CE-11001-03-15-000-2021-02168-00 (AC)

CARENCIA ACTUAL DE OBJETO DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR HECHO SUPERADO / RETIRO DEL PROYECTO DE REFORMA TRIBUTARIA La Sala considera que en este asunto constitucional se configura una carencia actual del objeto de la tutela por hecho superado, respecto de la pretensión de ordenarles a las autoridades accionadas que retiren al aludido proyecto de ley, toda vez que se satisfizo al ser archivado en el Congreso de la República, lo que evidencia que ha cesado la presunta conducta lesiva de los derechos constitucionales fundamentales alegada por el actor. A partir de los anteriores prolegómenos, comoquiera que los hechos que han dado lugar al ejercicio de la acción de tutela, en lo atañedero a la precitada súplica, han desaparecido, (…) lo que impone negar el amparo de las garantías superiores invocadas en lo que concierne a aquella.

FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA PARA PEDIR ATENCIÓN MÉDICA A FAVOR DE LOS INFECTADOS POR EL VIRUS COVID19

En el asunto sub judice el actor pide que se ordene a las autoridades accionadas que presten atención médica adecuada a las personas afectadas por el virus COVID-19, las cuales han aumentado en razón a las aglomeraciones realizadas en el marco del actual paro nacional. (…) Cabe destacar que no se evidencia que el accionante actúe como agente oficioso de quienes padecen problemas físicos por la aludida enfermedad, comoquiera que no obra manifestación expresa de que acuda en esa condición a este trámite constitucional y tampoco se constata que algún individuo esté en imposibilidad de asumir la defensa de sus derechos

constitucionales fundamentales.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER

Bogotá, D. C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-02168-00 (AC)

Actor: CRISTHIAN EUGENIO CASTAÑEDA SERNA

Demandado: PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA Y MINISTROS DEL INTERIOR DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL Procede la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por el señor Cristhian Eugenio Castañeda Serna, por la presunta vulneración de sus derechos constitucionales fundamentales a la vida, salud y seguridad social.

I. ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo. El señor Cristhian Eugenio Castañeda Serna, quien actúa en nombre propio, presenta acción de tutela con el fin de que se le protejan las garantías superiores a las que se hizo referencia, presuntamente quebrantadas por los señores presidente de la República y Ministros del Interior y

de Salud y Protección Social. Como consecuencia de lo anterior, pide ordenar a las autoridades accionadas que (i) retiren «la reforma tributaria que se adelanta en el Congreso de la República»; y (ii) brinden atención médica adecuada, en todo el territorio nacional, a las personas que resulten afectadas por el virus COVID-19. 1.2 Hechos. Relata el accionante que el 28 de abril de 2021 se inició un paro

nacional en el país, con el propósito de protestar, entre otras razones, contra el proyecto de reforma tributaria que se tramitaba en el Congreso de la República, cuyo objeto consistía en apalear los efectos adversos de la actual pandemia, con disposiciones que perjudican a la «clase media trabajadora». 1.3 Que las diferentes concentraciones derivaron en que en todo el territorio nacional se aumentaran los contagios y muertes a causa del virus COVID-19, lo que amenaza con colapsar el sistema de salud, como lo han advertido diferentes medios de comunicación1, situación que hace necesaria la adopción de medidas urgentes, con el fin de evitar que el número de infectados incremente y no se les preste atención médica apropiada, lo cual es procedente obtener a través de la acción de tutela.

II. TRÁMITE PROCESAL Por alcanzar a satisfacer los requisitos formales, el Consejo de Estado, a través de auto de 6 de mayo de 2021, admitió la presente acción y ordenó notificar a los señores presidente de la República y Ministros del Interior y de Salud y Protección Social, en los términos del artículo 13 del Decreto 2591 de 1991. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 El señor Ministro del Interior, a través de la señora jefe de la oficina asesora jurídica de esa cartera, afirma que carece de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que no le compete suspender el trámite legislativo del proyecto de reforma tributaria al que se refiere el demandante.

