CE-11001-03-15-000-2021-01743-01 (AC) (1)

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / SOLICITUD DE

EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA / RELIQUIDACIÓN PENSIONAL / IMPROCEDENCIA EN LA SOLICITUD DE EXTENSIÓN DE JURISPRUDENCIA – Por cambio jurisprudencial adoptado en la sentencia SU de 28 de agosto de 2018 / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL – Se aplicó la sentencia de unificación pertinente [L]a interesada elevó solicitud de extensión de jurisprudencia, en la que pidió que se acogieran, en su caso personal, los efectos de la sentencia del 4 de agosto de 2010, de conformidad con lo establecido en el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y que con base en ello se ordenara a la UGPP la reliquidación de su pensión de vejez con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó la solicitud de extensión de jurisprudencia en tanto consideró que no era posible dispensar los efectos de la sentencia de unificación citada por la actora, debido a que el fallo del 28 de agosto de 2018 de la Sala Plena de esta Corporación cambió la tesis fijada en la providencia mencionada y estableció una posición diferente sobre el alcance que debía dársele al inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, de esa manera, los contenidos de la sentencia del 4 de agosto de

2010 perdieron fuerza vinculante. Para esta Sala de Subsección el defecto endilgado no se configura, toda vez que la autoridad accionada profirió la providencia objeto de la solicitud de amparo con sujeción a la línea de decisión fijada por esta Corporación en materia de ingreso base de liquidación pensional, la cual consta en la sentencia del 28 de agosto de 2018, la que, por demás, se acompasa con las disposiciones fijadas por la Corte Constitucional sobre la materia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: NICOLÁS YEPES CORRALES

Bogotá D.C., veinte (20) de agosto de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-01743-01 (AC)

Actor: GLADYS AMPARO ENRÍQUEZ DE AYALA

Demandado: SUBSECCIÓN A DE LA SECCIÓN SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO Asunto: Acción de tutela – sentencia de segunda instancia Tema: Acción de tutela en contra de providencia judicial. Subtema 1: Requisitos específicos – sustantivo por desconocimiento del precedente judicial. Sentencia: Se confirma el fallo de primera instancia que negó el amparo pretendido por no encontrar demostrado el defecto alegado.

2 La Sala decide la impugnación1 presentada en contra del fallo2 proferido el 3 de junio de 2021 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que negó en primera instancia la solicitud de amparo. I.- ANTECEDENTES 1.- La solicitud de tutela

Gladys Amparo Enríquez de Ayala, en nombre propio, presentó acción de tutela3 en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la dignidad humana, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, al proferir la providencia del 27 de noviembre de 2020 denegatoria de sus pretensiones de extensión jurisprudencial dentro del radicado No. 11001032500020170066600 adelantado en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP. 2.- Hechos 2.1. La señora Gladys Amparo Enríquez nació el día 2 de febrero de 1952. Fue nombrada por el Ministerio de Educación Nacional como almacenista del Instituto Nacional de Educación Media Diversificada INEM de Pasto, desde el 21 de agosto de 1970 hasta el 30 de junio de 2015, tras lo cual completó 23 de años de servicio. 2.2. Además, la referida alcanzó su estatus pensional el día 2 de febrero 2007. Así, mediante resolución No. UGM 021044 del 19 de diciembre de 2011, CAJANAL resolvió reconocer en su favor la pensión de vejez en cuantía de $827.988 pesos, siendo efectiva a partir del 1 de noviembre de 2010, condicionada al retiro definitivo. 2.3. Luego, con la resolución No. 0096 del 23 de febrero de 2015, el secretario

municipal de educación de la alcaldía de Pasto, aceptó la renuncia de la interesada, presentada el 1 de julio del año 2015. 1 Obra en aplicativo Samai de esta Corporación, con certificado 9AD67AEC2CED62DC AB1C339E0269FF1F 4FDD0 2B8CE6CE682 1288F2DC2C452FD2. 2 Obra en aplicativo Samai de esta Corporación, con certificado B3948D4EED0E3E85 C6A121176AD88E68 CA1DF4 03846520C6 76B92B0778100A29. 3 Obra en aplicativo Samai de esta Corporación, con certificado E92713F412FFB722 AB5AC5EA844C973F C6C3BE C08E2A8547 C6B601FD23B540A3. 3 2.4. Así las cosas, la actora solicitó a la UGPP la reliquidación de su pensión, pedimento que fue despachado de manera desfavorable, por medio de la resolución No. RDP 021334 del 24 de mayo de 2017. 2.5. Entonces, el 9 de agosto de 2017, la señora Gladys Amparo Enríquez, presentó ante el Consejo de Estado solicitud de extensión de jurisprudencia, con el fin de que se le aplicara la sentencia de unificación del 4 de agosto de 20104 y como consecuencia de ello, se le reliquidara su pensión de vejez con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. 2.6. El asunto correspondió a la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, bajo el radicado No. 11001032500020170066600, que en decisión del 27 de

noviembre de 2020 negó la mentada solicitud, con base en el cambio de postura de la Corporación respecto del tema estudiado, y en consideración de la sentencia del 28 de agosto de 20185. 3.- Fundamento de la acción de tutela Adujo la interesada que la Subsección accionada vulneró sus derechos fundamentales en tanto: i)“[S]e desconoció el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado, dado que contrario a lo esperado, denegó las suplicas de la solicitud de extensión, apelando a la sentencia de fecha 28 de agosto del año 2018. ii) [L]a presentación de la solicitud de extensión de jurisprudencia tuvo lugar el día 9 de agosto del año 2017, siendo admitida el día 29 de agosto del año 2017, es decir, un año antes de la expedición de la sentencia de fecha 28 de agosto del año 2018, luego entonces, lo lógico es entender que mi situación se encuentra amparada por lo dispuesto en la sentencia invocada en la citada petición de extensión”6. 4.- Pretensiones de la acción de tutela La accionante solicitó: 4 Radicación número: 25000-23-25-000-2006-0750901, proferida por el Consejo de Estado, Consejero Ponente: Vict or Hernando Alvarado, Actor: Luis Mario Velandia - Demandado; Caja Nacional de Previsión Social. 5 Radicación número: 52001-23-33-000-2012-00143-01, proferida por el Consejo de estado, Consejero Ponente: Cesar Palomino Cortes. Actor: Gladis del Carmen Guerrero de Montenegro. Demandado; Caja Nacional de Previsión

Social. 6 Obra en aplicativo Samai de esta Corporación, con certificado E92713F412FFB722 AB5AC5EA844C973F C6C3BE C08E2A8547 C6B601FD23B540A3. 4 “PRIMERO: Tutelar los derechos constitucionales: Dignidad Humana, derecho a la igualdad, derecho a un debido proceso administrativo, derecho a la seguridad social: pensiones y derecho al acceso a la administración de justicia.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, ruego a Usted se ordene a la Sección Segunda; Subsección B del Consejo de Estado, Despacho del Consejero Ponente CÉSAR PALOMINO CORTES, bajo el radicado 11001032500020170066600 dejar sin efecto la sentencia emitida por medio de la cual negó las pretensiones de la solicitud.

TERCERO: Como consecuencia de lo anterior, ruego se emita una nueva sentencia, mediante la cual se ordene la aplicación de la sentencia de fecha 4 de agosto de 2010, con Radicación número: 25000-23-25-000-200607509-01(0112-09), proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, siendo Consejero Ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA y en ese orden de ideas, se disponga la reliquidación de la pensión con inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios multiplicado por una tasa de reemplazo del 75%.

CUARTO: Se exhorte a la accionada a fin de que evite continuar con los actos aquí mencionados”7. 5.- Trámite procesal del amparo constitucional y fundamento de la oposición

5.1. Mediante auto8 del 22 de abril de 2021, la Sección Cuarta de esta Corporación admitió la acción de tutela y ordenó su notificación9. 5.2. La UGPP, solicitó declarar la improcedencia de la acción tutelar por los siguientes motivos: “ El juez natural ya se pronunció sobre el caso en providencia judicial proferida el 27 de noviembre del 2020.  Honorable Magistrado, la presente tutela contra la precitada providencia judicial es improcedente, porque como es de conocimiento del despacho, no puede ser utilizada con un fin exclusivamente económico en busca de decisiones rápidas que van en contra de la autonomía de los jueces naturales de la causa.  Por otro lado, tampoco se logra demostrar cómo la autonomía del juez de la causa y su decisión judicial vulneran el derecho al debido proceso, situación que resalta de la sola lectura del escrito.  Además, no hay argumentación demostrativa que acredite que se cumplen los requisitos establecidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional 7 Ibidem. 8 Obra en aplicativo Samai de esta Corporación, con certificado 6B6005D144C45CC6 ACF0F4DA2F1C34D7 FAAFC 1D6F86C1FE3 637C59B4A023255C. 9 Obra en aplicativo Samai de esta Corporación, con certificado 84574BB6DD9C90DC 7CA92DB67ED44E7A 3C03B FADA62CDCCE 7710307ED39D0211. 5 para que opere la procedibilidad de esta tutela en contra del fallo judicial

descrito.  Dentro de los requisitos de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, es sabido que también se deben cumplir los requisitos generales de la tutela.  Es evidente que lo pretendido por la señora Enr[í]quez de Ayala a través de esta acción de tutela es conminar a la administración a un pago, con un fin netamente económico, al margen de lo establecido en la normativa y jurisprudencia pensional para el efecto”10. 5.3. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado guardó silencio. 6.- Fallo de tutela de primera instancia El 03 de junio de 2021, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, negó la solicitud de amparo invocada por Gladys Amparo Enríquez de Ayala, por cuanto no encontró vulnerados los derechos fundamentales alegados. Al punto de esta consideración, señaló que: “[D]ebe precisarse que el mecanismo de extensión de jurisprudencia realmente alude a la extensión o aplicación del precedente judicial a un caso concreto y particular. Dicho de otra manera, obliga a que si unos hechos fueron juzgados de determinada manera, los casos posteriores que guarden similitud fáctica y jurídica deban ser decididos por el juez y por la administración de la misma forma, como una garantía de los principios de igualdad, confianza legítima y seguridad jurídica. Entonces, es propiamente un instrumento de extensión del precedente judicial del Consejo de Estado, en el que juega un papel preponderante el aspecto fáctico, los hechos que se juzgan y el marco normativo aplicable.

De acuerdo con lo anterior, se advierte, en primer lugar, que la providencia objeto de reproche constitucional responde a la finalidad del mecanismo de extensión de jurisprudencia, ya que su estudio giró en torno a establecer si la decisión de 4 de agosto de 2010, luego de proferirse la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, podía irradiar o no sus efectos a la situación de la señora Gladys Amparo Enríquez de Ayala. Frente a lo cual sostuvo que al existir un nuevo criterio jurisprudencial para la determinación del Ingreso Base de Liquidación (IBL), fijado por Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, no podía darse aplicación a la tesis de la Sección Segunda de 4 de agosto de 2010. En este sentido, no puede predicarse la configuración del desconocimiento de precedente judicial, por cuanto si bien la Sección 10 Obra en aplicativo Samai de esta Corporación, con certificado F651B12658F7CE1D 400467C8B7AFCDB2 9BC8B A7445ECDA02 129715CC78B07199. 6 Segunda, Subsección B del Consejo de Estado tuvo en cuenta la posición jurisprudencial contenida en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, lo cierto es que, en el marco de su autonomía judicial, concluyó que dicha postura se reconsideró a través de la sentencia de 28 de agosto de 2018 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado. Para esta Sala, la conclusión de la Sección Segunda de esta

Corporación es constitucional y válida, dado que la postura que buscaba la actora le fuera aplicada (4 de agosto de 2010) ya había sido reevaluada (28 de agosto de 2018) en relación con el ingreso base de liquidación, en el sentido de entender que [e]ste no está sometido al régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, pues es aplicable, únicamente, para determinar la edad, el tiempo de servicios o las semanas de cotización y la tasa de reemplazo o de retorno, además, solo con inclusión de los factores sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes. La Sala considera necesario resaltar que debe tenerse en consideración que la autoridad judicial demandada es el juez natural especializado en asuntos laborales y pensionales, por lo que la intervención del juez constitucional se restringe al evento en que se configure una anomalía de tal entidad que haga imperioso el amparo de los derechos fundamentales, por resultar la decisión contraria a la Constitución Política o la jurisprudencia, situación que como se explicó en precedencia, no se advierte en el caso bajo examen. Situación que ya esta Sección ha estudiado en casos similares en los que se ha pronunciado en el mismo sentido. Adicional a lo anterior, en cualquier caso, las sentencias de tutela supuestamente desconocidas no resultan vinculantes para la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, al momento de resolver la solicitud de extensión de jurisprudencia elevada por la actora, en tanto fueron proferidas por jueces constitucionales de instancia, mientras que la autoridad judicial demandada en el asunto bajo estudio actuó como tribunal de cierre en los asuntos relacionados con su especialidad”11.

7.- Razones de la impugnación La accionante presentó escrito de impugnación en contra del fallo proferido por la Sección Cuarta de esta Corporación. Al respecto, únicamente se limitó a solicitar que se revocara la decisión contenida en la sentencia de tutela del 3 de junio de 2021, y que se tuvieran en cuenta los argumentos de la acción tuitiva, sin embargo, no expuso las razones de su inconformidad. 8.- Trámite de la acción de tutela en segunda instancia 11 Obra en aplicativo Samai de esta Corporación, con certificado B3948D4EED0E3E85 C6A121176AD88E68 CA1DF

403846520C6 76B92B0778100A29.

7 El 17 de junio de 2021 la Sección Cuarta de esta Corporación concedió12 la impugnación presentada en contra de la sentencia por ella proferida el 3 de junio de

2021. Decisión que fue notificada13 y comunicada en debida forma.

II.- CONSIDERACIONES 1.- Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 86 de la Constitución, 32 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Acuerdo de Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 de 2019, esta Sala es competente para conocer la impugnación presentada en contra del fallo de tutela proferido el 3 de junio de 2021 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado que, a su vez, resolvió en primera instancia la acción de tutela interpuesta para confutar la providencia dictada el 27 de noviembre de 2020 por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación.

2.- Problema jurídico La Sala verificará si la solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedibilidad en contra de providencias judiciales, para continuar con el estudio del defecto endilgado. 3.- La acción de tutela en contra de providencias judiciales 12 Obra en aplicativo Samai de esta Corporación, con certificado C4385BFB697E6B90 CA280D6F4C78F829 40C510 58CB13E623 40B41286570142D9. 13 Obra en aplicativo Samai de esta Corporación, con certificado 6E1D2357DAF63BBE AE4FB0C97235B2B2 2776C A8C0CFE3EB5 23DF50A28A0CC2E3. 8 La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200514 reconoció que la acción de tutela en contra de providencias judiciales está sujeta al cumplimiento de ciertos y rigurosos requisitos de procedibilidad15 y de procedencia16-17. 4.- El cumplimiento de los requisitos generales de la acción de tutela en el caso concreto El asunto goza de relevancia constitucional, en la medida que se trata de dilucidar si la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado desconoció los derechos pensionales de la accionante al negar la extensión jurisprudencial solicitada. De igual forma, cumple el requisito de subsidiariedad, toda vez que en contra de la providencia objeto de tutela no existe otro medio de impugnación. Frente al presupuesto de inmediatez, se observa que la providencia censurada se notificó18 por estado el 29 de enero de 2021 y el amparo se interpuso el 19 de abril del mismo año19, esto es, dentro

del término de 6 meses que establece la jurisprudencia de esta Corporación como razonable. No se alega una irregularidad procesal. El escrito de amparo se encuentra debidamente motivado por cuanto se indicaron de forma razonada los hechos vulneradores y los derechos vulnerados. Por último, no se ataca una decisión de tutela sino la providencia proferida dentro del proceso de radicado No. 11001-03-25-0002017-00666-00. Así las cosas, habiéndose cumplido los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, la Sala analizará si en el presente caso se encuentra configurado el defecto alegado. 5.- Análisis de causal específica de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales en el caso concreto 14 Corte Constitucional. Sentencia C-590 de 2005. 15 De acuerdo con la sentencia C-590 de 2005, la tutela en contra de providencia judicial está sujeta los requisitos generales de procedibilidad son: que el asunto sometido a estudio del juez de tutela tenga relevancia constitucional; que el actor haya agotado los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios antes de acudir al juez de tutela; que la petición cumpla con el requisito de inmediatez; que en el evento de fundamentarse la solicitud en una irregularidad procesal ésta tenga incidencia directa en la decisión de fondo que se estima violatoria de los derechos fundamentales; que se identifiquen en forma razonable los hechos que generan la vulneración de los derechos y, de ser posible, hayan sido cuestionados al interior del proceso y; que el fallo censurado no sea de tutela.

16 Los presentes requisitos fueron reconocidos por el Consejo de Estado en sentencia del 05 de agosto de 2014. Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01. 17 Los requisitos específicos también conocidos como defectos, son: defecto orgánico; defecto procedimental; defecto fáctico; defecto material o sustantivo; defecto por error inducido; defecto por falta de motivación; defecto por desconocimiento del precedente; y defecto por violación directa de la Constitución. 18 Se realizó consulta en la pagina de la Rama Judicial. Consulta de Procesos por Número de RadicaciónConsejo S uperior de la Judicatura (ramajudicial.gov.co) 19 Obra en aplicativo Samai de esta Corporación, con certificado 0F171EE404FEA2D6 E83F06C298D46E54 23516E 8AE03B5A75 B704EE493A16D045. 9 5.1. En el sub judice, la accionante consideró que la providencia atacada en la presente solicitud de amparo vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la dignidad humana, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia al incurrir en el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial. 5.2. Al efecto, se tiene que la interesada elevó solicitud de extensión de jurisprudencia, en la que pidió que se acogieran, en su caso personal, los efectos de la sentencia del 4 de agosto de 2010, de conformidad con lo establecido en el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y que con base en ello

se ordenara a la UGPP la reliquidación de su pensión de vejez con la inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio. 5.3. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado negó la solicitud de extensión de jurisprudencia en tanto consideró que no era posible dispensar los efectos de la sentencia de unificación citada por la actora, debido a que el fallo del 28 de agosto de 2018 de la Sala Plena de esta Corporación cambió la tesis fijada en la providencia mencionada y estableció una posición diferente sobre el alcance que debía dársele al inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y, de esa manera, los contenidos de la sentencia del 4 de agosto de 2010 perdieron fuerza vinculante. 5.4. Para esta Sala de Subsección el defecto endilgado no se configura, toda vez que la autoridad accionada profirió la providencia objeto de la solicitud de amparo con sujeción a la línea de decisión fijada por esta Corporación en materia de ingreso base de liquidación pensional, la cual consta en la sentencia del 28 de agosto de 2018, la que, por demás, se acompasa con las disposiciones fijadas por la Corte Constitucional sobre la materia. En mérito de lo expuesto, la Subsección C de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.- RESUELVE: PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 3 de junio de 2021 por la Sección

Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados por el medio más expedito.

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TERCERO: ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Presidente de la Sala

GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

Consejero de Estado Aclaración de Voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-00022-00

NICOLÁS YEPES CORRALES

Consejero Ponente