113, el accionante presentó memoriales con los que aportó su cédula de ciudadanía y transcribió un artículo llamado “Coronavirus OMS advierte sobre el aumento de hospitalizaciones en este rango de edad”, de un medio de comunicación. Además, que reiteró su postura dirigida a establecer que las personas entre 25 y 45 años son las que más se contagian y trasmiten el virus.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para decidir la presente acción de tutela en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y en el artículo 37 del Decreto 2591 de 199114. 2.2. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, dispuesta en el artículo 86 de la Constitución Política, es un procedimiento preferente y sumario que toda persona tiene a su alcance para reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales vulnerados o

amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de un particular, en los casos que establece la ley. Conforme a la disposición referida, la acción de amparo solo procede cuando el afectado no tiene otro mecanismo de defensa judicial para la protección de sus derechos fundamentales o, existiendo, bien si pretende evitar un perjuicio irremediable, o el mecanismo disponible no salvaguarda de manera eficaz o no es idóneo para proteger el derecho fundamental15. 2.3. Estudio de los requisitos generales de la acción de tutela 12 Archivo electrónico que contiene el informe del Ministerio de Salud y Protección Social, con certificado: F6C769559A79692F A116FE52EE11C2E4 564E2411CE06EED7 F8B913B2BF98C70D. 13 Archivos electrónicos que contienen los memoriales del accionante, con certificados: D5B2D4C4EF981CA8

5587AC9C0CE26BBF C35A0A5D318CCF8A 6A9F5F9C2EF14AF1 y 97913F3A1D86E60A 0F91B30EB127F439

AAE743D2CFA78A18 60A69A71468A2B73. 14 “Son competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriere la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud. || El que interponga la acción de tutela deberá manifestar, bajo la gravedad del juramento, que no ha presentado otra respecto de los mismos hechos y derechos. Al recibir la solicitud, se le advertirá sobre las consecuencias penales del falso testimonio. || De las acciones

dirigidas contra la prensa y los demás medios de comunicación serán competentes los jueces de circuito del lugar”. 15 Constitución Política. “Artículo 86 Esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. […]”. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 4 www.consejodeestado.gov.co Alberto Luis Reyes Gastelbondo, quien tiene 68 años, eleva una petición genérica en favor del sector de la población que se encuentra entre los 25 y los 45 años. Para ello, solicita que esta Corporación ordene a la Presidencia de la República y al Ministerio de Salud y Protección Social, que modifique las etapas de la fase 1 del Plan Nacional de Vacunación contra el COVID-19, previstas en el Decreto 109 del 29 de enero de 2021, para que, en su lugar, inicie el proceso de inmunización de las personas que se sitúan en el rango de edad ya mencionado. Como ya se precisó, el accionante estima que es un error comenzar la inoculación con quienes tienen una edad superior a los setenta años, pues no son el foco de trasmisión del virus. Sobre el punto es necesario partir de que la acción de tutela está concebida constitucionalmente (artículo 86) para la defensa de derechos fundamentales. Estos tienen un carácter personalísimo que exige, para la procedencia de la acción, que se trate de una alegación subjetiva y concreta respecto de amenazas o vulneraciones de quien promueve el amparo constitucional. En efecto, la Corte

Constitucional ha precisado que este mecanismo es “de carácter estrictamente personal y concreto”16. La primera de estas características se refiere a que protege derechos subjetivos cuya vulneración implica la afectación de la situación individual de una o varias personas perfectamente determinadas o determinables. En ese sentido, los sujetos particularmente afectados son libres de decidir cómo proteger sus derechos y, por lo tanto, en principio, son los únicos legitimados para promover la acción. La segunda característica, en cambio, se refiere a que la vulneración o amenaza efectivamente tenga una repercusión en un derecho fundamental y que en los casos en que este no se haya conculcado aún, se pueda demostrar la inminencia o proximidad del riesgo17. El señor Reyes Gastelbondo no trae una petición personal sobre sus derechos fundamentales o los de ciertos sujetos determinables. Por el contrario, reclama la necesidad de que se modifique el Plan Nacional de Vacunación contra el COVID19 en favor de una población que se encuentra en un rango de edad determinado, sin explicar la manera en la que la actual ejecución del proceso de inmunización es causa suficiente para generar un perjuicio concreto a sus garantías constitucionales, invocadas en el escrito de tutela. Entonces, al no poder identificarse una reclamación específica sobre una posible vulneración de las garantías del actor, la Sala declarará improcedente la acción de tutela, pues la pretensión de amparo de derechos fundamentales es un requisito consustancial a este trámite18. Aquí, de lo que se trata, es de una reclamación generalizada frente a la situación de un grupo indeterminado, y frente a ello, la Corte Constitucional ha manifestado que, si la reclamación consiste en la defensa

de “los intereses de una comunidad, un grupo o un conglomerado afectado por la misma causa que corresponde a todos y a ninguno en particular”19, se estará ante un derecho colectivo que encuentra su mecanismo de defensa en la acción popular. Con todo, la Corte Constitucional ha señalado que la evidencia del acaecimiento de perturbación de un derecho o interés colectivo que podría ser protegido por medio de la acción popular no implica per se la exclusión de la acción de tutela20. En ciertas ocasiones la afectación colectiva deriva en una posible vulneración o 16 Corte Constitucional. Sentencia T-1205 de 2001. 17 Cfr. Corte Constitucional sentencias T-572 de 2005, T-6777 de 1997 y T-439 de 1992. 18 Esta Sala ya se ha pronunciado al respecto, en otras oportunidades. Ver sentencia del 23 de noviembre de 2020.

Expediente: 50001-23-33-000-2020-00834-01(AC). 19 Ibid. 20 Cfr. Corte Constitucional. Sentencias T-601 de 2017, T-309 de 2018, T-362 de 2014, T-341 de 2016, T-253 de 2016, T1090 de 2005, T-759 de 2006, T-567 de 2011, T-099 de 2016, T-713 de 2016, entre otras.

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 5 www.consejodeestado.gov.co amenaza de derechos fundamentales y pueden encontrar como única forma de amparo la acción de tutela. Sin embargo, no es este el caso objeto de estudio,

pues la pretensión del accionante no está dirigida a solicitar una acción o abstención por parte del Presidente de la República o del Ministerio de Salud y Protección Social, a efectos de prevenir la afectación de sus derechos fundamentales en una situación particular. Todo lo opuesto, pretende, por esta vía, que se modifique el contenido de un decreto de carácter general y que, por ende, se adelante la vacunación de un grupo poblacional, al que, por cierto, ni siquiera pertenece; para lo cual este mecanismo constitucional no está destinado. En todo caso, cabe recordarle al actor que la acción de tutela no es el escenario prima facie para discutir la ejecución de una política pública21, como resulta ser el Plan Nacional de Vacunación contra el COVID-19, pues al fallador constitucional le está vedado interferir en la órbita de competencia de los otros órganos del poder público, así como sustituir al Congreso de la República o al Gobierno Nacional22. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela presentada por Alberto Luis Reyes Gastelbondo, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión a las partes por el medio más expedito.

TERCERO: ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de que no fuere impugnada.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Presidente de Sala

GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Magistrado NICOLÁS YEPES CORRALES Magistrado 21 Corte Constitucional. Sentencia T-324 de 2019. 22 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Sentencia del 5 de febrero de 2021. Expediente: 25000-23-15-0002020-02850-01(AC). Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia 6 www.consejodeestado.gov.co