CE-11001-03-15-000-2021-02534-01(AC)

IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / PROCESO EJECUTIVO – En trámite La Sala considera que el [accionante] no se encuentra en una situación de debilidad manifiesta que le hace imposible esperar su turno para el pago, so pena de generarse un perjuicio irremediable. (…) Al estar acreditado que el accionante cuenta con una acción para obtener el cobro y que efectivamente la está ejerciendo, es claro que no se cumple el requisito de la subsidiariedad. Adicionalmente, la Sala estima que su intervención se hace menos necesaria al advertir que el 28 de junio de 2021, en cumplimiento de la sentencia de primera instancia, la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca libró mandamiento ejecutivo parcial contra la Fiscalía General de la Nación y contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. El accionante debe atenerse a los resultados de ese proceso.Valga aclarar que la orden de amparo de la primera instancia resulta acertada y adecuada para protección del debido proceso del accionante.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Bogotá, D.C. dieciséis (16) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-02534-01(AC)

Actor: JOSÉ ANTONIO NEIRA MUÑOZ

Demandado: FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y OTROS Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte accionante contra la sentencia proferida el 17 de junio de 2021 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por el señor José Antonio Neira Muñoz contra la Fiscalía General de la Nación, la Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer de la impugnación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, 1983 de 2017, y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación.

I. ANTECEDENTES

A. Solicitud de amparo 1.- El 24 de marzo de 2021 el señor Neira Muñoz, a través de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra la Fiscalía General de la Nación, la Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la dignidad humana y a la salud, que consideró vulnerados por la falta de cumplimiento de la sentencia emitida el 24 de abril de 2017 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado. 2.- Como pretensiones, el accionante formuló las siguientes: <<Respetuosamente solicito a los Honorables Magistrados, proteger los

derechos fundamentales al mínimo vital, a la salud en conexión con la vida, a la dignidad humana y que se ordene al Ministerio de Hacienda y a la Fiscalía General de la Nación Oficina Jurídica – Pago de Sentencias Judiciales y Administración Administrativa de la Rama Judicial (sic), pagarle al señor JOSE (sic) ANTONIO NEIRA MUÑOZ, el dinero por concepto de la indemnización a la que fue condenada la Fiscalía General de la Nación y la Dirección Administrativa de la Rama Judicial, por los perjuicios materiales y morales, conforme a la sentencia del Honorable Consejo de Estado Sección Tercera de fecha 24 de abril de 2017, sin tener en cuenta el turno asignado para ella por parte de la oficina de pagos de sentencias y conciliaciones de la Fiscalía General de la Nación y la Dirección Administrativa de Rama Judicial, utilizando esta acción como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.>>

B. Hechos 3.- El accionante basó su solicitud de amparo en las siguientes afirmaciones: 3.1.- El señor Antonio Neira Muñoz, su difunta esposa Adela Mora de Neira y otros1 presentaron una acción de reparación directa contra la Fiscalía General de 1 José Antonio Neira Muñoz, Adela Mora de Neira, Blanca Inés Beltrán Mora, María Cirila Mora de Beltrán, Janneth Mora Ramos –en nombre propio y en representación de sus hijos menores Natalia Andrea y Harold Andrés Mora Ramos-, José Benjamín Mora López, Rosalba Ramos Duarte, John Javier Mora Ramos, Alexandra Ramos –en nombre propio y en representación de sus hijos

menores Maicol Stiven Ángel Ramos y Edison Fabián Malagón Ramos-, José Benjamín Mora Ramos, Antonio Reina Zamora –en nombre propio y en representación de sus hijos menores Sebastián Camilo y Juan Pablo Reina Tovar- , María Deicy Tovar Useche, Egidia Zamora de Reina, Gustavo Reina Zamora, Angie Lorena Reina Bermúdez, Ludwin Gustavo Reina Bermúdez, Ángel Alberto Tovar Coronado, Margarita Useche de Tovar, Angelina Tovar Useche, José Ignacio Tovar Useche, Jorge Eduardo Zamora Cadena, Humberto Zamora Tunjano, Humberto Zamora Cadena, María Clara Zamora Gómez –en nombre propio y en representación de sus hijos menores Jhoan Sebastián Pérez Zamora, Iván Darío Pérez Zamora y Helen Dallan Calderón Zamora-, Sandra Milena Zamora Durán –en nombre propio y en representación de su hijo menor Juan Sebastián López Zamora-, Néstor Ricardo López Mujica –en nombre propio y en representación de su hijo menor Juan Sebastián López Zamora-, Jorge Humberto Zamora Durán, en nombre propio y en representación de sus hijos menores Nikole Julieth, Laura Valentina y María Camila Zamora Merchán-, Liz Giovanna Merchán Monsalve en nombre propio y en representación de sus hijos menores Nikole Julieth, Laura Valentina y María Camila Zamora Merchán-, Diana Catalina Zamora Durán, Rosa Elvira Durán Camacho, Silvia Zamora Cadena, Hilda Amparo Zamora Cadena –en nombre propio y en representación de sus hijos menores María Paula y Daniela Stefanía Andrade la Nación y la Rama Judicial con el propósito de que se les indemnizara por los perjuicios ocasionados con motivo de la privación injusta de la libertad del primero

