CE-11001-03-15-000-2021-03178-01(AC)

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPUGNACIÓN DEL FALLO DE LA ACCIÓN DE TUTELA / CONFIRMACIÓN DEL FALLO /

AUSENCIA DE REQUISITOS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA

CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL

REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL / IMPROCEDENCIA DE LA

TERCERA INSTANCIA / APLICACIÓN DEL PRINCIPIO DE AUTONOMÍA JUDICIAL En el caso bajo estudio y, en los términos de la acción de tutela, se observa que el reproche formulado por la parte actora radica en que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en la sentencia del 21 de febrero de 2020, incurrió en defecto procedimental, al declarar probada la excepción de indebida escogencia de la acción propuesta por las entidades demandadas y considerar que el medio idóneo para exponer sus argumentos era el de controversias contractuales. A juicio de los accionantes, tanto el juzgado como el tribunal debieron conocer el asunto de fondo en una acción de grupo y dar aplicación a la ley pertinente por tratar temas de desplazamiento o desalojo forzoso, de personas pertenecientes a la comunidad afrodescendiente, «que se encubrió con el contrato de compra venta de las mejoras (vivienda) de las personas afectadas con dicho proyecto vial», sin seguir los parámetros establecidos en la Ley 21 de 1991 que, a su vez, aprobó el convenio 169 de la OIT. Sería del caso analizar si se configuró el defecto

procedimental alegado por la parte actora, sin embargo, al igual que el a quo, la Sala advierte que la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional, pues se pretende convertir la acción de tutela en una instancia adicional de la acción de grupo. En efecto, en el escenario que propone la parte actora, la Sala tendría que examinar nuevamente los argumentos del recurso de apelación interpuesto en el trámite de la acción de grupo, en los que se planteó que el despacho de primera instancia había errado al concluir que, como se estaba alegando el incumplimiento de un contrato, la acción idónea era la de controversias contractuales, y no la de grupo. Esto, a pesar de que se puso de presente el desconocimiento de la Ley 21 de 1991, por parte de las entidades entonces demandadas, que no reconocieron los derechos posesorios que la comunidad afrodescendiente ejercía sobre los predios que resultaron afectados con el proyecto vial, por lo que procedía el reconocimiento de una indemnización, «tal como lo ordena el artículo 16 N° 5 del Convenio 169 de la OIT». Como acertadamente lo advirtió el a quo, es claro que la presente solicitud de amparo deviene en improcedente, justamente porque busca revivir la discusión que se suscitó en el marco de la acción de grupo, que fue abordada y decidida razonablemente en la providencia cuestionada, en la que se concluyó que las normas invocadas por los demandantes no les eran aplicables, por cuanto no se había logrado demostrar que, con anterioridad a la iniciación del proyecto vial, se hubiera solicitado o iniciado oficiosamente la titulación de tierras

ante el INCODER, requisito con el cual se hubiese determinado la propiedad colectiva sobre los predios de intervención pública, teniendo en cuenta que la aplicación del Convenio OIT 169 de 1989 no establece un derecho absoluto e ineluctable para adjudicar una propiedad colectiva a una comunidad étnica distinguible como la afrodescendiente. Bajo este contexto, se observa que, contrario a lo expuesto por la parte actora, en la decisión de segunda instancia se realizó un minucioso análisis del caso propuesto y, después de determinar la inaplicación de las normas invocadas, el Tribunal accionado señaló que los afectados podían acudir a la acción de controversias contractuales para que allí se determinara «si hubo vicios de consentimiento en el acto bilateral al pagar las mejoras y no la tierra». Así las cosas, precisa la Sala que el hecho de que los 1 accionantes no compartan los argumentos expuestos en la decisión atacada, no habilita al juez de tutela para volver a estudiar un asunto que ya fue decidido por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca con suficiente motivación. (…) En suma, tal como lo anotó la Sección Cuarta de esta Corporación, la acción de tutela interpuesta por los [actores] carece de relevancia constitucional, porque el vicio en que supuestamente incurrió la autoridad judicial accionada, en realidad fue invocado para revivir el debate jurídico planteado y resuelto en el marco de la acción de grupo, razón por la cual la Sala procederá a confirmar la decisión de primera instancia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá D.C., ocho (8) de noviembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-03178-01(AC)

Actor: LUZ MARÍA LOZANO DE ÁLVAREZ Y OTROS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia del 16 de septiembre de 2021, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado1, que declaró improcedente la acción de la referencia.

