CE-11001-03-15-000-2021-02006-00(AC)

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR INCUMPLIMIENTO DEL

REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / PROYECTO DE REFOMA TRIBUTARIA /

ACCIÓN PÚBLICA DE NULIDAD POR INCONSTITUCIONALIDAD / AUSENCIA

DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES

[A] la Sala le corresponde determinar si la Presidencia de la República al radicar un proyecto de ley en el Congreso de la República vulneró los derechos fundamentales invocados, o si, por el contrario, en el presente caso es improcedente la solicitud. (…) [Observa la Sala que,] en el escrito de tutela la señora [M.E.D.M.] no expone un hecho específico con el que pueda estudiarse la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la vida, a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas ni tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, a la igualdad, a la salud y al trabajo que invoca. Tampoco es posible inferir una situación concreta con la que se advierta la vulneración de algún derecho fundamental del que sea titular, esto es, un derecho propio de la actora que resulte amenazado o transgredido con la acción u omisión de la entidad accionada. La señora [D.M.] se limita a indicar que con la pandemia muchos colombianos han resultado afectados, por ejemplo, con la pérdida de su empleo o la disminución del salario e intenta explicar que a pesar de las difíciles circunstancias por las que atraviesan los habitantes de Colombia el Presidente de la República decide promover una reforma tributaria que es discriminatoria, injusta e impone unas cargas imposibles de soportar. Frente a lo anterior, debe

precisarse que el hecho de que el Gobierno Nacional presente un proyecto de ley ante el Congreso de la República, independiente de su contenido, per se no vulnera derechos fundamentales, máxime si se tiene en cuenta que se trata del trámite legislativo para la expedición de una norma general, disposición que de llegarse a aprobar no podría ser cuestionada por vía de tutela, de conformidad con lo previsto en el artículo 6 del Decreto 2591 de 19911. (…) Al respecto, resulta pertinente indicar que ante la expedición de una ley, el ciudadano tiene a su alcance la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241.4 de la Carta Política si considera vulnera la Constitución Política. (…) Además, resulta abiertamente improcedente la acción de tutela, toda vez que no podría el juez constitucional pronunciarse sobre un proyecto de ley del cual, no se sabe el resultado, que, como en el presente caso, no fue otro que el retiro de la iniciativa para que no continuara el trámite legislativo. (…) En atención a lo considerado, en el presente caso se impone declarar la improcedencia de la solicitud de amparo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: MILTON CHAVES GARCÍA

Bogotá, D.C., tres (3) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-02006-00(AC)

Actor: MARÍA ESTELA DURÁN MAURY Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a

través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador La Sala decide la acción de tutela interpuesta, en nombre propio, por la señora María Estela Durán Maury contra la Presidencia de la República, de conformidad con lo establecido en el artículo 1 del Decreto 333 de 2021.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones La señora María Estela Durán Maury interpuso acción de tutela contra la Presidencia de la República, por estimar vulnerados los derechos fundamentales a la vida, a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas ni tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, a la igualdad, a la salud y al trabajo. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: PRIMERA: ordenar a los tutelados detener esta reforma tributaria por los derechos fundamentales y derechos humanos internacionales artículo 11 en conexión con la salud, 12, 13, 25.

SEGUNDA: Ordenar la restitución de la reforma anterior y antes baje el IVA como lo prometió en su plan de gobierno.

TERCERA: Incluya personas de estratos tres y cuatro que hayamos comprado electrodomésticos en el año 2019 y nos devuelva por lo menos el iva por solo una vez. De alguna factura que presentemos por igualdad y equidad.”

2. Hechos De la lectura del escrito de tutela, se advierten como hechos relevantes los siguientes: Que el 17 de junio de 2018, el señor Iván Duque Márquez fue elegido como Presidente de la República con 10.398.689 votos, para el periodo constitucional

2018-2022. Que su programa de gobierno estaba basado en legalidad, emprendimiento y equidad, y en el mismo prometió bajar impuestos, subir el salario, no practicar fracking y bajar el salario de los congresistas. Todas esas promesas las ha incumplido. Que, en el año 2020, inició una pandemia que ha afectado a nivel mundial. Y en medio de la pandemia el Presidente se ha gastado los recursos del proceso de paz con la compra de carros blindados. Que el Presidente de la República, además decidió devolver el IVA a ciertos estratos y otros quedaron por fuera, lo que hubiera representado un alivio para quienes fueron excluidos. Que, ahora, radicó una reforma tributaria con la que incrementa los impuestos y crea peajes dentro de la ciudad.

3. Argumentos de la acción de tutela La parte actora señaló que ante el incumplimiento del plan de gobierno del Presidente de la República y la radicación de la reforma tributaria en plena pandemia resultan vulnerados varios derechos fundamentales, entre ellos, el Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador trabajo, pues muchos colombianos han perdido el empleo o les han disminuido el salario u horas de trabajo.

Advirtió que en vez de promover esa nueva reforma tributaria debe aplicar la rebaja de sueldo a los congresistas y a los que ya están pensionados que les suspendan el salario o la pensión por algún tiempo.

Que con la reforma tributaria se genera un trato cruel, inhumano, discriminante, desigual, inequitativo e impone cargas imposibles de soportar. Tal actuar obliga a los colombianos a salir a las calles e iniciar un paro nacional y luchar pacíficamente, pero con el riesgo de contagio, circunstancia que amenaza los derechos a la vida, salud y paz.

4. Trámite Previo En auto del 3 de mayo de 2021, el despacho sustanciador admitió la acción de tutela, ordenó notificar a la demandante, a la demandada y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como tercero interesado en el resultado del proceso.

Asimismo, ordenó publicar la providencia en la página web del Consejo de Estado, y notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado.

5. Oposición El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, en representación del Presidente de la República, por intermedio de apoderado, se opuso a la solicitud de tutela y pidió que se declare improcedente, teniendo en cuenta las siguientes razones: Los hechos relatados por la actora como vulneratorios de los derechos se centran en señalar la existencia del proyecto de reforma tributaria. Sin embargo, el 4 de mayo de 2021 se envió una carta dirigida a las comisiones tercera y cuarta del Senado y Cámara de Representantes con el fin de retirar el proyecto de Ley No. 594 de 2021, por el cual se pretendía “consolidar una infraestructura de equidad físicamente sostenible para fortalecer la política de erradicación de la pobreza, a

través de la redefinición de la regla fiscal, el fortalecimiento y focalización del gasto social y la redistribución de cargas tributarias y ambientales con criterios de solidaridad y que permitan atender los efectos generados por la pandemia y se dictas otras disposiciones”. De manera que el amparo solicitado carece de fundamento porque actualmente no cursa ningún proyecto de ley en el Congreso referido a la reforma tributaria y cualquier pronunciamiento del juez de tutela sería inocuo. Aunado a lo anterior, sostuvo que el Gobierno Nacional no ha vulnerado ni amenazado los derechos fundamentales de la actora con su acción u omisión. Y dentro de sus competencias ha adoptado todas las medidas necesarias y suficientes para afrontar la emergencia sanitaria por la propagación del Covid-19, entre ellas mencionó la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, mediante el Decreto 417 de 17 de marzo de 2020. Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Además, el Gobierno Nacional ha sido diligente en acoger las medidas sanitarias tendientes a garantizar la vida, mínimo vital y demás derechos de los colombianos, como han sido el aislamiento preventivo obligatorio de todos los habitantes del territorio colombiano, la suspensión de vuelos, las ayudas económicas para la población más vulnerable, las ayudas para los trabajadores y cesantes, la devolución de saldos a favor de IVA y renta, entre otras. Teniendo en cuenta lo anterior y ante la inexistencia de una vulneración real de

los derechos fundamentales invocados, se configura la falta de legitimación en la causa por pasiva de la Presidencia de la República, por lo que solicita la desvinculación del trámite de la presente acción de tutela. En su defecto, que se declare la improcedencia. Por último, advirtió que, en relación con la pretensión de la devolución del IVA de las personas de estratos 3 y 4 que compraron electrodomésticos en el 2019, esa es una medida que no puede implementarse a través de la acción de tutela.

6. Intervención del tercero interesado.

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por intermedio de apoderado, solicitó declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por la señora María Estela Durán Maury o, en su defecto, absolver de las súplicas a ese ministerio. Como sustento expuso lo siguiente: Los hechos y pretensiones son simples aseveraciones que no tienen nexo causal o relación con la presunta vulneración de los derechos invocados. Además, la actora no aporta pruebas que acrediten una amenaza inminente ni vulneración de los derechos a la vida, a la salud, a la remuneración, a la igualdad y no discriminación. En relación con el proyecto de Ley de Solidaridad Sostenible, indicó que el 4 de mayo de 2021, el Ministro de Hacienda y Crédito Público (E) solicitó el retiro del proyecto de Ley No. 594 de 2021 Cámara, 439 Senado.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda

persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto». Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Problema Jurídico Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador La parte actora considera vulnerados los derechos fundamentales a la vida, a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas ni tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, a la igualdad, a la salud y al trabajo porque el Presidente de la República radicó una reforma tributaria en plena pandemia, en concreto el proyecto de Ley No. 594 de 2021 Cámara, 439 Senado, “Por medio del cual se consolida una infraestructura de equidad físicamente sostenible para fortalecer la política de erradicación de la pobreza, a través de la redefinición de la regla fiscal, el fortalecimiento y focalización del gasto social y la redistribución de cargas tributarias y ambientales con criterios de solidaridad y que permitan atender los efectos generados por la pandemia y se dictas otras disposiciones”.

En esa medida, a la Sala le corresponde determinar si la Presidencia de la República al radicar un proyecto de ley en el Congreso de la República vulneró los derechos fundamentales invocados, o si, por el contrario, en el presente caso es improcedente la solicitud. Es relevante precisar que como la parte demandada es la Presidencia de la República, la representación judicial la tiene el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, que intervino oportunamente en el trámite de la presente acción de tutela. Finalidad de la acción de tutela y legitimación por activa. El objetivo fundamental de la acción de tutela, según se desprende del artículo 86 de la Constitución Política, es la protección efectiva e inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, en aquellos casos en que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad o de un particular en los términos que establece dicha norma y el Decreto 2591 de

1991. Obsérvese que la eficacia de esta acción se manifiesta en la posibilidad que tiene el juez constitucional, si encuentra probada la vulneración o amenaza alegada, de impartir una orden encaminada a la defensa actual e inminente del derecho en disputa.

A su turno, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 dispone que toda persona que considere vulnerado o amenazado uno de sus derechos fundamentales puede ejercer la acción de tutela por sí mismo o por representante, o a través de un agente oficioso cuando el titular de los derechos vulnerados o amenazados no esté en condiciones de promover su propia defensa. Conforme con la norma anterior, la persona legitimada en la causa por activa para

promover la acción de tutela debe ser la titular de los derechos fundamentales cuya protección pretende. Sobre la legitimación en la causa por activa, como requisito de procedencia de la acción de tutela, la Corte Constitucional en sentencia T-086 de 2010 sostuvo lo siguiente: “Esta exigencia significa que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona. Lo anterior no se opone a que la defensa de los derechos fundamentales no pueda lograrse a través de representante legal, apoderado judicial o aun de agente oficioso”. (Resaltado fuera de texto original) Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador En el mismo sentido, la Corte en sentencia T-435 de 2016 precisó que quien promueve una acción de tutela está legitimado por activa siempre que actúe en nombre propio, a través de representante legal, por medio de apoderado judicial o mediante agente oficioso; y busque la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales. De la solución al problema jurídico planteado en el caso concreto. Como se anticipó, la inconformidad de la actora se concreta en la existencia del proyecto de reforma tributaria que radicó el Gobierno Nacional en el mes de abril del año en curso, justo en medio de la pandemia por Covid-19 que sufre el país. Sin embargo, en el escrito de tutela la señora María Estela Durán Maury no expone un hecho específico con el que pueda estudiarse la presunta vulneración

de los derechos fundamentales a la vida, a no ser sometido a desaparición forzada, a torturas ni tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, a la igualdad, a la salud y al trabajo que invoca. Tampoco es posible inferir una situación concreta con la que se advierta la vulneración de algún derecho fundamental del que sea titular, esto es, un derecho propio de la actora que resulte amenazado o transgredido con la acción u omisión de la entidad accionada. La señora Durán Maury se limita a indicar que con la pandemia muchos colombianos han resultado afectados, por ejemplo, con la pérdida de su empleo o la disminución del salario e intenta explicar que a pesar de las difíciles circunstancias por las que atraviesan los habitantes de Colombia el Presidente de la República decide promover una reforma tributaria que es discriminatoria, injusta e impone unas cargas imposibles de soportar. Frente a lo anterior, debe precisarse que el hecho de que el Gobierno Nacional presente un proyecto de ley ante el Congreso de la República, independiente de su contenido, per se no vulnera derechos fundamentales, máxime si se tiene en cuenta que se trata del trámite legislativo para la expedición de una norma general, disposición que de llegarse a aprobar no podría ser cuestionada por vía de tutela, de conformidad con lo previsto en el artículo 6 del Decreto 2591 de 19911, según el cual: “ARTICULO 6o. CAUSALES DE IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA. La acción de tutela no procederá: (…)

5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.”