de ellos. 3.1.1.- En sentencia del 23 de septiembre de 2011, la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda. La parte actora presentó recurso de apelación, y en providencia del 24 de abril de 2017 la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado revocó la sentencia de primera instancia y ordenó el pago de la indemnización de perjuicios a favor de los demandantes (la decisión quedó en firme el 11 de mayo de 2017). 3.2.- El 21 de julio de 2017 la parte actora, a través de apoderado judicial, solicitó el cumplimiento de la sentencia de segunda instancia ante la Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial y la Dirección Jurídica de la Fiscalía General de la Nación – Pago de Sentencias Judiciales y Conciliaciones. 3.3.- El 13 de marzo de 2020, con el objetivo de obtener el pago del fallo, los demandantes presentaron una demanda ejecutiva ante la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. No obstante, en su escrito de tutela manifestaron que, a la fecha, no se han pagado los perjuicios materiales e inmateriales que ordenó el Consejo de Estado hace más de cuatro (4) años.

C. Fundamentos de la vulneración 4.- Como fundamentos de la solicitud de amparo, el accionante formuló los siguientes: 4.1.- La parte actora indicó que el incumplimiento de la sentencia emitida el 24 de abril de 2017 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado

vulnera sus derechos fundamentales al mínimo vital, a la dignidad humana y a la salud, toda vez que el señor Neira Muñoz no ha podido gozar de la indemnización de perjuicios a la cual tiene derecho con ocasión de la privación injusta de su libertad. 4.2.- Manifestó que el juez de tutela debe tener en cuenta las circunstancias personales y sociales bajo las cuales se encuentra el accionante. A saber: (i) tiene setenta y seis (76) años, por lo que pertenece al rango de la tercera edad; (ii) cuenta con una pensión de un salario mínimo mensual legal vigente; (iii) tiene una vivienda propia; (iv) padece de graves afecciones de salud, como una aneurisma Zamora-, Juan Carlos Andrade Higuera, Ana Isabel Zamora de Castillo, Rosa Liliana Castillo Zamora –en nombre propio y en representación de sus hijos menores Julián Alberto y Laura Sofía Peña Castillo-, Ana Cristina Zamora Durán –en nombre propio y en representación de su hija menor Luisa María Vanegas Zamora, Miguel Ángel Zamora Cadena –en nombre propio y en representación de sus hijos menores Angei Lorena, Daniel Estiven y Harold David Zamora Rodríguez, Aurora Esperanza Zamora Rodríguez, Ana María Castillo Zamora –en nombre propio y en representación de su hija menor María Alejandra Rivera Castillo, Ángela Patricia Zamora Cadena –en nombre propio y en representación de su hijo menor Andrés Santiago Palomo Zamora. en la aorta abdominal; (v) debido a su condición médica, incurre en constantes gastos de transporte, pues debe acudir regularmente a la Clínica Palermo para recibir tratamientos de urgencia y controles médicos; (vi) el señor Neira Muñoz y la

