CE-11001-03-15-000-2021-03152-00(AC)

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER

GENERAL / REQUISITOS DE PROCEDENCIA EXCEPCIONAL DE LA TUTELA

CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL – No

acreditados / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD – Para controvertir la legalidad de los actos

acusados / PROCEDENCIA DE LA MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN

PROVISIONAL

[E]sta Sala de Decisión advierte que la acción de tutela es improcedente, por cuanto la Contraloría General de Caldas pretende que se estudie la legalidad del Decreto 466 del 8 de mayo de 2021 y la Resolución N.º 588 del 7 del mismo mes y año, que son actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto susceptibles de ser controvertidos a través del medio de control establecido en el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 ante un juez contencioso administrativo. (…) En ese contexto, esta judicatura evidencia que el presente asunto no se enmarca dentro de la causal de procedencia excepcional de la tutela contra actos administrativos generales, en la medida en que si bien la Contraloría General de Caldas no solicitó expresamente la declaratoria de ilegalidad del Decreto y la Resolución atacadas, lo cierto es que, lo que pretende es poner de presente que a partir de aquellos se configuró la transgresión de su derecho fundamental a la igualdad, toda vez que en ellos se incluyó como población priorizada en el plan nacional de vacunación a los funcionarios de la Contraloría General de la

República, siendo que ambas entidades cumplen las mismas funciones, esto es, las de inspección, vigilancia y control de diferentes organismos, dentro de los que se encuentran los hospitales, una en el nivel nacional y la otra en el orden territorial. Dicho de otro modo, a lo que aspira la Contraloría General de Caldas es a que la Presidencia de la República y el Ministerio de Salud y Protección Social la incluyan dentro de los destinatarios de los referidos actos administrativos; es decir que, la verdadera pretensión de la entidad actora es controvertir la legalidad de los actos, pues se encuentra inconforme con el hecho de que no hubiesen incluido a sus funcionarios dentro de la población priorizada en el Decreto 466 del 8 de mayo de 2021 y la Resolución N.º 588 del 7 del mismo mes y año; decisiones que, por gozar de la presunción de legalidad que reviste a los actos de la administración, debe ser desvirtuada en uso del medio de control procedente, en el cual, además, puede solicitar la suspensión provisional como medida cautelar.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Bogotá D.C., primero (1º) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-03152-00(AC)

Actor: CONTRALORÍA GENERAL DE CALDAS

Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTRO

1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Temas: Tutela de fondo – derecho a la igualdad – priorización de la población para la aplicación de la vacuna contra el COVID-19 – tutela dirigida contra actos administrativos de carácter general, impersonal y abstracto – declara improcedencia SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela ejercida por la Contraloría General de Caldas contra la Presidencia de la República y el Ministerio de Salud y Protección Social, en ejercicio de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021.

I. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo

1. Con escrito enviado el 28 de mayo de 2021 al correo electrónico del Centro de Recepción de Tutelas y Habeas Corpus en línea del Consejo Superior de la Judicatura, remitido en la misma fecha al buzón web de la Secretaría General de esta Corporación, la Contraloría General de Caldas, actuando a través de su representante legal1, ejerció acción de tutela contra la Presidencia de la República y el Ministerio de Salud y Protección Social, con el fin de que le sea amparado su derecho fundamental a la igualdad.

2. La entidad accionante consideró vulnerado el derecho invocado, con ocasión de la expedición del Decreto 446 del 8 de mayo de 20212 y la Resolución 588 del 7 de mayo de 20213, toda vez que, pese a que la Contraloría General de Caldas realiza

