CE-11001-03-15-000-2021-02501-00(AC)

IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA PARA RECLAMAR LA PROTECCIÓN DE

DERECHOS DE TITULARIDAD COLECTIVA / AUSENCIA DE SITUACIÓN

CONCRETA DE VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES.

Las pretensiones elevadas por los accionantes tienen que ver con el restablecimiento del orden público por parte del presidente de la República, los ministros del Interior, de Defensa y los comandantes de las Fuerzas Militares. (…) La Sala considera que este tipo de pretensiones tienen que ver con el derecho a la seguridad pública y su invocación escapa a la esfera personal de protección de los derechos fundamentales. (…) Advierte la Sala que la acción de tutela está instituida para la protección de derechos fundamentales que de manera particular y concreta hayan sido vulnerados o amenacen ser vulnerados, y no procede para obtener la protección de derechos que cuya titularidad recae en la colectividad. Así, los accionantes no indican ningún hecho del cual pueda deducirse la vulneración o la amenaza de un derecho fundamental, ni mucho menos suministra prueba alguna de que ello ocurra, y por lo tanto no resulta procedente que el juez de tutela intervenga con el objeto de garantizar su protección.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Bogotá, D.C., nueve (9) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-02501-00(AC)

Actor: JACQUELINE CANTILLO DÍAZ, DALIDA ESTHER MUÑOZ CABARCAS,

ABEL ADÁN ÁLVAREZ HERRERA Y JULIA IGNACIA MERIÑO PÉREZ Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA Y OTROS Procede la Sala a decidir las solicitudes de tutela presentadas contra el presidente de la República, el ministro de Interior, el ministro de Defensa, el comandante de las Fuerzas Militares de Colombia, el comandante del Ejército y el director de la Policía Nacional. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017, 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación, porque la tutela se dirige contra varias autoridades, entre ellas, la Presidencia de la República.

I. ANTECEDENTES

A. Solicitudes de amparo 1.- Los ciudadanos Jacqueline Cantillo Díaz, Dalida Esther Muñoz Cabarcas, Abel Adán Álvarez Herrera y Julia Ignacia Meriño Pérez presentaron acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la vida, integridad personal y a la paz vulnerados, en su concepto, por el presidente de la República, el Ministerio de Interior, el Ministerio de Defensa, el comandante de las Fuerzas Militares de Colombia, el comandante del Ejército y el director de la Policía Nacional, con ocasión a la represión armada contra los manifestantes por parte de la fuerza pública, la cual consideran desproporcional y abusiva, y que

atenta contra la protesta social constitucionalmente protegida y contra la vida de los protestantes. 2.- De manera idéntica los accionantes formularon las siguientes pretensiones: << 1. Ordenar al Presidente, al min interior, min defensa y comandantes de Fuerzas Militares suspender el despliegue de las fuerzas Militares de todo el territorio, en lo atinente a la represión sistemática de la protesta social.

2. Ordenar al Presidente de la República que a su vez ordene a la Policía Nacional, cumplir con su función constitucional de protección a los ciudadanos, cesando los ataques, masacres y asesinatos y otros actos indiscriminados e inhumanos contra la ciudadanía en general.

3. Se le ordene al Presidente de la República y sus ministros restablezca la paz y los canales pacíficos, democráticos de nuestro Estado Social De Derecho. primero la vida, la integridad de todas las personas y la paz.

4. Solicite a la Corte Suprema de Justicia que investigue y sancione las responsabilidades penales en que hayan incurrido los tutelados frente a los crímenes cometidos durante las protestas además de las posibles extralimitaciones e incumplimientos de los deberes y responsabilidades constitucionales y legales. Así mismo a Procuraduría, Defensoría del Pueblo, Contraloría, Fiscalía también el cumplimiento de sus responsabilidades de protección, investigación y sanción a los responsables.>>