Al respecto, resulta pertinente indicar que ante la expedición de una ley, el ciudadano tiene a su alcance la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241.4 de la Carta Política si considera vulnera la Constitución Política. Así, de manera reiterada, la Corte Constitucional ha precisado2: “El sistema constitucional colombiano consagra como principal mecanismo para el ejercicio del control de constitucionalidad abstracto la acción de inconstitucionalidad, que otorga a todo ciudadano en ejercicio la facultad de acusar ante el máximo órgano de la jurisdicción constitucional, normas de inferior jerarquía que se estiman contrarias al ordenamiento superior, a fin de que sean declarados inexequibles mediante una providencia que hace tránsito a cosa juzgada constitucional.” Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Además, resulta abiertamente improcedente la acción de tutela, toda vez que no podría el juez constitucional pronunciarse sobre un proyecto de ley del cual, no se sabe el resultado, que, como en el presente caso, no fue otro que el retiro de la iniciativa para que no continuara el trámite legislativo3. En efecto, todo proyecto de ley debe cumplir un procedimiento ante el órgano legislativo para que pueda ser aprobado como ley y sancionado por el Presidente de la República, de conformidad con los artículos 157 y siguientes de la Constitución Política y 144, 164, 165, 173, 183, 184, 185, 196, 199 (inc. 2), 202 y

203 de la Ley 5ª de 1992. En ese entendido, al no ser predicable la vulneración directa de un derecho fundamental ante la radicación de un proyecto de ley en el Congreso de la República, no es procedente el ejercicio de la acción de tutela para solicitar el 1 Al respecto, conviene citar lo dicho por la Corte Constitucional en sentencia T-382-06: Ahora bien, el artículo 6° numeral 5 del Decreto 2591 de 1991 establece la siguiente causal de improcedencia de la acción: ‘Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto’. Conforme a ésta la Corte Constitucional ha efectuado varios pronunciamientos en donde ha aplicado tal disposición a diferentes eventos, señalando que para ese tipo de actuaciones existen otros mecanismos especiales de control judicial. Así, en las sentencias T-024 de 2004 y T-151 de 2001 se negó la operatividad del amparo frente a un Acuerdo emanado del Consejo Superior de una universidad; en el mismo sentido, en las sentencias T-119 de 2003 y T105 de 2002 se denegó su procedencia contra un Acuerdo Municipal; en las sentencias T-1497 de 2000, T-1201 de 2000, T-982 de 2000 y T-1452 de 2000 se desaprobó la solicitud de protección frente a unos Decretos expedidos por el Gobierno Nacional; precisamente la última de las jurisprudencias, se refirió a la justificación de esta causal de improcedencia de la tutela, así: ‘Por consiguiente, no se ajusta a la Constitución, que se invoque la figura sumaria de la tutela con la intención de que se tramiten de manera acelerada, asuntos que por su misma complejidad

exigen acucioso y ponderado análisis bajo la óptica de ordenamientos especializados, expresamente sometidos por el sistema jurídico a ciertas formas y procedimientos’. 2 Corte Constitucional, sentencia C-934-04 3 La Sala constató en la página web del Senado que, en sesión de 5 de mayo de 2021, las citadas comisiones se reunieron y aprobaron el retiro de la reforma tributaria para que no continúe su trámite legislativo en la siguiente dirección: http://www.senado.gov.co/index.php/prensa/noticias/2564-retirado-proyecto-de-ley-desolidaridadsostenible-para-su-tramite-en-el-congreso-de-la-republica. retiro de este o exponer las inconformidades o posibles vicios de procedimiento en su formación o por su contenido material. En atención a lo considerado, en el presente caso se impone declarar la improcedencia de la solicitud de amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA

1. Declarar improcedente la solicitud de tutela promovida por la señora

María Estela Durán Maury. Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador

2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

3. Notificar a las partes por el medio más expedito posible.

4. Reconocer personería a las doctoras María Carolina Rojas Charry y Carolina Jiménez Bellicia para actuar como apoderadas del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, respectivamente, en los términos de las Resoluciones de Delegación 0048 de 17 de enero de 2018 del Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y 0849 de 19 de abril de 2021 del Ministro de Hacienda y Crédito Público, que obran en el expediente digital.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. (Con firma electrónica) (Con firma electrónica)

MILTON CHAVES GARCÍA STELLA JEANNETTE CARVAJAL

BASTO Presidente de la Sección (Con firma electrónica) (Con firma electrónica) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador