CE-11001-03-15-000-2021-02960-00(AC)

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – Cuando se pretende revivir un debate surtido en el proceso ordinario En el presente caso, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela por no satisfacer el requisito de relevancia constitucional, pues se advierte que la [accionante], con la presente solicitud de amparo, pretendió que su controversia fuera sometida a una instancia adicional. (…) La parte actora, ante el juez de tutela, alegó aspectos que fueron sometidos al conocimiento del juez natural, los cuales, a su turno, fueron resueltos de forma razonable. Adicional a ello, esta Sala no encuentra acreditada la carga argumentativa por parte de la accionante que acreditara la trascendencia constitucional del asunto bajo estudio, lo que impide al juez de tutela estudiarlo de fondo. De esta manera, la fijación de la controversia se circunscribe entorno a la aplicación de un régimen normativo a la pensión de la [accionante], aspecto que ya fue resuelto en el proceso ordinario, lo que permite concluir que la parte actora no busca proteger sus derechos fundamentales, sino reabrir un debate de mera legalidad. Por tanto, esta Sala concluye que la parte actora pretende mediante la acción de tutela continuar con una controversia que se limita a un aspecto de mera legalidad, sin que haya expuesto de manera clara cómo las providencias enjuiciadas vulneraron sus derechos fundamentales, más allá de continuar con un debate de aplicación normativa.

NOTA DE RELATORÍA: Con aclaración de voto del consejero Martin Bermúdez

Muñoz, sin medio magnético a la fecha.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA

Bogotá, D. C., nueve (9) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-02960-00(AC)

Actor: LIDMINA ISABEL CRUZ ESPINOSA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Y OTRO De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por la señora Lidmina Isabel Cruz Espinosa contra el Juzgado 7 Administrativo de Bogotá y la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. 1 Artículo 86 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 1983 de 2017 y 333 de 2021 y el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión.

1. ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Posición de la parte demandada y los terceros. 1.1. Posición de la parte demandante

1. La señora Lidmina Isabel Cruz Espinosa, en nombre propio, instauró acción de tutela contra el Juzgado 7 Administrativo de Bogotá y la Subsección B de la

Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al considerar que las Sentencias de primera y segunda instancia, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento de derecho No. 11001-33-35-007-2018-00061-00/01 incurrieron en una violación de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, seguridad social, protección a la familia y dignidad humana al aplicar el régimen prestacional contemplado en el Decreto 2701 de 1988 en vez del establecido en el Decreto 1214 de 1990.

2. A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó (se trascribe): “Irrogo tutelar mis derechos fundamentales, vulnerados por el Órgano accionado: al debido proceso y defensa; al acceso eficaz a la Justicia; a la seguridad social; a la protección de la familia, a un nivel de vida adecuado a la dignidad humana y, desconocimiento de precedentes jurisdiccionales (Infra V). […] Como consecuencia de las peticiones anteriores: 1.2.1 Dejar sin efecto la sentencia de primera instancia proferida el 27 de junio de 2019 por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá y la sentencia de segunda instancia de fecha 3 de febrero del 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con ponencia del magistrado Samuel José Ramírez Poveda 1.2.2 Ordene a las autoridades accionadas, dictar nuevas providencias con sujeción a la ley sustancial, es decir, al régimen prestacional del Decreto ley 1214 de 1990 y que, en adelante se deje de aplicar el

régimen del Decreto ley 2701 de 1988, norma que es “improcedente” para el reconocimiento de pensión.”

3. Como hechos relevantes fueron narrados los siguientes: 4. 1) La señora Cruz Espinosa ingresó a trabajar desde el 16 de diciembre de 1987 como empleada civil de la Policía Nacional, en el cargo de profesora de preescolar. 5. 2) Posteriormente, ingresó a trabajar el 2 de octubre de 1995 en el Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía como profesional universitaria, hasta la fecha de su jubilación, el 31 de enero de 2008. 6. 3) El 7 de abril de 2008, el Ministerio de Defensa Nacional - Policía Nacional reconoció y liquidó a la señora Cruz Espinosa una pensión de jubilación. 7. 4) El 8 de noviembre de 2017, la señora Cruz Espinosa solicitó a la Dirección General de la Policía Nacional reliquidar su mesada pensional conforme con el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990. Dicha petición fue negada, pues consideraron que la mesada pensional se debía regir por el Decreto 2701 de 1998, toda vez que la Ley 62 de 1993 dispuso que los empleados públicos y trabajadores oficiales del Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía estaban sometidos al régimen de prestaciones sociales de dicho decreto. 8. 5) La señora Cruz Espinosa presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se reliquidara su pensión de jubilación conforme el artículo 102 del Decreto 1214 de 1990. 9. 6) El asunto le correspondió al Juzgado 7 Administrativo de Bogotá que,

mediante Sentencia de 27 de junio de 2019, negó las pretensiones al considerar que los factores prestacionales que la demandante reclamó no fueron percibidos durante su último año de servicios, por tanto, no tenía derecho a una reliquidación de su mesada pensional. Decisión que fue apelada por la parte demandante al considerar que con las certificaciones aportadas quedó demostrado qué factores prestacionales fueron efectivamente devengados por la señora Cruz Espinoza. 10. 7) Mediante sentencia de 3 de febrero de 2021, la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la sentencia de primera instancia.

11. Como fundamento de la vulneración, la parte accionante alegó la configuración de los defectos fáctico y sustantivo.

12. Respecto al defecto fáctico, la parte actora consideró que existieron incongruencias entre el fallo de primer y segundo grado del proceso ordinario, de tal manera que ambas instancias cambiaron el problema jurídico a tratar. Por un lado, el Juzgado 7 Administrativo de Bogotá estableció como problema jurídico si debía liquidarse la pensión de la accionante conforme el Título VI del Decreto Ley 1214 de 1990; por otro, la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca estudió si la pensión de la accionante debía liquidarse conforme al Decreto 1214 de 1990 o al Decreto 2701 de 1988.

13. Frente al defecto sustantivo, la parte actora alegó que no debió estimarse lo dispuesto en el artículo 7 del Decreto 1214 de 1990, así como se incurrió en

inexactitudes normativas frente a las compensaciones y subsidios que le correspondían. 1.2. Posición de la parte demanda y los terceros2

14. El Juzgado 7 Administrativo de Bogotá rindió informe en el que aseguró que su decisión se ajustó a los preceptos constitucionales y legales, sin que hubieran sido vulnerados los derechos fundamentales de la accionante.

15. La Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca manifestó que todos lo emolumentos salariales contemplados en el Título VI del Decreto 1214 de 1990 y que la señora Cruz Espinosa devengaba como empleada civil en la Policía Nacional le fueron incorporadas al momento de reconocer y liquidar su pensión de jubilación, por lo cual solicitó se negara el amparo de la acción de tutela, pues la providencia enjuiciada resolvió de fondo todas las cuestiones planteadas en el recurso de apelación sin haber incurrido en irregularidades.

16. El Ministerio de DefensaPolicía Nacional presentó informe en el cual solicitó negar la acción de tutela debido a que no existió vulneración de sus derechos fundamentales, pues los conceptos salariales alegados fueron debidamente incluidos en su mesada pensional. Asimismo, resaltó que no existió un perjuicio irremediable que permitiera al juez constitucional acceder a sus pretensiones.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Identificación de los derechos fundamentales presuntamente vulnerados 2.2. Procedencia de la tutela contra providencia judicial. 2.3.

Conclusión. 2.1. Identificación de los derechos fundamentales presuntamente

vulnerados

17. Debe indicarse que, pese a que la parte actora señaló en su solicitud de amparo como violados varios derechos fundamentales, esta Sala detendrá su estudio en el derecho al debido proceso, comoquiera que la presunta vulneración de garantías constitucionales se produjo en el marco de una actuación judicial y, en tal sentido, cobra relevancia estudiar si fue lesionado este derecho durante el desarrollo del trámite judicial ordinario. Además, la presunta vulneración de los demás derechos invocados fue presentada como consecuencia de la afrenta al derecho al debido proceso. En consecuencia, en el evento de encontrar lesionado este derecho, existirá razón suficiente para conceder el amparo solicitado. 2 Mediante Auto de 31 de mayo de 2021, el despacho resolvió (1) admitir la acción de tutela de la referencia; (2) tener como demandados a la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 7 Administrativo de Bogotá; y, (3) vincular, en calidad de terceros, a la NaciónMinisterio de Defensa - Policía Nacional. 2.2. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial3

18. En el presente caso, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela por no satisfacer el requisito de relevancia constitucional, pues se advierte que la señora Cruz Espinosa, con la presente solicitud de amparo, pretendió que su controversia fuera sometida a una instancia adicional.

19. Al respecto, debe indicarse que, la relevancia constitucional es uno los requisitos que deben concurrir para que resulte procedente la acción de tutela contra providencias judiciales, pues, en los términos de la Corte Constitucional, (se

trascribe) “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones”4.

20. En ese sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado, en Sentencia de 5 de agosto de 20145, adujo expresamente que el requisito que se analiza requiere (a) la conjunción de 2 elementos: (1) la carga argumentativa por parte del demandante en la que explique la relevancia de la controversia para el juez de tutela6 y (2) que la solicitud de amparo no se presente con objeto de obtener una nueva instancia7; y (b) que se trate de una controversia sobre derechos fundamentales y no asuntos de mera legalidad8.

21. Asimismo, la Corte Constitucional ha señalado que la relevancia constitucional tiene por finalidades (1) preservar la competencia e independencia del juez ordinario, (2) restringir la acción de tutela a asuntos donde se afecten los derechos fundamentales e (3) impedir que esta se convierta en una instancia adicional9.