las funciones de vigilancia y control a las entidades territoriales y hospitales departamentales que ejercen acciones en respuesta a la pandemia generada por el contagio a gran escala del COVID-19 y del PNV4, con inminente riesgo de contagio para los funcionarios, en el mencionado marco normativo se establece como prioridad la vacunación de los funcionarios de la Contraloría General de la República, “(…) por cumplir funciones de inspección, vigilancia y control con visitas a los prestadores de los servicios de salud”, y excluye a la Contraloría 1 El señor Jorge Andrés Gómez Escudero se posesionó como Contralor General de Caldas mediante Acta N.º 016 del 3 de diciembre de 2020. 2 Por el cual se modifica el Artículo 7º del Decreto 109 de 2021, modificado por el Decreto 0404 de 2021 y se dictan otras disposiciones. Artículo 7°. Priorización de la población objeto, fases y etapas para la aplicación de la vacuna contra el COVID·19 y objetivos de cada fase. El Plan Nacional de Vacunación contra el COVID-19 en Colombia se divide en 2 fases y 5 etapas, así: (…) Talento humano que en el marco de sus funciones de Inspección, Vigilancia y Control visiten prestadores de servicios de salud o apoyen las acciones de Inspección, Vigilancia y Control de la respuesta a la pandemia de COVID-19 y del PNV, incluyendo los del INVIMA, los de la Procuraduría General de la Nación, los de las Personerías, los de la Contraloría General de la República, los de la Defensoría del Pueblo, los de la Superintendencia Nacional de Salud y los de las Entidades Territoriales

3 Por la cual se implementan modelos piloto para la aplicación de las vacunas contra el COVID19 a personas que pertenecen a los regímenes de excepción y otras poblaciones especiales que hacen parte de la etapa 3 de que trata el artículo 7 del Decreto 109 de 2021 modificado por los Decretos 404 y 466 de 2001. 4 Plan Nacional de Vacunación. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co General de Caldas, siendo que esta cumple las mismas funciones que aquella, pero en la jurisdicción territorial. 1.2. Pretensiones

3. Con base en lo anterior, la parte actora solicitó: “PRIMERO: Se tutele el DERECHO A LA IGUALDAD establecido como derecho fundamental en el artículo 13 de la Constitución Política de Colombia de 1991, de los 57 funcionarios de la Contraloría General de Caldas.

SEGUNDO: Se ordene a la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y AL MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCION SOCIAL, mediante sus representantes legales, para que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes al fallo de tutela, proceda incluir la etapa 2 de la fase 1, vacunar a los funcionarios de la Contraloría General de Caldas por cumplir funciones de Inspección, Vigilancia y Control, de la misma manera que lo realiza la Contraloría General de la Republica, criterio fundamental para haberlos priorizados en esta fase de vacunación.

TERCERO: Al MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, que dentro del mismo término de las cuarenta y ocho horas siguientes a la notificación del fallo de

tutela informe el estado del cumplimiento del mismo, de tal manera que usted, señor juez Constitucional, pueda hacerle un seguimiento al cumplimiento de las órdenes proferidas, haciendo efectiva la protección otorgada.

CUARTO: De no presentarse el cumplimiento del fallo que antecede, solicito señor juez constitucional HACER CUMPLIR EL FALLO, de conformidad con el articulo 27 del Decreto 2591 de 1991, de tal manera que la sentencia protectora no pase a ser un elemento inocuo frente a la protección y no se tenga que utilizar nuevamente esta vía constitucional en busca de la protección ya concedida”. 1.3. Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la

decisión que se adoptará en la sentencia:

4. A través del Decreto 466 del 8 de mayo de 2021, el Ministerio de Salud y Protección Social modificó “(…) el artículo 7 del Decreto 109 de 2021, modificado por el Decreto 0404 de 2021 y se dictan otras disposiciones”, relativo a la priorización de la población objeto, fases y etapas para la aplicación de la vacuna contra el COVID-19 y los objetivos de cada fase. En el artículo 7.1.2.10 ibídem, indicó que en la segunda etapa del PNV: “(…) se vacunará, de forma progresiva, [al] (…)Talento humano que en el marco de sus funciones de Inspección, Vigilancia y Control visiten prestadores de servicios de salud o apoyen las acciones de Inspección, Vigilancia y Control de la respuesta a la pandemia de COVID-19 y del PNV, incluyendo los del INVIMA, los

de la Procuraduría General de la Nación, los de las Personerías, los de la Contraloría General de la República, los de la Defensoría del Pueblo, los de la Superintendencia Nacional de Salud y los de las Entidades Territoriales”.

