CE-11001-03-15-000-2021-01684-00(AC)

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL La Sala deberá determinar si la acción de tutela que presentó [la accionante] cumplió con los requisitos de procedibilidad. (…) [P]ara la Sala se encuentra acreditado que la acción de la referencia no reviste relevancia constitucional, al ser evidente que la parte actora pretende reabrir un debate jurídico procesal que es propio del proceso ordinario y al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia, so pena de desconocer la estructura de la administración de justicia, así como los principios de seguridad jurídica y juez natural. Además, no se evidencia prima facie afectación o vulneración a derechos fundamentales que hayan sido alegados de manera clara por el accionante.

NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto del consejero Martín Bermúdez Muñoz, sin medio magnético a la fecha.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: RAMIRO PAZOS GUERRERO

Bogotá, D.C., catorce (14) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-01684-00(AC)

Actor: CARMEN ELENA QUINTERO MÉNDEZ

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN

SEGUNDA, SUBSECCIÓN E

1. Procede la Sala a proferir fallo de primera instancia dentro de la acción de tutela

presentada por la señora Carmen Elena Quintero Méndez contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E.

I. SINTESIS DEL CASO

2. La actora controvirtió la providencia de 23 de octubre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E que en segunda instancia revocó el fallo del Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y en su lugar negó las pretensiones dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no. 11001-33-35-017-2018-00490-01. La Sala evidenció que el asunto carece de relevancia constitucional, pues el interés de la parte actora es revivir la discusión legal surtida durante el trámite del proceso ordinario.

II. ANTECEDENTES Solicitud de amparo

3. Carmen Elena Quintero Méndez formuló acción de tutela, con el fin de que le sean amparados los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y mínimo vital, presuntamente conculcados por la autoridad judicial accionada. En consecuencia, solicitó que se deje sin efectos la sentencia de 23 de octubre de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E y que se ordene a esa autoridad judicial acceder a todas las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

Hechos probados y fundamentos de la vulneración

4. La actora instauró el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Fondo Nacional de

Prestaciones Sociales del Magisterio en el que solicitó que se declarara la nulidad del acto administrativo en el que se negó la reliquidación de su pensión de jubilación por aportes con la totalidad de factores devengados en el último año de servicios y el reintegro y suspensión de los valores descontados en exceso para salud en las mesadas adicionales que devenga.

5. El conocimiento de ese asunto correspondió en primera instancia al Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, autoridad judicial que en sentencia de 19 de noviembre de 2019 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda tras considerar que al personal docente le son aplicables las disposiciones de las leyes 100 de 1993 y 797 de 2003 que no tienen previsto el descuento en mesadas adicionales.

6. Adicionalmente, esa agencia judicial de primera instancia estimó que, de conformidad con la sentencia de unificación de 25 de abril de 2019 proferida por la Sección Segunda de esta Corporación, solo es posible incluir los factores sobre los que se efectuaron cotizaciones al sistema pensional y, en ese orden de ideas, coligió que en el caso de la actora la administración así lo hizo, al tener en cuenta para la liquidación de la pensión el 75% del promedio de la asignación básica y la prima de vacaciones.

7. Las partes presentaron recurso de apelación contra esa decisión. La aquí accionante insistió en los argumentos expuestos en la demanda, respecto a la inclusión de todos los factores en la liquidación de la pensión previa deducción de los aportes; mientras que la entidad demandada manifestó que no debían

suspenderse los descuentos por concepto de salud en las mesadas adicionales.

8. Al resolver los recursos, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E profirió sentencia el 23 de octubre de 2020 en la que revocó la providencia de primera instancia. Frente a la reliquidación pensional, la autoridad accionada sostuvo que, de conformidad con el régimen aplicable al caso concreto, esto es, la Ley 71 de 1988 y el Decreto 2709 de 1994, la pensión por aportes que devengó la actora debía liquidarse conforme el 75% del salario que sirvió de base para los aportes en el último año de servicios, por lo que procedía la inclusión de la prima de vacaciones y de la asignación básica.

9. En cuanto a los descuentos en salud en las mesadas adicionales percibidas por la actora en los meses de junio y diciembre, se afirmó en la sentencia que se acogería el criterio mayoritario de la Sala, por lo que se negó la suspensión y reintegro de tales valores en virtud de lo señalado en el artículo 8, numeral 5º de la Ley 91 de 1989, lo expuesto por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en concepto de 11 de marzo de 2010 dentro del proceso radicado No. 11001030600020100000900 (1988), C.P.: William Zambrano Cetina y el principio de solidaridad. En dicha medida concluyó que procedían los descuentos en salud en las mesadas adicionales por tratarse de un régimen especial propio.

