CE-11001-03-15-000-2021-02467-00(AC)

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Niega / ACCIÓN DE

LESIVIDAD / INCUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS PARA ACCEDER AL

RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN GRACIA / REINTEGRO DE LAS SUMAS

DEVENGADAS / AUSENCIA DE DEFECTO FÁCTICO / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE JUDICIAL - No configuración El yerro que presenta la accionante está dirigido a que esta Corporación, en la providencia cuestionada, dio un alcance no establecido por la jurisprudencia sobre la devolución de dineros recibidos de mala fe. Alcance que no fue establecido en la sentencia T-218 de 2012 y que sirvió de fundamento para ordenar la devolución de dineros. En efecto, la Sala encuentra que en la citada sentencia nada se dijo sobre el reintegro de las sumas pagadas; sin embargo, en esa decisión la Corte Constitucional analizó una conducta sistemática de quienes (…) Para la Sala, si bien la citada sentencia no ordenó el reintegro de las sumas pagadas, sí estableció elementos sobre el comportamiento fraudulento a través de la interposición de tutelas para la consecución de un derecho pensional. Estos elementos sirvieron de sustento a la autoridad judicial accionada para determinar si existió un actuar equivocado por parte de la accionante en el trámite de reconocimiento de la pensión de gracia. En ese sentido, advierte la Sala que esta Corporación no dio un alcance que no correspondiera a la jurisprudencia mencionada, sino que, por el contrario, la sentencia enjuiciada se basó en las

razones que allí se expusieron sobre fraude global, para desvirtuar la presunción de buena fe, establecida en el artículo 164 del CPACA. Por otra parte, la Subsección accionada no solo fundamentó su decisión en la sentencia de la Corte, sino también en su propio precedente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Bogotá, D.C., once (11) de junio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-02467-00(AC)

Actor: ÁNGELA BEATRIZ RODRÍGUEZ DE MORENO

Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Y OTRO Procede la Sala a decidir la acción de tutela interpuesta contra la sentencia del 26 de noviembre de 2020, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 68001-23-33-000-2013-00231-03. Esta decisión (i) confirmó parcialmente la sentencia proferida el 30 de octubre de 2015 por el Tribunal Administrativo de Santander que declaró la nulidad de la Resolución 27155 de 8 de septiembre de 2005, y (ii) ordenó el reintegro de las sumas devengadas por la accionante.

La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente

para conocer de la acción de tutela porque está dirigida contra una decisión de esta Corporación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación.

I. ANTECEDENTES

A. Solicitud de amparo 1.- El 11 de mayo de 2021 Ángela Beatriz Rodríguez de Moreno, a través de apoderado, interpuso acción de tutela con el fin de que se protejan sus derechos fundamentales al <<principio de legalidad, así como el debido proceso, violación del precedente constitucional sobre la cosa juzgada, presunción de buena fe>>, vulnerados, con la sentencia de segunda instancia proferida por la Sección Segunda de esta Corporación. 2.- En la acción de tutela se formularon las siguientes pretensiones (la transcripción es literal y puede contener errores gramaticales u ortográficos): <<1. Se tutelen los derechos constitucionales fundamentales a: EL

PRINCIPIO DE LEGALIDAD, ASÍ COMO EL DEBIDO PROCESO,

VIOLACION DEL PRECEDENTE CONSTITUCIONAL SOBRE LA COSA

JUZGADA, PRESUNCIÓN DE BUENA FE ,

2: CONSECUENCIALMENTE CON LA ANTERIOR DECLRACION, SE DECRETE LA INEFICACIA DE LA SENTENCIA EMITIDA POR LA SECCION SEGUNDA SECCION B DEL CONSEJO DE ESTADO, M.P. Dr : RAFAEL

FRANCISCO SUAREZ VARGAS . SECCION SEGUNDA – SUBSECCION –

A ,Dentro del radicado No 68001233300020130023103 (1024-16), 3.SE ORDENE AL DESPACHO ACCIONADO, REHACER LA SENTENCIA QUE EMITIO AL RESOLVER LA SEGUNDA INSTANCIA , DENTRO DEL RADICADO : No 68001233300020130023103 (1024-16), COMO QUIERA

QUE SE PRETERMITIO LA VALORACION DEL ACERBO PROBATORIO,

QUE SE INCORPORO DENTRO DEL TRAMITE DEL ASUNTO, Y SE

CONFIRME LA SENTENCIA EMITIDA POR EL TRIBUNAL

ADMINISTRATIVO DE SANTANDER , EN EL SENTIDO DE QUE LA ACCIONADA ACTUO DE BUENA FE. 4. las otras determinaciones que la Honorable sala considere pertinentes y conducentes, a fin de restablecer los derechos vulnerados, acorde con lo expuesto.>>

B. Hechos 3.- Los accionantes basaron su solicitud de amparo en las siguientes afirmaciones: 3.1.- Mediante la resolución 7954 del 12 de marzo de 2004, Cajanal en liquidación negó el reconocimiento y pago de la pensión de gracia a la accionante, porque no cumplía con los requisitos establecidos en la ley. 3.2.- La accionante y 35 personas más interpusieron acción de tutela con el fin de que se reconociera y pagara la pensión de gracia. El 19 de mayo de 2004, el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Bogotá accedió a la solicitud de amparo y ordenó a Cajanal en liquidación el pago de la respectiva prestación. 3.3.- En cumplimiento a la orden judicial, Cajanal en liquidación expidió la resolución 27155 de 8 de septiembre de 2005 y reconoció la pensión de gracia a

la accionante. 3.4.- Cajanal en liquidación interpuso acción de tutela contra la sentencia de tutela proferida por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Bogotá. Mediante sentencia del 27 de enero de 2011, la Corte Suprema de Justicia confirmó la decisión de la primera instancia que declaró la improcedencia de la acción dentro del proceso radicado 11001-22-04-000-2010-02942-01. 3.5.- El 26 de febrero de 2013 la UGPP (entidad que asumió la carga pensional de Cajanal) instauró acción de lesividad para que se declarara la nulidad de la resolución 27155 de 2005 y se ordenara la devolución de los dineros pagados en virtud de la misma, pues afirmó que fueron recibidos de mala fe. 3.6.- El 30 de octubre 2015, el Tribunal Administrativo de Santander accedió parcialmente a las pretensiones de la entidad demandante: declaró la nulidad de la referida resolución, pero negó la devolución de los dineros pagados por no encontrar desvirtuada la presunción de buena fe prevista en el artículo 164, numeral 1º, literal c) de la Ley 1437 de 2011. Esta decisión fue apelada por la entidad demandante, que en su recurso solicitó la devolución de las sumas pagadas. 3.7.- El 26 de septiembre de 2020 la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación confirmó parcialmente la decisión de primera instancia, dejó a salvo la nulidad declarada y revocó la decisión que negó el reintegro de lo pagado. Sobre este último, ordenó el reintegró de las sumas de dinero devengadas por la

accionante entre el 26 de febrero de 2010 y el 1º de octubre de 2013.

C. Fundamentos de la vulneración 4.- La accionante sostuvo que en la sentencia del 26 de septiembre de 2020 se incurrió en los defectos sustantivo y fáctico. 4.1.- Respecto al defecto sustantivo señaló que la autoridad judicial aplicó incorrectamente la sentencia T-218 de 2012 de la Corte Constitucional, en la que se abordó un caso similar. Según la accionante, esta sentencia, que sirvió como fundamento de la providencia enjuiciada, no contempla ninguna consideración u decisión en el sentido de ordenar el reintegro de las sumas de dinero percibidas por una supuesta mala fe. Por lo tanto, la autoridad judicial accionada se habría extralimitado al desconocer la cosa juzgada y el alcance de la jurisprudencia en que fundó su decisión. 4.2.- Frente al defecto fáctico sostuvo que la autoridad judicial accionada no tuvo en cuenta la totalidad del acervo probatorio, en particular, las decisiones de primera y segunda instancia adoptadas en el proceso de tutela con radicado 11001-22-04-000-2010-02942-01. Mediante esa acción, Cajanal en liquidación alegó la existencia de una vía de hecho en la sentencia de tutela de 19 de mayo de 2004, en la que el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Bogotá ordenó reconocer la pensión de gracia (ver hecho 3.4.). La accionante afirmó que en ese proceso se probó que no hubo fraude o colusión en el trámite de la pensión de

gracia y, en consecuencia, no se desvirtuó la buena fe de la accionante. 4.3.- Por último, indicó que la Subsección accionada no tuvo en cuenta que la acción de tutela la interpuso su abogado, por lo tanto, era él quien conocía si la tutela era procedente y si le asistía o no el derecho solicitado. En este sentido, los errores en la estrategia jurídica que pudieran indicar mala fe no podrían ser reprochados en contra suya sino de su apoderado judicial, quien fue el que tomó las decisiones pertinentes.

D. Oposiciones e intervenciones 5.- La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado presentó informe sobre los hechos y pretensiones de la acción de tutela y solicitó que se declarara su improcedencia. Indicó que la sentencia enjuiciada se dictó de conformidad con el acervo probatorio y la normativa aplicable. 5.1.- En efecto, precisó que en el marco del proceso se comprobó que (i) la acción de tutela que culminó con el reconocimiento del derecho de pensión se presentó en la ciudad de Bogotá, cuando el domicilio de la accionante y último lugar donde se prestaron los servicios docentes fue en el departamento de Santander, y (ii) el Juez Tercero Penal del Circuito de Bogotá ordenó el reconocimiento de la pensión, sin percatarse de que la accionante no cumplía con los requisitos (solo acreditó 12 años y 6 meses de los 20 años necesarios como docente territorial). Este comportamiento, según las reglas jurisprudenciales de esta Corporación y de la Corte Constitucional, desvirtuó la buena fe de la accionante.

6.- La UGPP fue vinculada en calidad de tercero con interés. Solicitó que se declarara la improcedencia de la solicitud de amparo o que se negaran sus pretensiones. Al respecto señaló que se pretendió usar la acción de tutela como una tercera instancia, sin tomar en cuenta la cosa juzgada y las decisiones adoptadas en el proceso ordinario. Igualmente indicó que en la providencia enjuiciada no se incurrió en ningún defecto, sino que por el contrario la decisión se ajustó al acervo probatorio, ordenamiento legal y precedente jurisprudencial aplicable.

II. CONSIDERACIONES 7.- La Sala negará el amparo porque, examinados los fundamentos expresados por los accionantes, no se encuentra que las sentencias enjuiciadas hayan incurrido en los defectos alegados. Lo anterior, por cuanto no se advierte que la autoridad judicial hubiese dado un alcance no establecido por la jurisprudencia sobre la presunción de buena fe, ni que hubiese omitido o valorado de manera equivocada las pruebas aportadas al proceso. 8.- La Sala observa que la acción de tutela interpuesta cumple con todos los requisitos generales de procedibilidad (i) por versar sobre la protección de los derechos fundamentales del accionante, entre ellos, la violación al debido proceso por omisión en la valoración de las pruebas y aplicación irregular del precedente;

(ii) se agotaron todos los medios ordinarios de defensa judicial; (iii) se cumplió con el requisito de inmediatez, ya que la acción se interpuso dentro de los 6 meses siguientes a la notificación de la providencia cuestionada1; (iv) no se alegó una irregularidad procesal determinante para la decisión; (v) se identificaron

1 La providencia enjuiciada se notificó el 2 de febrero de 2021 y la acción se interpuso el 11 de mayo de 2021. razonablemente los hechos que generaron la vulneración y los derechos afectados, y (vi) no se trata de una tutela contra sentencia de tutela. 9.- En relación con el defecto sustantivo, la Corte Constitucional ha señalado que el defecto sustantivo (o material) se presenta cuando “la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto”2. De igual forma, ha concluido que este defecto se ha erigido como consecuencia de que la competencia asignada a los jueces para interpretar y aplicar las normas jurídicas no es completamente absoluta, aunque se funde en el principio de autonomía e independencia judicial. En cuanto esto se indicó que: “[p]or tratarse de una atribución reglada, emanada de la función pública de administrar justicia, la misma se encuentra limitada por el orden jurídico preestablecido y, principalmente, por los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho”3. 9.1.- Del mismo modo, la Corte también ha identificado ciertas situaciones que pueden presentarse y en las que se puede incurrir en dicho defecto: “(i) la sentencia se fundamenta en una norma que no es aplicable porque a) no es pertinente, b) ha sido derogada y por tanto perdió vigencia, c) es inexistente, d) ha sido declarada contraria a la Constitución, o e) a pesar de que la norma cuestionada está vigente y

es constitucional, no se adecúa a la situación fáctica a la cual se aplicó, porque la norma utilizada, por ejemplo, se le dan efectos distintos a los señalados expresamente por el legislador; (ii) a pesar de la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable o “la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes” o cuando se aplica una norma jurídica de forma manifiestamente errada, sacando de los parámetros de la juridicidad y de la interpretación jurídica aceptable la decisión judicial; (iii) no se toman en cuenta sentencias que han definido su alcance con efectos erga omnes; (iv) la disposición aplicada se torna injustificadamente regresiva o contraria a la Constitución; (v) un poder concedido al juez por el ordenamiento jurídico se utiliza “para un fin no previsto en la disposición”; (vi) la decisión se funda en una hermenéutica no sistémica de la norma, con omisión del análisis de otras disposiciones que regulan el caso; o (vii) se desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso concreto”.4 2 Sentencia SU 416 de 2015 3 sentencia T757 de 2009 4 sentencia T-453 de 2017 9.2.- Para lo que nos interesa, de lo anterior es claro que puede configurarse un defecto sustantivo en los casos en que la autoridad judicial da un alcance diferente al establecido en la jurisprudencia.

9.3.- El yerro que presenta la accionante está dirigido a que esta Corporación, en la providencia cuestionada, dio un alcance no establecido por la jurisprudencia sobre la devolución de dineros recibidos de mala fe. Alcance que no fue establecido en la sentencia T-218 de 2012 y que sirvió de fundamento para ordenar la devolución de dineros. 9.4.- En efecto, la Sala encuentra que en la citada sentencia nada se dijo sobre el reintegro de las sumas pagadas; sin embargo, en esa decisión la Corte Constitucional analizó una conducta sistemática de quienes intepusieron acciones de tutela para lograr el reconocimiento de la pensión gracia. Precisamente, las acciones de tutela habían sido interpuestas por 86 personas, que pretendieron el reconocimiento de la pensión de gracia, sin contar con los requisitos. En dicha ocasión, el máximo tribunal constitucional advirtió la configuración de un fraude global, pues el juzgado que había concedido la pensión no reparó en que ninguno de los accionantes cumplía con los requisitos para acceder a esta y además carecía de competencia territorial para decidir la solicitud de amparo, porque ninguna de las partes tenía domicilio o había trabajado en el municipio donde se decidió la tutela. 9.5.- Para la Sala, si bien la citada sentencia no ordenó el reintegro de las sumas pagadas, sí estableció elementos sobre el comportamiento fraudulento a través de la interposición de tutelas para la consecución de un derecho pensional. Estos elementos sirvieron de sustento a la autoridad judicial accionada para determinar si existió un actuar equivocado por parte de la accionante en el trámite de

reconocimiento de la pensión de gracia. En ese sentido, advierte la Sala que esta Corporación no dio un alcance que no correspondiera a la jurisprudencia mencionada, sino que, por el contrario, la sentencia enjuiciada se basó en las razones que allí se expusieron sobre fraude global, para desvirtuar la presunción de buena fe, establecida en el artículo 164 del CPACA. 9.6.- Por otra parte, la Subsección accionada no solo fundamentó su decisión en la sentencia de la Corte, sino también en su propio precedente. En específico, se tuvieron en cuenta las decisiones adoptadas el 1º de septiembre de 2014 en el proceso con radicado interno 3130-13 y el 21 de junio de 2018 radicado interno 1031-16, en las que se resolvieron casos similares. En esa última decisión se resolvió el caso de uno de los 36 accionantes que, junto con la señora Rodríguez de Moreno, interpuso acción de tutela para obtener la pensión gracia y que fue reconocida en la sentencia de 19 de mayo de 2004, proferida por el Juzgado Tercero Penal del Circuito de Bogotá. 10.- En cuanto al defecto fáctico, la accionante sustentó el cargo en una presunta omisión de la Subsección accionada en valorar las sentencias dictadas en el proceso de tutela 11001-22-04-000-2010-02942-01, que daban cuenta de que la accionante (i) no obró con mala fe, pues no hubo fraude o concusión en el trámite de su pensión, y (ii) que en ese trámite judicial fue representada por un

apoderado, quien la asesoró como profesional del derecho y tomó las decisiones relacionadas con la estrategia jurídica para el reconocimiento de la pensión de gracia. 10.1.- De la revisión de las pruebas aportadas en esta instancia judicial, la Sala pudo constatar que no fueron valoradas por la autoridad judicial accionada porque no fueron decretadas por el Tribunal. Así, en el acta de audiencia inicial llevada a cabo el 11 de mayo de 2015, se pudo establecer que el Tribunal Administrativo de Santander negó su decreto por considerarlas impertinentes. No obstante, esta decisión no fue recurrida por la accionante, de modo que la falencia probatoria que se presentó no es por omisión, sino por ausencia de la prueba para ser valorada, que no es atribuible a la autoridad judicial accionada. 10.2.- En cuanto a las circunstancia que originaron la interposición de la tutela, tramite que fue adelantado por el abogado de la accionante, la Sala encuentra que ese hecho no pudo ser valorado por la accionada por cuanto que no se contaba con los documentos referidos en el punto anterior, y en todo caso, de haberse valorado esa situación la Sala no encuentra que la decisión hubiese cambiado, pues la accionate al otorgar el poder consintió la estrategia de su abogado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE PRIMERO: NIÉGASE el amparo de los derechos fundamentales invocados por la

accionante Ángela Beatriz Rodríguez de Moreno.

SEGUNDO: NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz TERCERO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página Web de la

Corporación. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica Con firma electrónica

MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ RAMIRO PAZOS GUERRERO

Magistrado Magistrado