5. Por otro lado, mediante la Resolución N.º 588 del 7 de mayo de 2021, el referido Ministerio implementó los modelos piloto para la aplicación de las vacunas

3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contra el COVID-19 a las personas pertenecientes a los regímenes de excepción y otras poblaciones especiales que conforman la etapa 3 establecida en el artículo 7º del Decreto 109 de 2021 y sus modificaciones. 1.4. Fundamentos de la vulneración

6. La parte actora consideró vulnerado su derecho fundamental a la igualdad con la expedición del Decreto 466 del 8 de mayo de 2021 y la Resolución N.º 588 del 7 del mismo mes y año, por cuanto, en su criterio, la Presidencia de la República y el Ministerio de Salud y Protección Social, sin justificación alguna, dieron un “(…) trato desigual a los funcionarios de la Contraloría General de Caldas (…)”, respecto de quienes laboran en la Contraloría General de la República, en la medida en que, pese a que ambas entidades prestan funciones de inspección, vigilancia y control, una en el nivel nacional y la otra en el orden territorial, en los referidos cuerpos normativos únicamente se incluyó a los funcionarios de la Contraloría General de la República dentro de la población priorizada en la etapa 2

de la fase 1 de vacunación.

7. Lo anterior, toda vez que, al analizar el artículo 272 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo N.º 004 de 2019, se tiene que “(…) los contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al Contralor General de la República en el artículo 268 en lo que sea pertinente según los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad (…)”.

8. En tal sentido, afirmó que, para cumplir con las funciones que le confiere la Constitución y la ley, la Contraloría General de Caldas cuenta con 57 funcionarios, que se desplazan “(…) con el fin de realizar visitas, práctica de pruebas, auditorias con el fin de darle cumplimiento al plan de vigilancia fiscal y demás acciones entre los cuales se encuentran los entes territoriales y los hospitales departamentales (…)”, lo que necesariamente implica el contacto con personal de la primera línea de atención a la pandemia generada por el COVID-19, y que deja en inminente riesgo de contagio a los funcionarios de la entidad.

9. Ello, puesto que, según el numeral 1º del artículo 2º de la Resolución N.º 0052 del 4 de marzo de 20215, la Contraloría General de Caldas tiene a su cargo la inspección, vigilancia y control de “(…) los 26 municipios de Caldas, el departamento de Caldas y en el numeral 4 las Empresas Sociales del Estado dentro de los cuales se encuentran 28 Hospitales Departamentales y 1

Establecimiento Público que es la Dirección Territorial de Salud de Caldas, para

un total de puntos de control 53 (sic), y 81 sujetos de control, siendo 134 entidades vigiladas (…)”. 1.5. Trámite de la acción de tutela

10. La magistrada que funge como ponente de la presente decisión, mediante auto del 4 de junio de 20216, admitió la demanda de tutela y ordenó notificar a la parte actora, así como a la Presidencia de la República y al Ministerio de Salud y 5 “Por medio de la cual se derogan la (sic) resoluciones números 0071 del 12 de febrero de 2019, modificada por la 0354 del 11 de octubre de 2019 y se determinan los sujetos y puntos de control de la Contraloría General de Caldas”. 6 Notificado a las partes por conducto de la Secretaría General de la Corporación a través de medios electrónicos el 9 de junio de 2021 a las 15:05:05.

4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Protección Social, en calidad de autoridades accionadas y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los términos y para los efectos previstos en el artículo 610 del Código General del Proceso.

11. Igualmente, dispuso la vinculación de la Contraloría General de la República como tercero interesado y ordenó la publicación de la demanda de tutela, los anexos que la acompañan y del auto admisorio en la página web del Consejo de

Estado. 1.6. Intervenciones

12. Realizadas las notificaciones ordenadas, de conformidad con las constancias

visibles en el expediente digital de la acción de tutela, se presentó la siguiente intervención: 1.6.1. Ministerio de Salud y Protección Social

13. A través de memorial enviado el 11 de junio de 2021 al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado, la directora jurídica de la cartera ministerial solicitó que se declare la improcedencia de la acción, por considerar que, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011, la entidad accionante cuenta con otros mecanismos judiciales para ventilar su inconformidad puesto que dicho cuerpo normativo, “(…) de una parte define el procedimiento para que se manifieste y resuelva el desacuerdo con la etapa asignada y de otra parte goza de presunción de legalidad que cobija a todos los actos administrativos tal y como lo prevé el artículo 88 del Código de Procedimiento Administrativo y de

los Contencioso Administrativo”.

