CE-11001-03-15-000-2021-01714-01(AC)

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL La Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró improcedente la solicitud de amparo, porque no advierte que el accionante hubiese planteado argumentos de vulneración de derechos fundamentales. Si bien señaló que la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrieron (i) en un desconocimiento del precedente y (ii) en un defecto sustantivo con ocasión de las sentencias proferidas el 27 de abril de 2017 y el 13 de noviembre de 2020, respectivamente, lo cierto es que los cargos que se plantean para sustentar los defectos fueron resueltos de manera adecuada por el juez ordinario (…) Para la accionada, si el accionante dejó de ejercer sus funciones en virtud de un mandato constitucional, no era posible aplicar una norma de rango inferior (en este caso, el artículo 7 del Decreto 1359 de 1993) que permita computar un tiempo durante el cual el [accionante] no podía ejercer la labor legislativa. De lo anterior se desprende que las decisiones objeto de revisión resolvieron los cargos señalados por el accionante y los argumentos que presenta para demostrar la relevancia constitucional de la acción tienen relación con las mismas razones que dieron lugar a la negativa de las pretensiones. En este caso, la Sala no advierte que en el debate resuelto por el juez ordinario se hubiese incurrido en alguna de las causales específicas que dan lugar a la procedencia de

la acción de tutela contra providencia judicial.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Bogotá, D.C., dos (2) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-01714-01(AC)

Actor: LUIS FERNANDO RAMIREZ RIOS

Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN

B Y TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN F Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia proferida el 21 de mayo de 2021 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por el señor Luis Fernando Ramírez Ríos contra el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección B y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer de la impugnación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 1983 de 2017, 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación.

I. ANTECEDENTES

A. Solicitud de amparo 1.- El 16 de abril de 2021 el señor Luis Fernando Ramírez Ríos –a través de

apoderado judicial– interpuso acción de tutela contra (i) la sentencia proferida el 13 de noviembre de 2020 por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado y (ii) la sentencia proferida el 27 de abril de 2017 por la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. El accionante estimó que, con ocasión de estas providencias, las autoridades judiciales vulneraron sus derechos fundamentales a la igualdad, a la seguridad social, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. 2.- Como pretensiones, el accionante formuló las siguientes: <<1. Tutelar los derechos fundamentales del señor Luis Fernando Ramírez Ríos a la igualdad (art. 13 CP), a la seguridad social (art. 48 CP), al debido proceso (art. 29 CP) y al acceso efectivo a la administración de justicia (art 228 CP).

2. Como consecuencia de lo anterior, dejar sin efecto la sentencia de segunda instancia proferida por la Sección Segunda (Subsección “B”) del Consejo de Estado el 13 de noviembre de 2020, la cual confirmó la sentencia del 27 de abril de 2017 dictada por la Sección Segunda

(Subsección “F”) del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en tanto que ambas providencias desconocieron el derecho del señor Luis Fernando Ramírez Ríos al régimen de transición pensional fijado en el Decreto 1293 de 1994.

3. En su lugar, proferir sentencia sustitutiva o de reemplazo que ordene al Fondo para la Previsión Social del Congreso de la República pagarle al señor Luis Fernando Ramírez Ríos la pensión a la que tiene

derecho. Así mismo, que ordene el pago de los intereses que se han causado hasta la fecha y las indemnizaciones correspondientes a los perjuicios ocasionados. Subsidiariamente, ordenar a la Sección Segunda (Subsección “B”) del Consejo de Estado dictar nuevo fallo teniendo en cuenta la Constitución y la jurisprudencia de la H. Corte Constitucional, en particular la sentencia C-258 de 2013.

4. Adoptar las demás medidas que estimen necesarias para salvaguardar los derechos fundamentales del accionante.>>

B. Hechos 3.- El accionante basó su solicitud de amparo en las siguientes afirmaciones: 3.1.- El señor Ramírez Ríos cotizó durante más de veinte (20) años al Instituto de Seguros Sociales (I.S.S.) bajo el régimen de prima media con prestación definida. 3.2.- El señor Ramírez Ríos ejerció como representante a la Cámara del Congreso de la República durante dos (2) períodos consecutivos: primero, entre el 20 de julio de 1986 y el 19 de julio de 1990 y, segundo, entre el 20 de julio de 1990 y el 30 de noviembre de 1991. 3.2.1.- Este segundo periodo vencía, en principio, el 19 de julio de 1994; sin embargo, debido a la promulgación de la Constitución Política de 1991, el Congreso de la República entró en receso y el accionante no pudo ejercer ninguna de sus atribuciones a partir del 1° de diciembre de 1991. 3.3.- El 17 de junio de 2009 el señor Ramírez Ríos cumplió cincuenta y cinco (55)

años de edad e inició los trámites pertinentes para acceder a la pensión de jubilación ante el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (Fonprecon). 3.4.- Mediante acto administrativo del 12 de agosto de 2019, la entidad remitió la solicitud de reconocimiento de la pensión al Instituto de Seguros Sociales (I.S.S). El accionante interpuso recurso de apelación y en subsidio de apelación contra dicho acto, que fueron rechazados mediante la resolución 1014 del 1° de octubre de 2009. 3.5.- El señor Ramírez Ríos demandó a Fonprecon, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En su demanda solicitó que se anularan los actos administrativos mencionados anteriormente y que, en consecuencia, se ordenara el reconocimiento de su pensión conforme al régimen especial de los congresistas y el reajuste legal de la misma. También pidió los intereses causados a la fecha y las indemnizaciones por los perjuicios ocasionados. 3.6.- En sentencia del 27 de abril de 2017 la Sección Segunda, Subsección F, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda. Esta providencia fue confirmada el 13 de noviembre de 2020 por la Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado.

C. Fundamentos de la vulneración 4.- Como fundamentos de la solicitud de amparo, el accionante formuló los siguientes: 4.1.- Tanto la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca como la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de

Estado vulneraron sus derechos fundamentales, pues incurrieron en los siguientes yerros: primero, en un desconocimiento del precedente y, segundo, en un defecto sustantivo. 4.1.1.- Por una parte, las autoridades judiciales accionadas establecieron que el señor Ramírez Ríos no tenía derecho al régimen especial de pensión debido a que no ostentaba la calidad de congresista entre el 18 de mayo de 1992 y el 1° de abril de 1994. Para el accionante, este argumento desconoce lo planteado en la sentencia C-258 de 2013, decisión proferida en sede de control rogado de constitucionalidad, mediante la cual la Corte Constitucional dispuso lo siguiente: <<[S]on beneficiarios del régimen de transición las personas que antes de la entrada en vigencia de la Ley 100, ya hubieran sido elegidas congresistas, así para el 1° de abril de 1994 no ocuparan el cargo, pero “hubieran sido” congresistas antes de dicha fecha, siempre y cuando cumplieran con los requisitos previstos en el artículo 2° y que son los mismos previsto en el artículo 36 de la Ley 100.>> 4.1.2.- Sostuvo que de esta providencia se infiere que los beneficiarios del régimen especial de pensión son quienes ostentaban el cargo de congresista para el 1° de abril de 1994 y quienes lo habían ostentado antes de esa fecha. Estos congresistas y excongresistas, además de cumplir con este requerimiento, tendrían que satisfacer al menos uno de los requisitos que exige el artículo 2° del Decreto 1293 de 1994 para acceder al régimen especial; tales requisitos son: (i)

haber cotizado o prestado servicios durante quince (15) años o más y (ii) haber cumplido cuarenta (40) años o más, en el caso de los hombres, o treinta y cinco (35) años o más, en el de las mujeres. 4.1.3.- Según el actor, él tiene el derecho de acceder a la pensión especial de congresista, puesto que satisface los requisitos trazados tanto normativamente como jurisprudencialmente: por un lado, fue congresista antes del 1° de abril de 1994, pues ostentó esta dignidad entre 1986 y 1991; y, por otro lado, en tanto que el accionante nació en 1953, para para esa fecha ya tenía más de cuarenta (40) años. 4.2.- Por otra parte, en concepto del accionante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Consejo de Estado desconocieron el régimen de transición especial para parlamentarios que establece el artículo 2° del Decreto 1293 de

1994. Esta norma estipula lo siguiente: <<Los senadores, los representantes, los empleados del Congreso de la República y los empleados del Fondo de Previsión Social del Congreso, tendrán derecho a los beneficios del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, siempre que a 1º de abril de 1994 hayan cumplido alguno de los siguientes requisitos: a. Haber cumplido (40) o más años de edad si son hombres, o treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres; b. Haber cotizado o prestado servicios durante quince (15) años o más.>> 4.2.1.- En virtud de lo anterior, el accionante estimó que hace parte del régimen de

transición; por consiguiente, considera que los juzgadores de primera y segunda instancia incurrieron en un defecto sustantivo (i) por inaplicación de una norma vigente y (i) por desconocimiento de una sentencia con efecto erga omnes (alegó que por ser una sentencia de constitucionalidad, la providencia citada arriba tiene efectos erga omnes e ignorarla configura un defecto sustantivo). 4.2.2.- Además, afirmó que se encuentra en una situación especial, pues fue elegido para el período comprendido entre 1990 y 1994, pero no pudo ejercer sus funciones debido a que el artículo 3° transitorio de la Constitución decretó el receso de las sesiones legislativas a partir del 1° de diciembre de 1991. Sin embargo, el artículo 7 del Decreto 1359 de 1993 tuvo en cuenta la ocurrencia de este tipo de eventualidades y estableció que la forma como se computa el tiempo para los congresistas en materia pensional debe ser aplicada así la corporación no se haya reunido <<por cualquier causa>>. Por lo tanto, al accionante se le debería tener en cuenta el tiempo que le restaba para terminar el periodo para el cual fue elegido, es decir, hasta junio de 1994.

D. Oposiciones e intervenciones 5.- La Sección Segunda, Subsección B, del Consejo de Estado y, específicamente, el doctor Carmelo Perdomo Cuéter –magistrado ponente de la sentencia que se atacó por vía de tutela–, se pronunció en los siguientes términos: <<[E]n lo concerniente a los hechos sobre los cuales se fundamenta me atengo a lo que se demuestre durante el trámite, y en cuanto dice relación

con los motivos de inconformidad con la providencia de 13 de noviembre de 2020 proferida dentro del referido asunto, somos del criterio que las razones que le sirvieron de fundamento están consignadas en sus motivaciones, las que deben dar suficientemente cuenta de aquellas.>> 6.- Al ser vinculado en calidad de tercero con interés, Fonprecon solicitó que la acción de tutela se declarara improcedente, toda vez que no satisfizo el requisito general de relevancia constitucional. Adicionalmente, argumentó que las causales específicas que invocó el accionante son infundadas, pues su proceso se llevó a cabo con plena observancia de las normas, respetando la jurisprudencia y las garantías constitucionales. 6.1.- Con respecto al presunto desconocimiento de la ratio decidendi de la sentencia C-258 de 2013, la entidad manifestó que es cierto que la Corte Constitucional incluyó como beneficiarios del régimen de transición a los congresistas que ostentaron el cargo antes del 1° de abril de 1994, así ya no lo ostentaran. Sin embargo, esto no significa que cualquier persona que en cualquier momento tuviera la calidad de congresista –y cumpliera con los requisitos de edad y prestación del servicio– tiene derecho a la aplicación del régimen especial. Con este régimen de transición se buscó proteger a quienes tenían una expectativa legítima de ser pensionados bajo las condiciones de la Ley 4 de 1992 y del Decreto 1359 de 1993, estos son, quienes ejercieron como congresistas entre el 18 de mayo de 1992 y el 1° de abril de 1994. 6.1.1.- Para Fonprecon, el artículo 2° del Decreto 1293 de 1994 no puede cobijar a

quienes fueron congresistas antes del 18 de mayo de 1992 por el simple hecho de que mientras ejercían el cargo, dicho régimen no existía. Es decir, nunca tuvieron la expectativa legítima de jubilarse bajo la Ley 4 de 1992, por lo que es imposible que sean beneficiarios de las misma. En términos de la entidad: <<no puede tener expectativa legítima de pensionarse bajo un régimen especial quien el cargo cuando dicho régimen aún no existe.>> Para fortalecer su argumento, la entidad alegó que este mismo raciocinio fue adoptado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación proferida el 18 de octubre de 2020. 6.2.- Frente al argumento de que, en virtud del artículo 7 del Decreto 1359 de 1993, se debería computar para la pensión del señor Ramírez Ríos el periodo entre 1990 y 1994, la entidad argumentó que el accionante laboró en el Congreso de la República hasta diciembre de 1991 por expreso mandato constitucional; esto implica que no es posible la aplicación de una norma de rango inferior que permita computar un tiempo durante el actor no podía de ejercer la labor legislativa. 7.- A pesar de ser notificados del auto admisorio de la tutela, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección F y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio.

E. Fallo impugnado 8.- La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en sentencia del 21 de mayo de 2021, declaró la improcedencia de la acción de tutela, pues

estimó que la solicitud carece de relevancia constitucional. Estimó que el mecanismo de amparo se ejerció con el fin de obtener una instancia adicional en el proceso ordinario y reabrir un debate que ya se surtió, toda vez que el accionante esgrimió las mismas razones en el escrito de tutela y en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, que habían sido resueltas a cabalidad por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 9.- Además, la Sala expresó que los argumentos del a quo y del ad quem son razonables y no merecen reproche alguno desde el punto de vista constitucional. Específicamente, sostuvo que los pronunciamientos se encuentran en armonía con lo establecido en la sentencia C-258 de 2013 dictada por la Corte Constitucional, y en la sentencia de unificación proferida el 8 de octubre de 2020 por la Sección Segunda de esta Corporación. 9.1.- En efecto, aclaró que las providencias se dictaron con base en las siguientes reglas de unificación: son beneficiarios del régimen especial (i) los congresistas que ejercieron su labor entre el 18 de mayo de 1992, fecha en la cual entró en vigencia la Ley 4 de 1992, y hasta el 1° de abril de 1994, data en la que entró en vigor la Ley 100 de 1993 y (ii) los excongresistas que para el 1° de abril de 1994 cumplieran con la edad necesaria y el tiempo de servicio requerido, y hubieran ejercido la actividad legislativa entre el 18 de mayo de 1992 y el 1° de abril de 1994.

F. Impugnación

10.- En su escrito de impugnación, el actor reiteró los argumentos que planteó en la acción de tutela y alegó que su caso es relevante desde un punto de vista constitucional por las siguientes razones: <<El requisito de relevancia constitucional se cumple no solo porque los derechos fundamentales a la igualdad, a la seguridad social, al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia del señor Luis Fernando Ramírez Ríos fueron vulnerados. También porque las sentencias de primera y segunda instancia en el proceso ordinario son totalmente contrarias a lo señalado por la Corte Constitucional en la sentencia C258 de 2013 (…). Además, en el fallo de tutela impugnado ni siquiera se hizo referencia a otra importante situación esgrimida para acreditar el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional. Luis Fernando Ramírez Ríos fue elegido representante a la Cámara para ocupar tal dignidad entre los años 1990 y

1994. Sin embargo, no pudo terminar su periodo debido a las decisiones de

la Asamblea Nacional Constituyente (…).>>

II. CONSIDERACIONES 11.- La Sala confirmará la decisión de primera instancia que declaró improcedente la solicitud de amparo, porque no advierte que el accionante hubiese planteado argumentos de vulneración de derechos fundamentales. Si bien señaló que la Subsección F de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado incurrieron (i) en un desconocimiento del precedente y (ii) en un defecto sustantivo con ocasión de las sentencias proferidas el 27 de abril de 2017 y el 13 de

noviembre de 2020, respectivamente, lo cierto es que los cargos que se plantean para sustentar los defectos fueron resueltos de manera adecuada por el juez ordinario, así: 12.- Como el accionante fue elegido para el cuatrenio de 1990-1994, la accionada considera que este periodo no debe hacer parte del cómputo de tiempo para la pensión de jubilación, porque el accionante realmente no trabajó, que es lo que cuenta para obtener el derecho pensional, pues la exigencia es que hubiese trabajado no que hubiese sido elegido. Dicha interpretación estuvo soportada en la sentencia del 25 de abril de 2013, en el marco del proceso de radicado 25000-2325-000-2006-06712-01(0651-08), en donde la Sección Segunda de esta Corporación estableció lo siguiente: <<Por manera que, si el demandante solo laboró hasta el 19 de julio de 1991, lo fue por expreso mandato de carácter constitucional, lo que implica que no es posible ante este imperativo de orden Superior, la aplicación de ningún dispositivo de rango inferior, tal como la Ley 5 de 1969, que permita computar un tiempo durante el cual el actor no debía ejercer la actividad legislativa que, en consecuencia, se pudiera tener en cuenta como tiempo de servicio.>> 13.- Para la accionada, si el accionante dejó de ejercer sus funciones en virtud de un mandato constitucional, no era posible aplicar una norma de rango inferior (en este caso, el artículo 7 del Decreto 1359 de 1993) que permita computar un tiempo durante el cual el señor Ramírez Ríos no podía ejercer la labor legislativa.

14.- De lo anterior se desprende que las decisiones objeto de revisión resolvieron los cargos señalados por el accionante y los argumentos que presenta para demostrar la relevancia constitucional de la acción tienen relación con las mismas razones que dieron lugar a la negativa de las pretensiones. En este caso, la Sala no advierte que en el debate resuelto por el juez ordinario se hubiese incurrido en alguna de las causales específicas que dan lugar a la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia proferida el 21 de mayo de 2021 por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por el señor Luis Fernando Ramírez Ríos.

SEGUNDO: NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la

Corporación. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica Con firma electrónica

MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALEXÁNDER JOJOA BOLAÑOS

Magistrado Magistrado