10. Al descender al caso concreto denotó que la notificación del acto demandado

se hizo mediante aviso publicado en el portal web de la DIAN y recalcó que en materia tributaria existe norma especial – el parágrafo 2 del artículo 565 del ET -, según la cual, en aquellos casos en los que el contribuyente actúe por intermedio de apoderado, la notificación de la respectiva actuación se debe hacer en la última dirección registrada por este en el RUT.

11. Para el apoderado de la parte actora, la autoridad accionada incurrió en un defecto sustantivo porque la sentencia cuestionada se profirió “con base en la inapropiada (sic) puesto que mi poderdante cumplió con los requisitos legales para ser beneficiada (sic) de la liquidación de la pensión jubilación regida por el régimen especial, en cuantía equivalente al 75% del salario mensual devengado en el año anterior al retiro del servicio”.

12. Adicionalmente, afirmó que la providencia atacada adolece de un defecto por desconocimiento del precedente “al desconocer el precedente judicial existente sobre esta materia, tal como se expresa a lo largo de esta acción, con lo cual además se defrauda el principio de confianza legítima”.

II. TRÁMITE PROCESAL

13. El 19 de abril de 2021, esta Corporación avocó el conocimiento de la acción de tutela y ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E como autoridad accionada y como terceros interesados al Juzgado Diecisiete Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, la Nación – Ministerio de Educación Nacional y el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio - Fonpremag, por lo que les remitió copia de la tutela e instó a

presentar un informe sobre los hechos que dieron lugar a la presente acción. Intervención de la autoridad judicial accionada Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E

14. La magistrada ponente de la providencia cuestionada solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional o que de manera subsidiaria se nieguen las pretensiones de la actora.

15. Afirmó que la accionante presentó tutela con el propósito de lograr la suspensión del descuento que por aportes a salud se realiza en las mesadas adicionales y que se reliquide su pensión con la totalidad de factores devengados en el último año de servicios, controversia que ya fue sido analizada por la administración y por la jurisdicción de lo contencioso administrativo en dos instancias. Por el hecho de no haberse acogido sus pretensiones, la señora Carmen Elena Quintero Méndez acude a la acción constitucional como si se tratase de una tercera instancia sin atender a la finalidad última y excepcional del mecanismo de amparo.

16. La actora no acreditó la ocurrencia de un perjuicio irremediable caracterizado por ser actual, grave, inminente e impostergable que le afecte y que no esté obligada a soportar, en tanto como se analizó en la providencia objeto de debate, existe norma especial aplicable al personal docente que permite tal deducción de los aportes a salud de las mesadas adicionales. A su vez, la decisión atacada se soportó en la Ley 71 de 1988 y su decreto reglamentario, en consonancia con la sentencia de unificación de 25 de abril de 2019.

17. Todos los repartos expuestos en el escrito de tutela, relacionados con los descuentos en salud en las mesadas adicionales al personal docente fueron objeto de análisis en la sentencia del proceso ordinario en la que se plasmó una decisión que no fue caprichosa o arbitraria puesto que se sustentó en un análisis integral del asunto concreto y bajo la aplicación del ordenamiento jurídico vigente.

III. CONSIDERACIONES

Competencia

18. La Sala es competente para pronunciarse sobre la acción de tutela promovida contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, en virtud de lo previsto en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021, en concordancia con el Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación.

Problema jurídico

19. La Sala deberá determinar si la acción de tutela que presentó Carmen Elena Quintero Méndez cumplió con los requisitos de procedibilidad. Únicamente si se supera dicho estudio, habrá lugar a determinar si la autoridad judicial accionada incurrió en un defecto sustantivo y por desconocimiento del precedente judicial con la decisión de negar las pretensiones de la demanda al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no. 11001-33-35-017-2018-00490-01.

Del requisito general de relevancia constitucional

20. Conforme a la sentencia hito C-590 de 2005, este requisito implica que el Juez de tutela evidencie claramente que la cuestión que entra a resolver, es genuinamente, de relevancia constitucional y que implica una afectación a los

derechos fundamentales de las partes, pues no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una marcada importancia constitucional, so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. Lo anterior, implica que realice una valoración del contenido de la tutela y extraiga la importancia de su análisis y decisión de fondo para la interpretación y eficacia de la Constitución.

21. Según la jurisprudencia constitucional, la relevancia constitucional persigue, al menos, tres finalidades: i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional, ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.

22. Esta Sala evidenció que la reclamación de la parte actora no superó el requisito general de relevancia constitucional contra providencias judiciales por las

razones que pasan a exponerse:

23. En primer lugar se debe mencionar que, si bien la parte actora alegó la ocurrencia de un defecto por desconocimiento del precedente judicial en la providencia atacada, lo cierto es que no expuso cuál o cuales sentencias con carácter vinculante fueron aquellas cuyas consideraciones presuntamente omitió la autoridad accionada para resolver el caso concreto de la accionante, por lo que incumplió con el deber que le corresponde de sustentar de manera suficiente las razones que sustentan la solicitud de amparo. Bastan tales razones para que la Sala se aparte del análisis de ese defecto en específico.