Además, sostiene que no es dable adoptar decisión alguna en la presente tutela con fundamento en las noticias citadas por el actor, pues no comportan datos

entregados por entes encargados de determinar el estado actual de la pandemia y la incidencia del alto porcentaje de contagios del virus COVID-19 en el sistema de salud. 1 Los artículos periodísticos fueron trascritos en la solicitud de amparo. 2.1.2 Los señores presidente de la República y Ministro de Salud y Protección Social guardaron silencio en la oportunidad prevista para el efecto.

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Corresponde a esta Corporación, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela, previstas en los Decretos 1382 de 2000 y 1983 de 2017, determinar si en el presente caso hay lugar al amparo deprecado por el accionante, quien aduce quebranto de sus derechos constitucionales fundamentales a la vida, salud y seguridad social. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un proceso preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio.

3.3 Cuestiones preliminares. 3.3.1 Carencia actual de objeto por hecho superado respecto de la pretensión de ordenar el retiro del proyecto de reforma tributaria. Se ha pregonado con acierto que la acción de tutela se encuentra orientada a garantizar la efectividad de los derechos constitucionales fundamentales de las personas, cuando ellos sean vulnerados o amenazados por la acción u omisión de una autoridad pública2; sin embargo, si la circunstancia que dio origen a la trasgresión desaparece, se configura el fenómeno que se conoce como hecho superado, el cual da como resultado una carencia de objeto para decidir de fondo el asunto. Al respecto, la Corte Constitucional3 ha definido este fenómeno jurídico en los siguientes términos: 4.4.1. La jurisprudencia de esta Corporación, en reiteradas oportunidades, ha señalado que la carencia actual de objeto sobreviene cuando frente a la petición de amparo, la orden del juez de tutela no tendría efecto alguno o “caería en el vacío”4. Al respecto se ha establecido que esta figura procesal, por regla general, se presenta en aquellos casos en que tiene lugar un daño consumado o un hecho superado. 2 Artículo 86 de la Carta Política. 3 Corte Constitucional, sentencia T-59 de 2016, M. P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 4 Sentencia T-235 de 2012, M.P. Humberto Sierra Porto, en la cual se cita la Sentencia T-533 de 2009, M. P. Humberto Sierra Porto. 4.4.2. El hecho superado tiene ocurrencia cuando lo pretendido a través de la acción de tutela se satisface y desaparece la vulneración o

amenaza de los derechos fundamentales invocados por el demandante, de suerte que la decisión que pudiese adoptar el juez respecto del caso específico resultaría a todas luces inocua y, por lo tanto, contraria al objetivo de protección previsto para el amparo constitucional5. En este supuesto, no es perentorio incluir en el fallo un análisis sobre la vulneración de los derechos fundamentales cuya protección se demanda, salvo “si considera que la decisión debe incluir observaciones acerca de los hechos del caso estudiado, [ya sea] para llamar la atención sobre la falta de conformidad constitucional de la situación que originó la tutela, o para condenar su ocurrencia y advertir la inconveniencia de su repetición, so pena de las sanciones pertinentes, si así lo considera. De otro lado, lo que sí resulta ineludible en estos casos, es que la providencia judicial incluya la demostración de la reparación del derecho antes del momento del fallo. Esto es, que se demuestre el hecho superado”6 (Subrayado por fuera del texto original.) 4.4.3. Precisamente, en la Sentencia T-045 de 20087, se establecieron los siguientes criterios para determinar si en un caso concreto se está o no en presencia de un hecho superado, a saber: “1. Que con anterioridad a la interposición de la acción exista un hecho o se carezca de una determinada prestación que viole o amenace violar un derecho fundamental del accionante o de aquél en cuyo favor se actúa.

2. Que durante el trámite de la acción de tutela el hecho que dio origen a la acción que generó la vulneración o amenaza haya

cesado.