B. Hechos Las solicitudes de amparo se basaron en las siguientes afirmaciones: 3.- La pandemia del Covid-19 ha generado una crisis y emergencia sanitaria a nivel global. En Colombia se han tratado de atender sus efectos negativos a través

de políticas públicas indebidas y tardías, lo cual ha provocado incertidumbre, intranquilidad y zozobra por el riesgo de enfermar y morir. 4.- Muchas acciones y omisiones del Gobierno Nacional atentan contra el bienestar general, lo que lleva a una inevitable crisis humanitaria en la que los únicos afectados son los colombianos de estratos 1, 2 y 3. Las acciones del gobierno desdicen de la sintonía social pues realiza inversiones billonarias en material bélico, como si se preparase para una guerra internacional provocada o para reprimir la protesta social. Adicionalmente, se presentaron ante el Congreso de la República las reformas tributaria y a la salud, que privilegiaban a los gremios económicos y perjudicaban a los más pobres y vulnerables. 5.- Lo anterior llevó a que los ciudadanos adelantaran protestas sociales en el territorio nacional. Al respecto, la Defensoría del Pueblo reportó que se habrían presentado al menos 26 personas fallecidas y cientos de personas heridas, y que hay por lo menos 90 manifestantes desaparecidos. La Policía Nacional de Colombia señaló que habrían localizado a 47 de estas personas. Organizaciones de la sociedad civil informaron que hasta el 6 de mayo se habían contabilizado al menos 37 personas fallecidas, 234 víctimas de violencia física presuntamente por parte de la policía, entre ellas 98 por disparos de arma de fuego, 26 con lesiones oculares y 58 agresiones y abusos contra personas defensoras. 6.- Organismos internacionales como la Comisión Interamericana y su Relatoría de Libertad de Expresión manifestaron con consternación en su comunicado

oficial, la existencia de al menos 11 denuncias de violencia sexual contra mujeres manifestantes, presuntamente cometidos por agentes de la fuerza pública.

C. Fundamentos de la vulneración Como fundamentos de las solicitudes amparo se formularon los siguientes: 7.- En el marco de las protestas el presidente de la República ha dado órdenes <<indolentes y viscerales>>, pues ha anunciado más medidas restrictivas, así como la militarización de las ciudades. Con ello ha puesto la vida de los ciudadanos en peligro, <<puesto que todos nos volvemos sospechosos (…)>> 7.1.- Sostuvieron que su tranquilidad, vida e integridad se han visto afectadas porque no tienen sosiego ante el número de muertos, lo que los hace pensar que pueden ser los próximos. Reiteraron que ante el Gobierno Nacional todos los colombianos son sospechosos y sujetos de represión. 7.2.- Refirieron que la Constitución Política contempla que el derecho a la vida es inviolable y que no habrá pena de muerte. Por ello, afirmaron que como ciudadanos no aceptan la muerte de personas a manos de la Policía, del Ejército y de civiles armados que están actuando al amparo de las autoridades. Por ello, invocaron la Constitución Política, la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la Corte Interamericana de Derechos Humanos y las recomendaciones de Naciones

Unidas.

D. Intervenciones y oposiciones

Presidencia de la República, Ministerio del Interior, Ministerio de Defensa, Policía Nacional y Ejército Nacional (accionados) 8.- A través de apoderada, la Presidencia de la República solicitó que se negara el

amparo solicitado porque dicha autoridad no ha vulnerado los derechos fundamentales de los accionantes. Señaló que, pese al esfuerzo adelantado por el Gobierno Nacional y las autoridades territoriales, no se ha podido reestablecer el orden público. Indicó que las personas que ejercen la protesta pacífica tienen la obligación de oponerse a los bloqueos y no permitir el desabastecimiento. 8.1.- Citó jurisprudencia de la Corte Constitucional y de la Corte Suprema de Justicia para concluir que la única protesta social permitida es aquella que es pacífica. En todo caso, refirió que de las 12.478 actividades de protesta social realizadas, 11.060 han sido pacíficas y que solo en 1.418 ocasiones se han presentado disturbios y acciones violentas que afectan la convivencia. Estos últimos hechos habilitan la intervención del ESMAD. 9.- La coordinadora del Grupo Contencioso Constitucional del Ministerio de Defensa solicitó que se negara el amparo solicitado. Aseguró que ni el presidente de la República ni el ministro de Defensa Nacional han impartido instrucciones encaminadas a prohibir el derecho fundamental a la protesta y a la participación ciudadana. De ahí que las manifestaciones se adelanten con el acompañamiento de la Policía Nacional, personerías, Procuraduría General de la Nación, Defensoría del Pueblo y Veedurías. Sin embargo, en algunas situaciones se han presentado vías de hecho, afectaciones a bienes públicos y privados, al mínimo vital de los ciudadanos, la libre circulación y la economía del país. 9.1.- El Gobierno Nacional está facultado para invocar la figura de la asistencia

militar contemplada en el artículo 170 de la Ley 1080 de 2016. Adicionalmente, las fuerzas militares, atendiendo los protocolos establecidos para la asistencia militar y amparados en el mencionado artículo, han establecido las formas y los medios de ejecución para evitar conflictos en razón al principio de proporcionalidad. Aseguró que la fuerza pública ha prestado seguridad a toda la población civil dentro de las exigencias de subordinación y obediencia que las obliga a ejecutar las órdenes del Gobierno Nacional. 9.2.- Explicó que la Policía Nacional tiene la función de intervenir en aquellas situaciones que puedan generar vulneración al orden público y afectar los derechos fundamentales de los accionantes. Agregó que el ESMAD interviene únicamente cuando las manifestaciones públicas se transforman en vías de hecho. 10.- El jefe del Área Jurídica de la Secretaría General de la Policía Nacional solicitó que fueran rechazadas las pretensiones porque no se advertía la vulneración de los derechos fundamentales. Afirmó que la actuación de la Policía Nacional está enmarcada en sus funciones constitucionales, legales y reglamentarias para garantizar el derecho a la manifestación pública y pacífica; así mismo, para contrarrestar las graves alteraciones al orden público. 10.1.- Señaló que la institución ha acompañado los puestos de mando unificados, desde donde se adoptan decisiones estratégicas dirigidas a mantener la convivencia y orden público. También sostuvo que la manifestación social protegida constitucionalmente es aquella que es pacífica, en donde la Policía se limita a brindar acompañamiento para salvaguardar las garantías de quienes participan. El personal de la institución repele y disuade a las personas que de

manera violenta y agresiva ataca a la población civil, a los funcionarios públicos y a los bienes públicos y privados. 11.- El comandante Fuerza Aérea Colombiana encargado de las Funciones del Comando General de las Fuerzas Militares afirmó que en el marco de la asistencia militar ordenada mediante Decreto 575 de 2021 han actuado dentro de su competencia constitucional, legal y funcional, evitando el sabotaje a la infraestructura crítica del Estado y la obstrucción de vías públicas, así como coadyuvando en el restablecimiento del orden público. Indicó que la misión de las fuerzas militares en la asistencia militar por grave alteración a la seguridad y convivencia es la de generar condiciones de seguridad para el libre ejercicio de los derechos fundamentales. 12.- El Ministerio del Interior, pese a haber sido notificado debidamente, guardó silencio. Procuraduría General de la Nación y Corte Suprema de Justicia (intervenciones) 13.- La Procuraduría General de la Nación solicitó su desvinculación de la presente acción por tratarse de un órgano de control independiente y porque ha realizado las actuaciones que le corresponden en el marco de su misionalidad, así como de sus funciones constitucionales y legales. 14.- El presidente de la Corte Suprema de Justicia sostuvo que la solicitud de amparo resultaba improcedente por cuanto esa Corporación no ha desconocido los derechos fundamentales invocados y la solicitud de amparo no se dirigió contra ella.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 15.- La Sala declarará la improcedencia porque encuentra que las solicitudes corresponden a la protección de un derecho colectivo, por lo que la tutela no

constituye el mecanismo idóneo para su protección; además, no se alegó una situación concreta y particular de vulneración de derechos fundamentales.

E. Improcedencia de la acción de tutela frente a la protección de derechos colectivos 16.- Las pretensiones elevadas por los accionantes tienen que ver con el restablecimiento del orden público por parte del presidente de la República, los ministros del Interior, de Defensa y los comandantes de las Fuerzas Militares. De esta manera solicitan, no de manera personal sino de manera general y amplia, que se suspenda el despliegue de las fuerzas militares, la protección de los ciudadanos mediante el cese de <<masacres y asesinatos y otros actos indiscriminados e inhumanos>> y el restablecimiento de la paz por los <<canales pacíficos>>. 17.- La Sala considera que este tipo de pretensiones tienen que ver con el derecho a la seguridad pública y su invocación escapa a la esfera personal de protección de los derechos fundamentales. El numeral 3 del artículo 6 del decreto 2591 de 1991 establece que la tutela es improcedente <<Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política.>> 18.- Advierte la Sala que la acción de tutela está instituida para la protección de derechos fundamentales que de manera particular y concreta hayan sido vulnerados o amenacen ser vulnerados, y no procede para obtener la protección de derechos que cuya titularidad recae en la colectividad. 19.- Así, los accionantes no indican ningún hecho del cual pueda deducirse la vulneración o la amenaza de un derecho fundamental, ni mucho menos suministra

prueba alguna de que ello ocurra, y por lo tanto no resulta procedente que el juez de tutela intervenga con el objeto de garantizar su protección. No se presenta aquí la circunstancia excepcional contemplada por la jurisprudencia de la Corte Constitucional para validar el uso de este instrumento como medio de garantía de un derecho fundamental, pues <<…(ii) El demandante debe ser la persona directa o realmente afectada en su derecho fundamental, pues la acción de tutela es de carácter subjetivo. (iii) La vulneración o la amenaza del derecho fundamental debe estar plenamente acreditada. (iv) La orden judicial que se imparta en estos casos debe orientarse al restablecimiento del derecho de carácter fundamental1 y no a otro tipo de derechos, máxime si no está plenamente relacionado con un derecho fundamental>>. 20.- La Sala negará la solicitud de desvinculación elevada por la Procuraduría General de la Nación, toda vez que en una de las pretensiones los accionantes 1 Corte Constitucional, sentencia T-341/16. En esa decisión la Corte explicó que <<Cuando se pretenda solicitar el amparo de derechos fundamentales que derivan de la violación de un derecho que, en principio, puede ser concebido como colectivo, el juez constitucional debe ser especialmente cuidadoso al momento de determinar si la acción procedente es la acción popular o la acción de tutela. Así, el hecho de que se pretenda la protección de un derecho colectivo no implica, per se, la improcedencia de la acción de tutela, toda vez que pueden existir circunstancias que hacen necesaria la intervención urgente e inmediata del juez de tutela. La jurisprudencia de la Corte ha fijado los criterios que permiten establecer la procedencia excepcional de la acción de

tutela en tales eventos, así: (i) que exista conexidad entre la vulneración del derecho colectivo y la violación o amenaza de un derecho fundamental, de tal forma que el daño o amenaza del mencionado derecho sea consecuencia inmediata y directa de la perturbación del derecho colectivo; (ii) el demandante debe ser la persona directa o realmente afectada en su derecho fundamental, pues la acción de tutela es de carácter subjetivo; (iii) la vulneración o la amenaza del derecho fundamental debe estar plenamente acreditada; (iv) la orden judicial que se imparta en estos casos debe orientarse al restablecimiento del derecho de carácter fundamental y “no del derecho colectivo en sí mismo considerado, pese a que con su decisión resulte protegido, igualmente un derecho de esa naturaleza”; (v) adicionalmente, es necesario la comprobación de la falta de idoneidad de la acción popular en el caso concreto.>> solicitan el cumplimiento <<de sus responsabilidades de protección, investigación y sanción a los responsables.>> En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE PRIMERO: DECLÁRASE IMPROCEDENTE la acción de tutela invocada por Jacqueline Cantillo Díaz, Dalida Esther Muñoz Cabarcas y Abel Adán Álvarez Herrera, por lo expuesto en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: NIÉGASE la solicitud de desvinculación elevada por la Procuraduría General de la Nación.

TERCERO: NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más

expedito y eficaz.

CUARTO: Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

QUINTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página Web de la

Corporación. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica Con firma electrónica

MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALEXÁNDER JOJOA BOLAÑOS

Magistrado Magistrado (E)