14. Sin perjuicio de lo anterior, explicó que, a la fecha el Gobierno nacional ha suscrito acuerdos por “(…) 65.1 millones de dosis de vacunas contra COVID-19, con las que inmunizará más de 35 millones de personas -a través de acuerdos adelantados con el mecanismo internacional COVAX, y acuerdos bilaterales con las farmacéuticas Pfizer, AstraZeneca, Janssen, Moderna y Sinovac-, en el camino a contar con el número de biológicos con miras a alanzar la cobertura mínima para potencial inmunidad de rebaño”.

15. En ese contexto, aseguró que en aplicación de los principios de solidaridad, eficiencia, beneficencia, prevalencia del interés general, equidad, justicia social y distributiva, transparencia, progresividad, enfoque diferencial, acceso y

accesibilidad e igualdad, el Gobierno nacional estableció unas reglas de priorización para determinar el orden en el que la población colombiana recibiría el biológico, en la medida en que, la idea es que todos los habitantes del territorio nacional, a partir de los 12 años de edad, reciban la dosis, “(…) lo que variará será el orden y el tiempo en el que recibirán la vacunación”.

16. Indicó que la priorización es ineludible, atendiendo a que en la actualidad existe poca oferta para la adquisición de las vacunas contra el COVID-19, debido al proceso que se requiere para su producción y comercialización, por lo que el suministro de estas se encuentra condicionado a la alta demanda y a las capacidades limitadas de producción y distribución de los fabricantes. En tal sentido, afirmó que, “(…) la priorización planteada para Colombia en cabeza del Ministerio de Salud y Protección Social es el resultado de un trabajo minucioso, interinstitucional y multidisciplinario (…) para su determinación se consideró la evidencia científica disponible a la fecha, las características epidemiológicas específicas del país, los principios bioéticos y recomendaciones de organismos internacionales referentes en salud pública (…) con el propósito de alcanzar el

5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mayor grado de bienestar posible a partir de la aplicación de los biológicos disponibles en el tiempo”.

17. Así las cosas, expresó que ningún habitante del territorio nacional está excluido del plan nacional de vacunación, “y menos quienes a través de sus funciones presentan una alta exposición al virus debido a que frecuentemente

sostienen contacto directo con personas y máxime cuando en los territorios son en muchas ocasiones garantes de derechos de la población”.

18. Refirió que, para la identificación de algunos grupos poblacionales priorizados, el Ministerio solicitó información a las entidades públicas y privadas y, de esa manera, “(…) la responsabilidad de la generación, así como del reporte y validación es de las respectivas Contralorías distritales y municipales. Dicho reporte debe ser enviado al Ministerio de Salud y Protección Social utilizando los formatos establecidos para tal fin y publicados en la página web del Ministerio. Es necesario señalar que, si la información no es reportada en los formatos mencionados, no será procedente su registro en la plataforma MIVACUNA COVID

19”.

19. En virtud de lo anterior, explicó que las entidades responsables de reportar la información de las poblaciones priorizadas que pertenecen a las etapas 2, 3 y 4 de que trata el artículo 7º del Decreto 109 de 2021, modificado por los Decretos 0404 y 466 de 2021, “(…) deben hacer un primer cargue antes del 30 de junio de 2021 y posteriormente, podrán actualizar la información reportada, durante los diez (10) primeros días hábiles de cada mes, hasta finalizar la vacunación contra el CIVID

(sic) 19 a nivel nacional (…)” y que, de presentarse problemas o inconsistencias durante dicho procedimiento, debían reportarlo en los siguientes correos electrónicos soportepisis@minsalud.gov.co y THSCOVID@minsalud.gov.co.

20. En ese contexto, aseguró que en el asunto sub judice “(…) NO SE ESTÁ

VULNERANDO el derecho fundamental a la igualdad tal y como lo invoca la parte accionante”, dada la imposibilidad de garantizar a todas las personas el acceso inmediato a las vacunas, por tratarse de circunstancias complejas derivadas de la emergencia de salud global generada por el COVID-19. 1.6.2. La Presidencia de la República y la Contraloría General de la República, pese a haber sido notificados en debida forma, guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

2.1. Competencia

21. Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por la Contraloría General de Caldas contra la Presidencia de la República y el Ministerio de Salud y Protección Social, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Política, el artículo 37 del Decreto Ley 2591 de 1991 y en el 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2. Cuestión previa

22. Con ocasión de la pandemia generada por el contagio a gran escala del Covid19 y el aumento de ocupación en las unidades de cuidado intensivo del país, el

6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consejo Superior de la Judicatura ha recomendado a los titulares de los despachos judiciales que implementen medidas que beneficien el trabajo en casa, a través de las plataformas tecnológicas institucionales, con el fin de preservar la salud e integridad de los funcionarios de la Rama Judicial, así como de los

usuarios de la administración de justicia. En el Consejo de Estado se crearon correos electrónicos exclusivos para la interacción de los ciudadanos y se implementó el sistema de gestión judicial SAMAI7, lo que ha permitido que las funciones del máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo se sigan desarrollando de manera virtual. 2.3. Legitimación en la causa

23. El inciso 1º del artículo 86 Constitucional consagra el derecho que tiene toda persona de reclamar ante los jueces, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando estos resulten amenazados o vulnerados, mediante un procedimiento preferente y sumario.

24. Igualmente, el artículo 10º del Decreto Ley 2591 de 1991 establece que toda persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales podrá ejercer la acción descrita por sí mismo o por representante, o a través de un agente oficioso cuando el titular de los derechos vulnerados o amenazados no esté en condiciones de promover su propia defensa.

25. Desde la expedición por parte de la Corte Constitucional de la sentencia T-416 de 19978, se estableció que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso de tutela.

26. En la sentencia T-086 de 20109, la Alta Corporación reiteró que “Esta exigencia significa que el derecho para cuya protección se interpone la acción sea un derecho fundamental propio del demandante y no de otra persona. Lo anterior no se opone a que la defensa de los derechos fundamentales no pueda lograrse a

través de representante legal, apoderado judicial o aun de agente oficioso”.

27. Con posterioridad, en la sentencia T-176 de 201110, indicó que la legitimación en la causa por activa constituye una garantía de que la persona que ejerce la acción de tutela tenga un interés directo y particular respecto del amparo que se solicita al juez constitucional, “de tal forma que fácilmente el fallador pueda establecer que el derecho fundamental reclamado es propio del demandante”.

28. En la sentencia T-435 de 201611, la Corte estableció las condiciones que deben concurrir para superar este presupuesto procesal, dentro de los cuales hizo 7 “SAMAI es un aplicativo web producto de la innovación interna, que recoge las necesidades y las buenas prácticas de gestión judicial; permite gestionar y controlar un expediente judicial desde su inicio hasta su terminación; la incorporación de los antecedentes del expediente digitalizados; notificaciones electrónicas; la participación de sujetos procesales autorizados y el trámite de los expedientes dentro cada despacho; integra en una sola aplicación funcionalidades dispersas y brinda un tablero de control al servidor judicial para el seguimiento de su despacho. Integra otros sistemas internos como la gestión de personal y el sistema de relatoría (…)”. 8 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T-416, 28.08.97., M.P. Antonio Barrera Carbonell. 9 Corte Constitucional, Sala Séptima de Revisión, Sentencia T-083, 15.02.10., M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 10 Corte Constitucional, Sala Cuarta de Revisión, Sentencia T-176, 14.03.11., M.P. Jorge Ignacio Pretelt

Chaljub. 11 Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, Sentencia T-435, 12.08.16., M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co especial énfasis en la titularidad de los derechos fundamentales reclamados, lo cual quedó reiterado en la SU-454 de 201612, en la que, adicionalmente, señaló que el estudio de la legitimación en la causa de las partes es un deber de los jueces constitucionales y se erige como un presupuesto procesal de la demanda13.

29. Con fundamento en el marco conceptual expuesto14, la Sala advierte que la Contraloría General de Caldas es la titular del derecho fundamental que alega como amenazado, toda vez que lo que pretende solicitar es la priorización de los funcionarios de la entidad en el plan nacional de vacunación, atendiendo a que a través de los actos administrativos tutelados se incluyó dentro de la población próxima a ser vacunada a quienes laboran en la planta de la Contraloría General de la República.

30. En consecuencia, la entidad accionante goza de legitimación en la causa por activa, presupuesto procesal que al superarse permite el estudio sobre los requisitos de procedibilidad y del núcleo esencial del derecho presuntamente amenazado.

31. En relación con las autoridades tuteladas, se advierte que la demanda se dirigió contra la Presidencia de la República y el Ministerio de Salud y Protección Social, las cuales, a juicio de la parte actora, amenazan su derecho fundamental a la igualdad “sin justificación alguna”, por lo que se encuentran legitimadas por

pasiva. Esto, sin perjuicio de lo que se analice en la parte considerativa de esta providencia. 2.4. Problema jurídico

32. De cara al examen de la situación fáctica expuesta por la parte actora, de los argumentos del libelo introductorio, del material probatorio recaudado, y del informe presentado por el Ministerio tutelado, el problema jurídico que subyace al caso concreto es el siguiente:  ¿Se vulneró el derecho fundamental a la igualdad de la Contraloría General de Caldas, con ocasión del Decreto 466 del 8 de mayo de 2021 y la Resolución N.º 588 del 7 del mismo mes y año, en los que se incluyó a los funcionarios de la Contraloría General de la República dentro de la población priorizada en el plan nacional de vacunación, pese a que ambas entidades cumplen las mismas funciones pero en jurisdicciones diferentes?

33. Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) generalidades de la acción de tutela; (ii) análisis de los requisitos de procedencia de la acción de tutela; (ii) procedencia de la acción de tutela en contra de actos administrativos de trámite; y (iii) análisis del caso concreto. 12 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SU-454, 25.08.16., M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 13 Sobre el mismo tema, ver Corte Constitucional, Sala Quinta de Revisión, Sentencia T-511, 08.08.17., M.P.

Gloria Stella Ortiz Delgado. Así mismo, Corte Constitucional, Sala Tercera de Revisión, Sentencia T-318,

19.09.18., M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, en la cual se señaló: “En el marco de los procesos de amparo, previo al estudio del fondo del caso planteado, el juez constitucional debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela, que al tenor del artículo 86 de la Carta Política y del Decreto 2591 de 1991, se sintetizan en: (i) la existencia de legitimación en la causa por activa y por pasiva; (ii) la instauración del recurso de protección de manera oportuna (inmediatez); y (iii) el agotamiento de los mecanismos judiciales existentes, salvo que tales vías no sean eficaces o idóneas, o en su defecto se configure la ocurrencia de un perjuicio irremediable (subsidiariedad)”. 14 Cabe destacar que el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta, ha venido aplicando la línea jurisprudencial de la Corte Constitucional, estudiando en las acciones de tutela la legitimación en la causa por activa y por pasiva. Sentencia 27.02.20., M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 1100103-15-000-2019-05083-00. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5. Generalidades de la acción de tutela

34. Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u

omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos en que indica el Decreto 2591 de 1991.

35. Es importante precisar que esta norma condiciona el ejercicio de esta acción a la inexistencia de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para evitar la lesión del derecho fundamental, salvo que el interesado invoque y demuestre estar sufriendo un perjuicio irremediable, hecho que hace procedente la tutela como mecanismo transitorio. 2.6. Razones jurídicas de la decisión 2.6.1. Análisis de los requisitos de procedencia de la acción de tutela

36. Conforme lo preceptúa el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario que permite a cualquier persona reclamar la protección inmediata de sus derechos fundamentales cuando resulten vulnerados por acciones u omisiones de autoridades o, excepcionalmente, de particulares.

37. Su procedencia se encuentra supeditada a la carencia de medios de defensa judicial ordinarios o, en su defecto, a la falta de idoneidad de aquellos para evitar la consumación de un perjuicio irremediable; caso en el que se habilita su ejercicio como mecanismo transitorio, lo cual limita sus efectos futuros a la activación, por parte del peticionario, de los instrumentos judiciales pertinentes.

38. En ese orden de ideas, resulta palmario que el mecanismo de amparo demanda la concurrencia de determinados presupuestos procesales que le son inherentes, como son la subsidiariedad, la inmediatez y, si es del caso, la inminencia de un perjuicio irremediable, sin los cuales no le es dable al juez

constitucional inmiscuirse en determinada controversia y, mucho menos, acometer las diferentes subreglas dispuestas por la jurisprudencia en torno a asuntos como el sub examine. 2.6.2. Inmediatez

39. La Sala considera que este requisito se encuentra satisfecho, en la medida en que entre el momento de expedición del Decreto 466 del 8 de mayo de 2021 y la Resolución N.º 588 del 7 del mismo mes y año, y la solicitud de amparo, transcurrieron menos de 6 meses, tiempo que esta Sala ha considerado razonable para uso del meca