3. Si lo que se pretende por medio de la acción de tutela es el suministro de una prestación y, dentro del trámite de dicha acción se satisface ésta, también se puede considerar que existe un hecho superado.” [se destaca].

Conforme a lo anterior, es necesario analizar si la presunta vulneración de los derechos constitucionales fundamentales invocados en el caso sub examine, derivada del proyecto de reforma tributaria que presentó el Gobierno nacional ante el Congreso de la República y que, entre otras razones, desencadenó la actual movilización social, aún persiste o si, por el contrario, la pretensión planteada para procurar su defensa, consistente en su retiro del respectivo trámite legislativo, ha 5 Sentencia T-678 de 2011, M. P. Juan Carlos Henao, en donde se cita la Sentencia SU-540 de 2007, M. P. Álvaro Tafur Galvis. Al respecto, el artículo 26 del Decreto 2591 de 1991 dispone que: “[s]i, estando en curso la tutela, se dictare resolución, administrativa o judicial, que revoque, detenga o suspenda la actuación impugnada, se declarará fundada la solicitud únicamente para efectos de indemnización y de costas, si fueren procedentes”. 6 Sentencia T-685 de 2010, M.P. Humberto Sierra Porto. 7 M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. sido satisfecha, esto es, si se configuró el fenómeno jurídico de carencia actual de objeto por hecho superado. Para dilucidar este asunto cabe anotar que el 15 de abril de 2021 el Gobierno nacional (a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público) presentó ante el

Congreso de la República el mencionado proyecto de ley8, el cual el día 26 de los mismos mes y año fue sometido a primer debate en la comisión tercera del Senado de la República, sin embargo, el 2 de mayo siguiente se «archiv[ó] por retiro del autor» (información consultada en la página electrónica de dicha corporación pública9). Con base en lo expuesto, la Sala considera que en este asunto constitucional se configura una carencia actual del objeto de la tutela por hecho superado, respecto de la pretensión de ordenarles a las autoridades accionadas que retiren al aludido proyecto de ley, toda vez que se satisfizo al ser archivado en el Congreso de la República, lo que evidencia que ha cesado la presunta conducta lesiva de los derechos constitucionales fundamentales alegada por el actor. A partir de los anteriores prolegómenos, comoquiera que los hechos que han dado lugar al ejercicio de la acción de tutela, en lo atañedero a la precitada súplica, han desaparecido, «[…] el juez constitucional queda imposibilitado para emitir una orden para la protección de derechos fundamentales, en la medida en que ha dejado de existir el objeto jurídico sobre el cual debía proveer»10, lo que impone negar el amparo de las garantías superiores invocadas en lo que concierne a aquella. 3.3.2 Legitimación en la causa por activa para pedir atención médica a favor de los infectados por el virus COVID-19. Con la finalidad de determinar si el accionante cuenta con legitimación en la causa por activa para deprecar atención médica adecuada a los contagiados con el virus COVID-19, resulta oportuno

recordar que la acción de tutela fue concebida por la Carta Política (artículo 86) como un instrumento subsidiario de defensa judicial, preferente y sumario, al cual puede acudir cualquier persona, por sí misma o por quien actúe en su nombre, para reclamar la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando advierta que han sido vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o incluso de los particulares. Acorde con lo anterior, el artículo 10 del Decreto ley 2591 de 1991, al referirse a la legitimidad e interés para incoar la acción de tutela, dispone: La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. 8 «Por medio de la cual se consolida una infraestructura de equidad fiscalmente sostenible para fortalecer la política de erradicación de la pobreza, a través de la redefinición de la regla fiscal, el fortalecimiento y focalización del gasto social y la redistribución de cargas tributarias y ambientales con criterios de solidaridad y que permitan atender los efectos generados por la pandemia y se dictan otras disposiciones». 9 http://www.secretariasenado.gov.co/index.php/proyectos-de-ley-2015. 10 Corte Constitucional, sentencia T-304 de 2009, M. P. Mauricio González Cuervo. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa.

Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. A su turno, la Corte Constitucional11, al analizar el contenido del citado precepto legal, ha considerado que se configura la legitimación en la causa por activa en los siguientes eventos: […] (i) cuando la tutela es ejercida directamente y en su propio nombre por la persona afectada en sus derechos; (ii) cuando la acción es promovida por quien tiene la representación legal del titular de los derechos, tal como ocurre, por ejemplo, con quienes representan a los menores de edad12, los incapaces absolutos, los interdictos13 y las personas jurídicas14; (iii) también, cuando se actúa en calidad de apoderado judicial del afectado15, “caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso o en su defecto el poder general respectivo”16; (iv) igualmente, en los casos en que la acción es instaurada como agente oficioso del afectado, debido a la imposibilidad de éste para llevar a cabo la defensa de sus derechos por su propia cuenta, como sucede, por ejemplo, con un enfermo grave, un indigente, o una persona con incapacidad física o mental17. Finalmente, (v) la acción de tutela puede ser instaurada a nombre del sujeto cuyos derechos han sido amenazados o violados, por el Defensor del Pueblo, los personeros municipales y el Procurador General de la Nación, en el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales18.

De lo anterior se colige que se sintetizan en cinco las formas para constituirse en parte activa en el trámite de tutela, así: (i) el ejercicio directo de la acción por la persona que considera vulnerado o amenazado su derecho constitucional fundamental, (ii) a través de representante legal, por ejemplo, en el caso de los menores de edad, incapaces absolutos, interdictos y personas jurídicas, (iii) por medio de apoderado judicial conforme a las facultades conferidas a través de poder y con acreditación de la calidad de abogado, (iv) como agente oficioso y (v) mediante los señores Defensor del Pueblo, personeros municipales y Procurador General de la Nación. 11 Sentencia T–176 de 14 de marzo de 2011, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 12 Corte Constitucional, sentencias T-567/08, T-1019/06, T-1166/05, T-497/05, T-002/05 y T-1311/01. 13 Ver sentencias T-1103/04, T-993/03 y T-281/02. 14 Ver, entre otras, las sentencias T-723/05, T-396/05, T-1191/04 y T-1189/03. 15 Ver sentencias T-552/06 y T-526 de 1998 16 Auto 064 de 2009. 17 Ver, entre muchas otras, las sentencias T-560A/07, T-366/07, T-750/05, T-977/04, T-1201/04, T-1101/04. 18 Ver las sentencias T-046/97, T-443/95, T-662/99, T-331/97, T-731/98. Así las cosas, se tiene que a pesar de que una de las características que identifica

la tutela radica en su informalidad, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que su ejercicio está sujeto al cumplimiento de unos requisitos mínimos de procedibilidad, que surgen de su propia naturaleza jurídica y de los elementos especiales que la distinguen. Entre tales exigencias se encuentra la de la legitimación en la causa por activa o titularidad para promover la acción, con la cual se busca garantizar que la persona que acude a ella tenga un interés directo y particular respecto de la solicitud de amparo que formula ante el juez constitucional, de manera que pueda establecerse, sin dificultad, que lo reclamado es la protección de un derecho constitucional fundamental del afectado y no de un tercero19. En el asunto sub judice el actor pide que se ordene a las autoridades accionadas que presten atención médica adecuada a las personas afectadas por el virus COVID-19, las cuales han aumentado en razón a las aglomeraciones realizadas en el marco del actual paro nacional. Luego de valorar los elementos de convicción que reposan en las presentes diligencias, se evidencia que el tutelante carece de legitimación en la causa por activa en lo que atañe a la mencionada pretensión, toda vez que, además de no acreditar que padece afecciones derivadas del referido microorganismo o requiere atención médica, de sus afirmaciones se infiere que lo que pretende es que se salvaguarden garantías superiores de las personas que sufren quebrantos de salud como consecuencia de aquel, es decir, depreca la protección de derechos constitucionales fundamentales de los cuales no es titular. Dicha situación impide en esta instancia judicial emitir un pronunciamiento

orientado a que se le preste asistencia médica a las personas que resulten afectadas por el virus COVID-19, pues no se observa la individualización de un sujeto que se haya contagiado y que requiera de la intervención del juez de tutela para recibir los tratamientos pertinentes, en aras de garantizar sus prerrogativas superiores. Cabe destacar que no se evidencia que el accionante actúe como agente oficioso20 de quienes padecen problemas físicos por la aludida enfermedad, comoquiera que no obra manifestación expresa de que acuda en esa condición a este trámite constitucional y tampoco se constata que algún individuo esté en imposibilidad de asumir la defensa de sus derechos constitucionales fundamentales. 19 Corte Constitucional, sentencia T-176 de 14 de marzo de 2011, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 20 De acuerdo con lo anotado por la Corte Constitucional, en sentencia SU-55 de 12 de febrero de 2015, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado, «[…] para que se configure la agencia oficiosa, la concurrencia de dos elementos: (i) que el titular de los derechos no esté en condiciones de defenderlos y, (ii) que en la tutela se manifieste esa circunstancia. En cuanto a esta última exigencia, su cumplimiento sólo se puede verificar en presencia de personas en estado de vulnerabilidad extrema, en circunstancias de debilidad manifiesta o de especial sujeción constitucional. La agencia oficiosa en tutela se ha admitido entonces en casos en los cuales los titulares de los derechos son menores de edad; personas de la tercera edad; personas amenazadas ilegítimamente en su vida o integridad personal; individuos en condiciones relevantes de discapacidad física,

psíquica o sensorial; personas pertenecientes a determinadas minorías étnicas y culturales». A partir de los anteriores prolegómenos, la Sala (i) negará el amparo deprecado por el demandante respecto de la pretensión de ordenar el retiro del proyecto de reforma tributaria presentado el 15 de abril de 2021 por el Gobierno nacional ante el Congreso de la República, por carencia actual de objeto por hecho superado; y (ii) declarará improcedente la acción de tutela en lo que atañe a la súplica de brindar atención médica adecuada a quienes padecen quebrantos de salud derivados del virus COVID-19, por falta de legitimación en la causa por activa del tutelante. Por último, se tiene que el 6 de mayo de 2021 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección F de la sección segunda) dispuso enviar a esta Corporación la acción de tutela 25000-23-15-000-2021-00395-00 (que fue anexada al expediente de la referencia), habida cuenta de que debía conocerla, porque se formuló contra el señor presidente de la República (entre otras autoridades). Frente a ello, esta Sala advierte, una vez examinada la acción citada en precedencia, que es el mismo escrito de tutela que presentó el aquí actor y que dio origen a este asunto constitucional, pues aquel, además de remitirlo al correo electrónico habilitado por esta Corporación para ese efecto, lo envió también al asignado a dicho Tribunal, situación por la que no hay lugar a decidir sobre su posible acumulación o darle un trámite independiente. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contenciosoadministrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º. Niégase, en razón a la carencia actual de objeto por hecho superado, el amparo de los derechos constitucionales fundamentales a la vida, salud y seguridad social invocados por el señor Cristhian Eugenio Castañeda Serna, respecto de la pretensión de ordenar el retiro del proyecto de reforma tributaria presentado el 15 de abril de 2021 por el Gobierno nacional ante el Congreso de la República, por las razones expuestas en las consideraciones. 2º. Declárase improcedente la acción de tutela instaurada por el señor Cristhian Eugenio Castañeda Serna contra los señores presidente de la República y Ministros del Interior y de Salud y Protección Social, en lo atañedero a la súplica de disponer que se brinde atención médica a las personas infectadas por el virus COVID-19, por carecer de legitimación en la causa por activa, conforme a la parte motiva. 3º. Notifíquese esta sentencia a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 4º. Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS