CE-11001-03-15-000-2021-01893-00(AC)

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DEFECTO SUSTANTIVO – No configuración / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE – No configuración / IMPRESCRIPTIBILIDAD DE LA ACCIÓN – No aplica por tratarse de un presunto daño con ocasión de la expedición de una norma / AUSENCIA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES Los accionantes afirmaron que la autoridad judicial accionada dio una interpretación que no se compasa con las reglas establecidas en el artículo 164, numeral 2, literal i) de la Ley 1437 de 2011. La norma establece dos reglas generales para contabilizar el término de caducidad aplicable al medio de control de reparación directa: precisamente los dos (2) años pueden contarse desde el día siguiente (i) a la ocurrencia de la acción u omisión que causó el daño; (ii) o desde que el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo, siempre y cuando se acredite la imposibilidad de conocerlo antes. Según los accionantes, la autoridad judicial accionada aplicó el primer supuesto previsto, cuando debió aplicar el segundo. En efecto, para el accionante el segundo supuesto de la norma se encuadra mejor a los hechos que motivaron la acción, pues fue a partir del momento en el que se le negó el reconocimiento de la pensión convencional que se materializó el daño y se conocieron los efectos del Acto Legislativo 01 de 2005. Lo anterior, sin importar que el Acto Legislativo que causó el supuesto daño hubiera sido promulgado o hubiera entrado en vigencia con anterioridad. (…) Para

la Sala esta es una interpretación judicial adecuada, que no se puede calificar como un defecto sustancial, pues está comprendida en el ámbito de interpretación razonable de la norma, toda vez que el daño no surgió de la negativa del reconocimiento pensional, sino del Acto Legislativo, que creó una regla sobre la aplicación de la convención colectiva en materia de pensiones. La Sala tampoco advierte que con en la sentencia enjuiciada, esta Corporación hubiese incurrido en un desconocimiento del precedente. Valga aclarar que la sentencia T-528 de 2016 de la Corte Constitucional y la sentencia de 26 de febrero de 2014, radicado No. 2635/99 de la Sección Tercera, Subsección A de esta Corporación, no son precedente jurisprudencial aplicable al caso, toda vez que estas decisiones no resolvieron casos similares al resuelto en el auto enjuiciado ni definieron el alcance de la norma aplicada. (…) Por último, no opera la imprescriptibilidad de la acción en el presente caso, contrario a lo afirmado por los accionantes. Así, se observa que la pretensión en el proceso de reparación directa estuvo dirigida a reparar un supuesto daño sufrido con ocasión de la expedición de una norma, y no respecto a una prestación periódica de naturaleza pensional. En ese sentido, tampoco le era exigible a la autoridad judicial accionada aplicar las mencionadas reglas de imprescriptibilidad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Bogotá, D.C., once (11) de junio de dos mil veintiuno (2021)

Radicación número: 11001-03-15-000-2021-01893-00(AC)

Actor: JOSÉ FRANCISCO RANGEL GARCÍA Y OTROS Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A Procede la Sala a decidir la acción de tutela interpuesta contra el auto proferido el 10 de septiembre de 2020, por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A que declaró la caducidad del medio de control de reparación directa, interpuesto contra el Congreso de la República.

La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer de la acción de tutela porque está dirigida contra una decisión de esta Corporación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación.

I. ANTECEDENTES

A. Solicitud de amparo 1.- El 23 de abril de 2021, a través de apoderado judicial, José Francisco Rangel

García, Andrés Gutiérrez González, David Alberto Roa Rojas, Samuel Caballero Tarazona, Jaime Asdrúbal Barajas Quiroz, Gabriel Mancipe Díaz, Luís Fernando Loaiza Zapara, Sofía Sánchez Trujillo y Judith Niño Sarmiento presentaron acción de tutela para obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, seguridad social, trabajo y reparación, vulnerados, en su concepto, por la autoridad judicial accionada. 2.- En la acción de tutela se formuló la siguiente pretensión:

<<En primer lugar y en todo caso, debería dejarse nulo y sin efecto el auto en mención, pues no debe olvidarse que larga es la jurisprudencia sostenida por la H. Corte Constitucional, el H. Consejo de Estado y la H. Corte Suprema de Justicia, sobre imprescriptibilidad y ausencia de caducidad en materia de pensiones (…).>>.

B. Hechos 3.- La accionante basó su solicitud de amparo en las siguientes afirmaciones: 3.1El 12 de diciembre de 2016 los accionantes interpusieron acción de reparación directa contra la Nación – Congreso de la República, con el fin de que se reconozcan los perjuicios causados por el Acto Legislativo 01 de 2005, el cual les habría impedido acceder a la pensión de jubilación en los términos de la convención colectiva de trabajo suscrita con el Banco de la República. Lo anterior, por cuanto el mencionado Acto Legislativo prohibió el reconocimiento de pensiones distintas a las establecidas legalmente. 3.2.- El 8 de noviembre de 2019, el Tribunal Administrativo de Santander declaró no probada la excepción de caducidad. Para el Tribunal el término de caducidad debía contarse a partir del momento en el que le fue negada la pensión por parte del Banco de la República (a inicios del 2016) y no cuando se promulgó el Acto Legislativo 01 de 2005 (25 de julio de 2005). 3.3.- La parte demandada apeló y mediante auto de 10 de septiembre de 2020, la Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación resolvió revocar y

declarar la caducidad del medio de control de reparación directa. Consideró que el término de la caducidad debía contarse a partir del 31 de julio de 2010, porque fue a partir de esa fecha que el Acto Legislativo 01 de 2005 produjo efectos frente a las convenciones colectivas de trabajo.

C. Fundamentos de la vulneración 4.- Para los accionantes, en la decisión de esta Corporación se incurrió en los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente. 4.1.- Respecto al defecto sustantivo, sostuvieron que la providencia enjuiciada contraría lo dispuesto en el literal i), numeral 2º del artículo 164, Ley 1437 de 2011, por haber establecido que la caducidad debía contarse desde que se conoció el daño y no desde la vigencia del Acto Legislativo 1 de 2005. En efecto, los accionantes conocieron el daño entre el 13 de enero y el 24 de mayo de 2016, cuando el Banco de la República les negó la pensión en los términos de la convención colectiva de trabajo. Por lo tanto, el término de caducidad debía contarse a partir de esta fecha y no a partir del 31 de julio de 2010. 4.2.- En cuanto al desconocimiento del precedente, explicaron que esta Corporación no tuvo en cuenta la jurisprudencia de la Corte Constitucional

(sentencia T-528 de 2016) y del Consejo de Estado (sentencia de 26 de febrero de 2014 de la Sección Tercera, Subsección A, radicado No. 2635/99.), que han aplicado los principios pro damnato y pro actione¸ en virtud de los cuales el

término de caducidad debe contarse desde que se conoció o manifestó el daño y no siempre desde el hecho u omisión que lo generó. 4.3.- Igualmente indicaron que se desconoció lo previsto en la sentencia de la Corte Constitucional T-479 de 2009, en relación con la imprescriptibilidad y ausencia de caducidad en materia de derechos pensionales, y aclaran que los hechos materia de la acción de reparación directa, contienen un debate que corresponde a este tipo de derechos.

D. Oposiciones e intervenciones 5.- El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, presentó un informe sobre los hechos y pretensiones de la acción de tutela y solicitó que se declarara su improcedencia. Al respecto, indicó que la acción de tutela faltó al requisito de relevancia constitucional, pues lo que se pretende con esta acción es reabrir el debate surtido en el proceso ordinario e instaurar una tercera instancia. 5.1.- Explicó que la providencia enjuiciada se profirió con fundamento en la ley y la jurisprudencia. Reiteró que el conocimiento del daño alegado por los accionantes se dio al momento de entrar en vigencia el Acto Legislativo 01 de 2005 y no cuándo el Banco de la República les informó que, en virtud de tal norma, no le era posible conceder la pensión en los términos de la convención colectiva de trabajo. 5.2.- Además, sostuvo que la regla sobre imprescriptibilidad de derechos pensionales es irrelevante, pues el proceso ordinario versó sobre una reparación directa ante la presunta causación de un daño antijurídico, mas no sobre el

reconocimiento de prestaciones sociales. 6.- El Congreso de la República, en calidad de tercero vinculado, solicitó que se denegaran las pretensiones de la solicitud de amparo. Indicó que no se configuró ningún defecto y que, por el contrario, la acción de tutela busca constituir una instancia adicional para revivir el debate respecto a la decisión del juez natural. 7.- Los demás terceros vinculados y que fueron parte del proceso de reparación directa guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES 8.- La Sala negará la solicitud de amparo porque, examinados los fundamentos expresados por los accionantes, no se encuentra que el auto enjuiciado haya incurrido en los defectos alegados. Lo anterior, por cuanto la autoridad judicial accionada aplicó correctamente las reglas de caducidad y no desconoció el precedente de esta Corporación, ni de la Corte Constitucional. 9.- La Sala observa que la acción de tutela interpuesta cumple con todos los requisitos generales de procedibilidad (i) el planteamiento expuesto por los peticionarios es de evidente relevancia constitucional, puesto que se refiere a los presuntos errores en que incurrió esta Corporación, como autoridad judicial en un proceso ordinario. Los accionantes aducen que los yerros en los que incurrió el juez son de tal gravedad que vulneran su derecho fundamental al debido proceso;

(ii) se agotaron todos los medios ordinarios de defensa judicial; (iii) se cumplió con el requisito de inmediatez, ya que la acción se interpuso dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la providencia cuestionada1; (iv) no se alegó una irregularidad procesal determinante para la decisión; (v) se identificaron

razonablemente los hechos que generaron la vulneración y los derechos afectados, y (vi) no se trata de una tutela contra sentencia de tutela. 10.- En relación con el defecto sustantivo la Corte Constitucional en su jurisprudencia, ha señalado que el defecto sustantivo (o material) se presenta cuando “la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto”.2 De igual forma, ha concluido que este defecto se ha 1 La providencia enjuiciada se notificó el 28 de octubre de 2020 y la acción se interpuso el 23 de abril de 2021. 2 Sentencia SU 416 de 2015 erigido como consecuencia de que la competencia asignada a los jueces para interpretar y aplicar las normas jurídicas, no es completamente absoluta, aunque se funde en el principio de autonomía e independencia judicial. En cuanto esto se indicó que: “[p]or tratarse de una atribución reglada, emanada de la función pública de administrar justicia, la misma se encuentra limitada por el orden jurídico preestablecido y, principalmente, por los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho.”3 10.1.- Del mismo modo, la Corte también ha identificado ciertas situaciones que pueden presentarse y en las que se puede incurrir en dicho defecto: “(i) la sentencia se fundamenta en una norma que no es aplicable porque a) no es pertinente, b) ha sido derogada y por tanto perdió vigencia, c) es inexistente, d) ha sido declarada contraria a la

Constitución, o e) a pesar de que la norma cuestionada está vigente y es constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque la norma utilizada, por ejemplo, se le dan efectos distintos a los señalados expresamente por el legislador; (ii) a pesar de la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable o “la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes” o cuando se aplica una norma jurídica de forma manifiestamente errada, sacando de los parámetros de la juridicidad y de la interpretación jurídica aceptable la decisión judicial; (iii) no se toman en cuenta sentencias que han definido su alcance con efectos erga omnes; (iv) la disposición aplicada se torna injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución; (v) un poder concedido al juez por el ordenamiento jurídico se utiliza “para un fin no previsto en la disposición”; (vi) la decisión se funda en una hermenéutica no sistémica de la norma, con omisión del análisis de otras disposiciones que regulan el caso; o (vii) se desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso concreto”.4 10.2.- De lo anterior se concluye que no cualquier diferencia en la interpretación en que se funda una decisión judicial configura un defecto sustantivo o material, solo aquellas que se consideren irrazonables, desproporcionadas, arbitrarias o

caprichosas. La irregularidad señalada debe ser de tal importancia y gravedad que por su causa se haya proferido una decisión que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos fundamentales. Así las cosas, pueden existir vías 3 sentencia T757 de 2009 4 sentencia T-453 de 2017 jurídicas distintas para resolver un caso concreto, las cuales resultan admisibles si se verifica su compatibilidad con las garantías y derechos fundamentales de los sujetos procesales. 10.3.- Los accionantes afirmaron que la autoridad judicial accionada dio una interpretación que no se compasa con las reglas establecidas en el artículo 164, numeral 2, literal i) de la Ley 1437 de 2011. La norma establece dos reglas generales para contabilizar el término de caducidad aplicable al medio de control de reparación directa: precisamente los dos (2) años pueden contarse desde el día siguiente (i) a la ocurrencia de la acción u omisión que causó el daño; (ii) o desde que el demandante tuvo o debió tener conocimiento del mismo, siempre y cuando se acredite la imposibilidad de conocerlo antes. 10.4.- Según los accionantes, la autoridad judicial accionada aplicó el primer supuesto previsto, cuando debió aplicar el segundo. En efecto, para el accionante el segundo supuesto de la norma se encuadra mejor a los hechos que motivaron la acción, pues fue a partir del momento en el que se le negó el reconocimiento de la pensión convencional que se materializó el daño y se conocieron los efectos del Acto Legislativo 01 de 2005. Lo anterior, sin importar que el Acto Legislativo que

causó el supuesto daño hubiera sido promulgado o hubiera entrado en vigencia con anterioridad. 10.5.- En efecto, la Subsección accionada concluyó que, si bien el 25 de julio de 2005 se promulgó el Acto Legislativo 01 de 2005, los efectos relacionados a las disposiciones pensionales en las convenciones colectivas de trabajo cobraron efecto el 31 de julio de 2010, por lo que es desde esta fecha que debía contarse el término de caducidad. 10.6.- Para la Sala esta es una interpretación judicial adecuada, que no se puede calificar como un defecto sustancial, pues está comprendida en el ámbito de interpretación razonable de la norma, toda vez que el daño no surgió de la negativa del reconocimiento pensional, sino del Acto Legislativo, que creó una regla sobre la aplicación de la convención colectiva en materia de pensiones. 11.- La Sala tampoco advierte que con en la sentencia enjuiciada, esta Corporación hubiese incurrido en un desconocimiento del precedente. Valga aclarar que la sentencia T-528 de 2016 de la Corte Constitucional y la sentencia de 26 de febrero de 2014, radicado No. 2635/99 de la Sección Tercera, Subsección A de esta Corporación, no son precedente jurisprudencial aplicable al caso, toda vez que estas decisiones5 no resolvieron casos similares al resuelto en el auto enjuiciado ni definieron el alcance de la norma aplicada. 11.1.- Por otro lado, los accionantes aseguran que no había forma de determinar

con certeza cuándo se manifestarían los presuntos daños porque, si bien el Acto Legislativo se promulgó en 2005, cabía la posibilidad de que fuera derogado, 5 Ambas sentencias se basan en la posibilidad de que en ciertos casos no exista certeza acerca del momento en que se generó un daño, por lo que el término de caducidad para interponer la acción de reparación directa debe contarse desde el momento en que el daño es efectivamente conocido por los perjudicados. modificado o declarado inexequible antes de que surtiera efectos frente a sus derechos o expectativas, motivo por el cual no acudieron a la jurisdicción con anterioridad. 11.2.- Para la Sala, estos argumentos se fundan en suposiciones y no desvirtúan la interpretación realizada sobre el término de caducidad establecido por el juez competente, quien sí tuvo en cuenta la realidad de los hechos objeto de litigio. 11.3.- Por último, no opera la imprescriptibilidad de la acción en el presente caso, contrario a lo afirmado por los accionantes. Así, se observa que la pretensión en el proceso de reparación directa estuvo dirigida a reparar un supuesto daño sufrido con ocasión de la expedición de una norma, y no respecto a una prestación periódica de naturaleza pensional. En ese sentido, tampoco le era exigible a la autoridad judicial accionada aplicar las mencionadas reglas de imprescriptibilidad. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE PRIMERO: NIÉGASE el amparo de los derechos fundamentales invocados por los

accionantes, según las consideraciones de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página Web de la

Corporación. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica Con firma electrónica

MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ RAMIRO PAZOS GUERRERO

Magistrado Magistrado