22. De la revisión del escrito de tutela, la Sala logró evidenciar que la señora Cruz Espinosa reiteró los argumentos que había planteado en el escrito de apelación dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 1100133-35-007-2018-00061/01, esto es, la aplicación del artículo 102 del Decreto 1214 de 1990 para liquidar su pensión de jubilación. 3 El siguiente análisis se hace de conformidad con el orden establecido por la Corte Constitucional en la

Sentencia T-066 de 2019. 4 Corte Constitucional, Sentencia C-590 de 2005. 5 Consejo de Estado. Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, Exp. 11001-03-15-000-2012-02201-01 6 Ídem. “El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales. No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales.// A juicio de la Sala, si bien es cierto que el juez de tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional.” 7 Ídem. “El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso [de] que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente.” 8 Ídem. “La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales. No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional.” 9 Corte Constitucional, Sentencias T-422 de 2018 y T-555 de 2019.

23. Esos argumentos ya fueron resueltos en el recurso de apelación por parte de la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, siendo que en su providencia se explicó por qué sí se le dio aplicación a lo dispuesto en el Decreto 1214 de 1990 para la liquidación de la pensión de jubilación de la señora Cruz Espinosa.

24. Al respecto la autoridad judicial accionada dispuso (se trascribe): “Es del caso advertir, que conforme lo dispuesto en el Decreto 1407 de 1995, la prima de actividad, subsidio familiar, prima de alimentación y demás emolumentos salariales de que trata el título III del Decreto Ley 1214 de 1990 que la demandante devengaba como empleada civil de la Policía Nacional, le fueron incorporadas en la asignación básica correspondiente al cargo en el que fue nombrada en el Instituto para la

Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional. En sub lite, se encuentra que a través de Resolución 01343 del 7 de abril de 2008, la Policía Nacional reconoció y ordenó a pagar a favor de la demandante, en su calidad de Profesional Universitario Código 3020 Grado 07, una pensión de jubilación a partir del 31 de enero de 2008, y en la parte motiva se consignó que son normas aplicables los Decretos leyes 2701 de 1988 (artículo 53) y 1214 de 1990 (artículos 98, 115, 117, 118 y 119), y la pensión fue liquidada en cuantía equivalente al 75% de los últimos haberes devengados, con inclusión de: sueldo básico,

bonificación por servicios prestados (1/12), prima de servicios (1/12), prima de vacaciones (1/12) y la prima de navidad (1/12). En criterio de la Sala, no es procedente acceder a las pretensiones de la demanda, ya que la entidad demandada sí reconoció y liquidó la pensión de jubilación de la demandante con plena aplicación del título VI del Decreto ley 1214 de 1990, es decir, en cuantía equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del último salario devengado, sin consideración a la edad (artículo 98), pues nació el 19 de noviembre de 1981 de suerte que para la fecha de efectividad del reconocimiento pensional contaba con sólo 46 años de edad. Si bien es cierto, el artículo 102 del Decreto Ley 1214 de 1990 establece que en la base de liquidación de las pensiones de jubilación y demás prestaciones sociales, se deben computar las partidas de sueldo básico, prima de servicio, prima de alimentación, prima de actividad, subsidio familiar, auxilio de transporte y duodécima (1/12) parte de la prima de navidad, también lo es que tales emolumentos no hacen parte del régimen prestacional del título VI, sino del régimen salarial consagrado en el título III de ese estatuto, mismos que le fueron compensados e incorporados proporcionalmente a la demandante en la asignación básica cuando fue vinculada al Instituto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional en cumplimiento a lo ordenado en el Decreto 1407 de 1995.”

25. De lo anterior, se tiene entonces que la parte actora, ante el juez de tutela, alegó aspectos que fueron sometidos al conocimiento del juez natural, los cuales,

a su turno, fueron resueltos de forma razonable.

26. Adicional a ello, esta Sala no encuentra acreditada la carga argumentativa por parte de la accionante que acreditara la trascendencia constitucional del asunto bajo estudio, lo que impide al juez de tutela estudiarlo de fondo. De esta manera, la fijación de la controversia se circunscribe entorno a la aplicación de un régimen normativo a la pensión de la señora Cruz Espinosa, aspecto que ya fue resuelto en el proceso ordinario, lo que permite concluir que la parte actora no busca proteger sus derechos fundamentales, sino reabrir un debate de mera legalidad.

27. Por tanto, esta Sala concluye que la parte actora pretende mediante la acción de tutela continuar con una controversia que se limita a un aspecto de mera legalidad, sin que haya expuesto de manera clara cómo las providencias enjuiciadas vulneraron sus derechos fundamentales, más allá de continuar con un debate de aplicación normativa.

2.3. Conclusión

28. Para la Sala existen razones suficientes para tener por no cumplido el requisito de relevancia constitucional y, en consecuencia, se abstendrá de estudiar los demás requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial y declarará la improcedencia de la presente solicitud de amparo.

3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por la señora Lidmina Isabel Cruz Espinosa, por las razones expuestas.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso y/o recurso contra la misma, deberán dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin10.

TERCERO: De no ser impugnada esta providencia, por Secretaría, REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 10 secgeneral@consejodeestado.gov.co.

CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente ALEXÁNDER JOJOA BOLAÑOS MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Magistrado (E) Magistrado Aclara voto Firmado electrónicamente

ALBERTO MONTAÑA PLATA

Magistrado