24. De otra parte, en términos de la demandante, en la providencia judicial atacada se incurrió en un defecto sustantivo, por cuanto ella sí cumplió con los requisitos legales para ser beneficiaria de la reliquidación de la pensión de jubilación en cuantía equivalente al 75% del salario mensual que devengó en el año anterior al retiro del servicio.

25. No obstante, para la Sala resulta claro que ese fundamento concreto que soportó la acción de tutela se dirige, de manera exclusiva, a discutir el argumento central que fue planteado desde la sede administrativa ante el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y posteriormente ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que dio origen a la providencia cuestionada.

26. En efecto, en la sentencia atacada el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E analizó ese planteamiento concreto de la parte actora y tras analizar el acervo probatorio recaudado en el trámite procesal concluyó que la normas que prohíben realizar descuentos en salud en las mesadas adicionales cobijan a los pensionados del régimen general o regidos por la Ley 100 de 1993, no así a los docentes afiliados al Fonpremag, como el caso de la actora.

27. La autoridad accionada coligió que la actora, como beneficiaria del régimen especial previsto en la Ley 91 de 1989 está sujeta a la realización del descuento reprochado en todas sus mesadas, en tanto la remisión que se hace a las normas generales lo es solo respecto del monto a deducir, en virtud de lo previsto en la

Ley 812 de 2003 y el principio de solidaridad que rige a ese sistema pensional y que permite financiar el régimen subsidiado.

28. Así entonces, es evidente que la parte accionante pretende darle el cariz de vicio o defecto a la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E en la que, con fundamento en la normatividad aplicable, revocó la decisión que accedió parcialmente a las pretensiones del medio de control y en su lugar negó las pretensiones de la actora. Ante la ausencia de planteamientos concretos en la tutela, distintos a aquellos ventilados en la demanda ordinaria es evidente para esta instancia que la acción de tutela se presentó para revivir la discusión legal que ya se surtió ante el juez natural de la causa como lo alegó la autoridad judicial accionada.

29. No se evidencia en la acción de tutela un solo planteamiento adicional a aquellos ventilados ante el juez natural de la causa u otro diferente atinente a una trasgresión de derechos iusfundamentales, pues lo que se aprecia es que los argumentos de la parte actora en realidad constituyen una insistencia a los planteamientos de la petición en sede administrativa y el medio de control ordinario que fueron oportunamente debatidos y resueltos durante el trámite del proceso ordinario en primera y segunda instancia.

30. Al controvertir la decisión por vía de tutela, para la Sala resulta evidente que este mecanismo de amparo se entabló para revivir una discusión ya superada en un trámite agotado y no así para poner de manifiesto una amenaza o vulneración de derechos fundamentales. En esa medida, la Sala advierte que en el presente

asunto no se acreditó que el asunto puesto a su consideración revista una genuina relevancia constitucional, puesto que el objeto de debate principal no es otro que el que ya se estudió en el curso del proceso ordinario.

31. Esta Corporación insiste en que la tutela no puede emplearse como una instancia adicional para revivir debates legales, pues la oportunidad para ello es el proceso ordinario. Así, en reciente sentencia T-248 de 20181, se indicó: (…) Este requisito, de conformidad con aquella, persigue, por lo menos, las siguientes tres finalidades: (i) preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad; (ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales y, finalmente, (iii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. Por tanto, solo la evidencia prima facie de una afectación o vulneración de facetas constitucionales de los derechos fundamentales permite superar el requisito de relevancia constitucional de la tutela en contra de providencias judiciales (Se subraya).

32. Por consiguiente, para la Sala se encuentra acreditado que la acción de la referencia no reviste relevancia constitucional, al ser evidente que la parte actora pretende reabrir un debate jurídico procesal que es propio del proceso ordinario y al juez constitucional le está vedado pronunciarse sobre materias que desbordan su competencia, so pena de desconocer la estructura de la administración de

justicia, así como los principios de seguridad jurídica y juez natural. Además, no se evidencia prima facie afectación o vulneración a derechos fundamentales que hayan sido alegados de manera clara por el accionante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera –Subsección “B”-, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 1 Corte Constitucional, Sala Primera de Revisión, sentencia del 27 de junio de 2018, M.P. Carlos

Bernal Pulido FALLA: PRIMERO. DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. NOTIFICAR a las partes por el medio que resulte más expedito y eficaz, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. TERCERO. En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. Firmado electrónicamente RAMIRO PAZOS GUERRERO Magistrado Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado Magistrado Aclaración de voto Esta providencia es auténtica y fue firmada electrónicamente. Para verificar la autenticidad de su contenido puede escanear con su celular

el código QR que aparece a la derecha o ingresar al siguiente link: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080 y colocar el código alfanumérico que aparece en el acto de notificación.