señora Mora de Neira acogieron al menor Harold Andrés Mora Ramos, por lo que este se encuentra bajo el cuidado y la dependencia económica del accionante; (vii) en tanto que la señora Mora de Neira falleció, el accionante contrató a una persona de confianza para que lo ayudara con los quehaceres de la casa. 4.3.- Por consiguiente, el actor argumentó que el señor Neira Muñoz se encuentra en una situación de debilidad manifiesta y que requiriere de una protección especial por parte del Estado. Además, alegó que <<la expectativa de vida del tutelante es mínima, teniendo en cuenta lo establecido en la tabla de supervivencia, lo cual acarrea un perjuicio irremediable, aunado a su grave enfermedad que padece, que le negaría el pleno derecho a gozar de la indemnización que legalmente le corresponde.>> 4.4.- Finalmente, citó una providencia emitida el 28 de abril de 2016 por la Consejo de Estado en el marco del proceso No. 47001-33-31-751-2016-00011-01 en la cual se cita la sentencia T-033 de 2021 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) de la siguiente forma: <<La Corte ha tenido la oportunidad de analizar casos en los que, a pesar de que se utiliza un sistema de turnos, es necesario alterarlo para proteger derechos fundamentales en riesgo de personas en situaciones de urgencia manifiesta, derivada de sus condiciones de vulnerabilidad y del tiempo desproporcionado de espera al que han sido sometidas. En estos casos, en virtud del principio de igualdad material, se ha concluido que los peticionarios deben acceder prioritariamente al respectivo beneficio.>>

D. Oposiciones e intervenciones 5.- Mediante escrito del 3 de junio de 2021, la coordinadora de la Sección de Pagos de Sentencias y Acuerdos Conciliatorios de la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Fiscalía General de la Nación solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela. A su entender, la solicitud que presentó el señor Neira Muñoz desconoce la naturaleza de la acción de tutela, pues (i) persigue fines meramente económicos y (ii) su resolución está sujeta a normas legales, por lo que las pretensiones deben ser satisfechas por un juez ordinario. 5.1.- Manifestó que actualmente se está surtiendo el trámite administrativo y ordinario tendiente a realizar el pago de la indemnización que se le adeuda al accionante; no obstante, este proceso debe hacerse con base en las normas presupuestales y en el derecho al turno de los beneficiarios de las sentencias y las conciliaciones judiciales. 5.1.1.- En cuanto a las normas presupuestales, alegó que –en virtud del artículo 71 del Decreto 111 de 1996– el reconocimiento de los créditos judiciales a cargo de las entidades públicas se realiza siempre y cuando el Ministerio de Hacienda y Crédito Público efectúe la asignación presupuestal. Por lo tanto, el pago de la obligación no se compete únicamente a la Fiscalía General de la Nación. 5.1.2.- En cuanto al sistema de turnos de pago, señaló que –en virtud del artículo 15 de la Ley 952 de 2005– se debe respetar el momento en el cual los sujetos acudieron a la entidad. Por ende, el crédito judicial a favor del señor Neira Muñoz

se cancelará de acuerdo con el Plan Anual Mensualizado de Caja que le corresponda. Además, indicó que el accionante aceptó la invitación a celebrar el acuerdo de pago que establece la Ley 1955 de 2019 y que desarrolla el Decreto 642 de 2020, por lo que es muy probable que los pagos se realicen en el trascurso del presente año. 6.- Mediante escrito del 4 de junio de 2020, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público indicó que las pretensiones formuladas por el señor Neira Muñoz son ajenas a sus competencias. En efecto, mencionó que dentro de las funciones que establece el Decreto 4712 de 2018 no se encuentra ninguna relacionada con el pago de sentencias cuya condena sea decretada en contra de la Rama Judicial o la Fiscalía General de la Nación. 6.1.- Con respecto a las apropiaciones que forman parte del Presupuesto General de la Nación –incluidas aquellas que están destinadas al pago de créditos judiciales–, indicó que cada autoridad tiene la responsabilidad de elaborar un anteproyecto de su presupuesto, el cual permite a las entidades definir la proyección y reasignación de recursos. De conformidad con esto, afirmó que <<la ejecución de los recursos que son aprobados por el Congreso de la República mediante la Ley Anual de Presupuesto, queda en cabeza de las entidades que hacen parte del Presupuesto General de la Nación, en este caso, de la Fiscalía General de la Nación.>> Por lo tanto, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no tiene ninguna injerencia en el pago de créditos judiciales y es la Fiscalía General de la Nación quien tiene la responsabilidad de adelantar las gestiones

para el pago de sus obligaciones. 7.- Mediante escrito del 8 de junio de 2021, la magistrada Clara Cecilia Suárez Vargas rindió informe en representación del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección B. En síntesis, señaló que su despacho no ha desconocido las garantías constitucionales del accionante, por cuanto nunca fue informado de la solicitud de ejecución que presentó el apoderado del señor Neira Muñoz, ni tampoco le ha sido remitida una reiteración o solicitud de impulso procesal. 7.1.- La magistrada explicó que si bien el apoderado del accionante solicitó la ejecución de la condena el 13 de marzo de 2020, dicha actuación nunca fue trasladada a su despacho. Por una parte, manifestó que al día siguiente de la radicación de la solicitud empezó a operar la suspensión de los términos de prescripción y caducidad que estableció el Decreto 564 de 2020. Por otra parte, indicó que su posesión en el cargo tuvo lugar el 31 de julio de 2020 y que en la relación de procesos activos no se encontraba el expediente del señor Neira Muñoz; de hecho, al consultar en el aplicativo SAMAI, se encuentra que actualmente el proceso no está vigente. 7.2.- Las razones por las cuales no se ha dado trámite al proceso constan en el informe suscrito por el escribiente Andrés Felipe Walles y el secretario Raúl Leonardo Villarraga, el cual concluyó lo siguiente: <<Todas estas situaciones llevaron que el expediente referido, junto con el memorial glosado el 13 de marzo de 2020, se traspapelara de manera

involuntaria dado los movimientos repentinos y la falta de seguimiento físico por las condiciones de pandemia de los citadores de ventanilla. Además, que el usuario estando habilitados los canales digitales desde el 1 de julio de 2020 no presentara requerimiento alguno o impulso procesal al mismo.>> 8.- Pese a haber sido debidamente notificados, la Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, el Consejo de Estado – Sección Tercera – Subsección B y los demás sujetos que conformaron la parte demandante en el proceso ordinario No. 25000-23-26-000-2010-00625-0 decidieron guardar silencio.

E. Fallo impugnado 9.- En primer lugar, la Sección Quinta del Consejo de Estado determinó que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no goza de legitimación en la causa por pasiva, toda vez que las pretensiones argüidas por el accionante en nada dependen de las actuaciones o las funciones de esa entidad. 10.- En segundo lugar, declaró la improcedencia de la acción de tutela por los cargos formulados contra la Fiscalía General de la Nación y contra la Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de la Administración Judicial, como quiera que la solicitud no cumple con el requisito de subsidiariedad y el accionante no acreditó la existencia de un perjuicio irremediable. 10.1.- Manifestó que actualmente se encuentra en curso un proceso ejecutivo que busca satisfacer las mismas pretensiones que la acción de tutela, por lo que es claro que existen otros medios judiciales encaminados a obtener el pago de la sentencia emitida por esta Corporación el 24 de abril de 2017. Además, determinó

que el señor Neira Muñoz está en capacidad de soportar la carga razonable de acceder a la jurisdicción ordinaria para conseguir la protección de sus derechos e intereses, pues no se encuentra en una situación de debilidad manifiesta. 10.2.- Siendo así, determinó que no se configura un perjuicio irremediable y que el accionante debe continuar con el trámite ejecutivo que se adelanta ante la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo del Cundinamarca. 11.- En tercer lugar, el a quo decidió amparar el derecho al acceso a la administración de justicia, pues estimó que es advertible la presencia de una mora judicial en el trámite ejecutivo incoado por el actor ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. El fallador de primera instancia se expresó en los siguientes términos: <<[El tribunal indicó] que (i) no fue informado de la solicitud de ejecución, (ii) no le ha sido remitida alguna reiteración o solicitud de impulso procesal, y, que además, (iii) se traspapeló de manera involuntaria el expediente referido, junto con el memorial del 13 de marzo de 2020, con motivo de “(…) los movimientos repentinos y la falta de seguimiento físico por las condiciones de pandemia de los citadores de ventanilla (…)”, dicho argumento no es suficiente para justificar la demora en dar trámite a lo solicitado; más bien, deja al descubierto la falta de diligencia y la omisión en el cumplimiento del deber de atender a los requerimientos de los ciudadanos, por lo que, bajo estos términos, se ha impedido al actor el goce efectivo de su derecho al acceso a la administración de justicia.>> 11.1.- Así las cosas, en la parte resolutiva de la sentencia ordenó al mencionado

tribunal que, en el término de cinco (5) días, tramitara la solicitud de ejecución de sentencia proferida el 24 de abril de 2017 por esta Corporación.

F. Impugnación 12.- Estando dentro del plazo establecido para ello, el actor interpuso recurso de impugnación. En su escrito manifestó que el fallo de primera instancia se apartó de la realidad procesal: teniendo en cuenta que hasta ahora se están pagando las sentencias emitidas en el 2014 y que los requisitos para el pago de la sentencia se cumplieron el 21 de julio de 2017, el señor Neira Muñoz debe esperar al menos cuatro (4) años más para obtener el pago de la indemnización. Debido a su avanzada edad y a su delicado estado de salud, el accionante no está en condiciones de esperar su turno, por lo que –en este caso– se está ante un perjuicio irremediable que requiere la intervención del juez de tutela. 12.1.- Por lo tanto, solicitó que se revocara el fallo de primera instancia y que, en su lugar, se ordenara el pago de los derechos reconocidos al señor Neira Muñoz sin respetar el sistema de turnos.

II. CONSIDERACIONES 13.- La Sala confirmará la sentencia de primera instancia, pues concuerda con el a quo en que, si bien es cierto que las actuaciones del Tribunal Administrativo de Cundinamarca generaron una violación al derecho al acceso a la administración de justicia, no cabe ordenar el pago –directo e inmediato– de la condena judicial que se adeuda al accionante, como quiera que es posible satisfacer esta pretensión a través de las vías ordinarias. Además, la Sala no constata la

existencia de una situación de debilidad manifiesta o de un perjuicio irremediable que permita flexibilizar el requisito de subsidiariedad a favor del señor Neira Muñoz. 14.- Tras analizar el escrito de impugnación, la Sala entiende que para el actor no es suficiente que el a quo haya ordenado al Tribunal Administrativo de Cundinamarca dar trámite a la solicitud de ejecución que presentó el 13 de marzo de 2020; por el contrario, lo que busca el accionante es que el juez de tutela ordene directamente el pago de las condenas judiciales que fueron decretadas a su favor. 14.1.- Ahora bien, como el apoderado del tutelante considera que esta pretensión va en contravía del principio de subsidiariedad, por cuanto solicita la satisfacción de sus intereses sin haber acudido previamente a la acción ejecutiva, argumenta que en este caso se está ante un perjuicio irremediable: alega que debido a su avanzada edad y a su delicado estado de salud, el señor Neira Muñoz se encuentra en una situación de debilidad manifiesta y no tiene tiempo para esperar su turno para el pago de la indemnización. 15.- En este orden de ideas, lo que finalmente busca el accionante es que el juez de tutela desconozca el sistema de turnos que se ha implementado para el pago de las condenas judiciales por parte de las entidades públicas, lo cual resulta improcedente. Al respecto, la Sala ha advertido que la asignación de turnos guarda relación con el principio de igualdad: debido a que se basa en un criterio objetivo, como lo es el momento de presentación de las solicitudes de pago, garantiza un orden en el reconocimiento de derechos, desincentiva las prelaciones

injustificadas y permite coordinar los derechos de terceros ante la imposibilidad de reconocer de forma simultánea el pago de todas las prestaciones a cargo de una entidad estatal. En efecto, respetar el principio de “primero en el tiempo, primero en el derecho” permite que el juez de tutela vele tanto por los derechos de los accionantes como por los derechos de terceros que se encuentran en situaciones similares o incluso más apremiantes. 16.- Al igual que la Sección Quinta del Consejo de Estado, la Sala considera que el señor Neira Muñoz no se encuentra en una situación de debilidad manifiesta que le hace imposible esperar su turno para el pago, so pena de generarse un perjuicio irremediable. Según la Corte Constitucional, la debilidad manifiesta debe tener <<la capacidad necesaria de impactar en la realización de sus derechos al mínimo vital o a la vida digna>>2 y, en este caso, la Sala evidencia que ninguno de estos derechos se encuentra amenazado por el impago de la condena judicial que fue declarada a favor del accionante en 2017. 17.- Al estar acreditado que el accionante cuenta con una acción para obtener el cobro y que efectivamente la está ejerciendo, es claro que no se cumple el requisito de la subsidiariedad. Adicionalmente, la Sala estima que su intervención se hace menos necesaria al advertir que el 28 de junio de 2021, en cumplimiento de la sentencia de primera instancia, la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca libró mandamiento ejecutivo parcial contra la Fiscalía General de la Nación y contra la Nación – Rama Judicial –

Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. El accionante debe atenerse a los resultados de ese proceso. Valga aclarar que la orden de amparo de la primera 2 Sentencia T-151 de 2017 (M.P. Alejandro Linares Cantillo). instancia resulta acertada y adecuada para protección del debido proceso del accionante. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE PRIMERO: CONFÍRMASE la sentencia de primera instancia proferida el 17 de junio de 2021 por la Sección Quinta del Consejo de Estado.

SEGUNDO: NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la

Corporación. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica Con firma electrónica

MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ ALEXÁNDER JOJOA BOLAÑOS

Magistrado Magistrado (E)