I. A N T E C E D E N T E S

1. Demanda 1.1. Pretensiones El 27 de mayo de la presente anualidad, los señores Luz María Lozano de Álvarez, María Micolta Valencia y Jesús Antonio Vanegas Montaño, por conducto de apoderado judicial (fls. 1 a 4, exp. digital -7), interpusieron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con el objeto de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, que consideraron vulnerados con ocasión de la sentencia del 21 de febrero de 2020, dictada en el marco de una acción de grupo con radicado 76109-33-31-002-2007-00172-01. Formuló las siguientes pretensiones: 1 La Sala advierte que, el 22 de octubre de 2021, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.

2

1. Que se decrete el amparo a los derechos fundamentales de mis patrocinados al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.

2. Que se ordene al Tribunal Administrativo del Departamento del Valle del Cauca para que emita una decisión de reemplazo en donde aplique el principio IURA NOVIT CURIA y aplique el derecho pertinente a los hechos probados. 1.2. Hechos y argumentos de la tutela Los supuestos fácticos de la solicitud de amparo se resumen así: En ejercicio de la acción de grupo, los señores Luz María Lozano de Álvarez, María Micolta Valencia y Jesús Antonio Vanegas Montaño, entre otros, demandaron al municipio de Buenaventura, al departamento del Valle del Cauca y al Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, con el fin de que se les declarara responsables por los perjuicios sufridos «por el no pago del valor de la tierra del predio que resultó afectado, con la construcción de la vía alterna e interna de Buenaventura y por el no pago del valor del avalúo social para los predios cuyo avalúo comercial estaban por debajo de una vivienda de interés social».

Mediante providencia del 25 de mayo de 2017, el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Buenaventura negó las pretensiones de la demanda, tras declarar probada la excepción de indebida escogencia de la acción propuesta por las entidades demandadas y considerar que el medio idóneo para exponer sus argumentos era el de controversias contractuales. Contra la anterior decisión, los aquí demandantes interpusieron recurso de apelación y, en sentencia del 21 de febrero de 2020, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca la confirmó.

Según la parte actora, en la sentencia con la que culminó la acción de grupo, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en defecto procedimental absoluto, dado que descontextualizó la causa petendi o los presupuestos fácticos de la demanda, al concluir que lo reclamado era un incumplimiento contractual y no una indemnización por los perjuicios causados a un grupo, pasando por alto, además, que la controversia giraba en torno a «un desplazamiento forzoso en el marco de un desarrollo vial, lo cual ameritaba una indemnización». A juicio de los accionantes, tanto el juzgado como el tribunal debieron dar aplicación a la ley pertinente al ser un asunto por desplazamiento o desalojo forzoso, de personas pertenecientes a la comunidad afrodescendiente, «que se encubrió con el contrato de compraventa de las mejoras (vivienda) de las personas afectadas con dicho proyecto vial», sin seguir los parámetros establecidos en la Ley 21 de 1991 que, a su vez, aprobó el convenio 169 de la OIT, el cual estableció la necesidad de consultar previamente a las comunidades étnicas. Textualmente, esto manifestaron: [D]e acuerdo al acervo probatorio arrimado a este proceso queda claro que con el engaño del contrato de compraventa de las viviendas con la cual ejercían la posesión en dicho territorio aquellas personas y familias, una vez recibía el valor de la vivienda sin el valor de la tierra estaba obligado a abandonar su hogar, pues si no lo hacían voluntariamente, las autoridades lo hacían a la fuerza, era 3 desalojado a la fuerza y la persona por miedo y temor tenía que reubicarse por

mutuo propio en cualquier lugar de la ciudad sin ningún acompañamiento. Por lo tanto este fue un desalojo forzoso en nombre del desarrollo y sin una indemnización integral. Lo que está prohibido por el derecho internacional y que da derecho a los accionantes para que se les protejan sus derechos fundamentales.

2. Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 1° de junio de 2021 (fls. 1 y 2, exp. digital -8), se admitió la acción de tutela y se ordenó que se notificara al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, como parte demandada, y al Juzgado Segundo Administrativo de Buenaventura, al Instituto Nacional de Vías -INVIAS-, al departamento del Valle del Cauca, al distrito de Buenaventura y a los demás demandantes en la acción de grupo con radicado 76109-33-31-002-2007-00172-01, como terceros con interés. 2.2. El departamento del Valle del Cauca (fls. 1 a 4, exp. digital -12) solicitó que se negaran las pretensiones de la tutela y se determinara que ese ente territorial carece de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto los hechos y pretensiones de la acción de la referencia van dirigidos contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que es la autoridad que debe desvirtuar la presunta vulneración de los derechos fundamentales invocados por la parte actora. 2.3. El Instituto Nacional de Vías -INVIAS- (fls. 1 a 4, exp. digital -14) se opuso a las pretensiones de la tutela, para lo cual manifestó que la decisión proferida el 21 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, se ajustó a

derecho, sin que se evidencie la vulneración de algún derecho fundamental de la parte actora, así como tampoco se demostró la configuración de un defecto que haga procedente la acción de la referencia. 2.4. Los demás vinculados al trámite de tutela guardaron silencio, a pesar de haber sido notificados del auto admisorio.

3. Fallo impugnado En sentencia del 16 de septiembre de 2021 (fls. 1 a 13, exp. digital -32), la Sección Cuarta del Consejo de Estado declaró improcedente la tutela. En tal sentido, señaló que la solicitud de amparo no cumplía con el requisito de la relevancia constitucional.

Expresó que los argumentos expuestos en la acción de la referencia son los mismos planteados en la acción de grupo, luego de que el Juzgado Segundo Administrativo de Buenaventura, en sentencia del 25 de mayo de 2017, negara las pretensiones de la demanda al declarar probada la excepción de indebida escogencia de la acción propuesta por las demandadas. Así lo expresó: [S]i bien en la solicitud de tutela los accionantes indican que la omisión de las entidades en realizar el proceso de adjudicación como propiedad colectiva del terreno declarado como interés público aplicando las Leyes 185 de 1959 y 41 de 1948, así como los artículos 13, 14, 15 y 16 del Convenio 169 de 1989 de la OIT, configuran un defecto procedimental que vulnera sus derechos fundamentales, lo cierto es que se trata de los mismos alegatos legales sostenidos por estos en el proceso de la acción de grupo, los cuales fueron respondidos íntegramente por el

4 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, lo que desatiende el requisito de relevancia constitucional […].

4. Impugnación La parte actora impugnó la anterior decisión y solicitó que se revocara (fls. 1 y 2, exp. digital -37), para lo cual señaló que sí se cumplía con el requisito de la relevancia constitucional, teniendo en cuenta que lo que se buscaba era «la protección de los derechos fundamentales a una población de especial protección constitucional como son los afrodescendientes en situación de desplazamiento forzado», como consecuencia de unos contratos de compraventa, cuando lo correcto era el «reconocimiento individual de los predios y su posterior indemnización».

II. CONSIDERACIONES

1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela. En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 20122, aceptó su procedencia, conforme con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, esto es, cuando la misma viole flagrantemente algún derecho fundamental. Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones judiciales y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones. Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; (ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. 2 Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García

González. 5 En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales. El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido.

c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales. Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia,

sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada 6 ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional. Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente. Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos, la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, «solo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional3».

2. Problema jurídico

En los términos de la impugnación, corresponde a la Sala determinar si hay lugar a confirmar, revocar o modificar el fallo del 16 de septiembre de 2021, proferido por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, que declaró improcedente la tutela. Para el efecto, lo primero que la Sala deberá determinar es si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial, en especial el de relevancia constitucional. Solo en el evento de que se supere el examen de cumplimiento de los requisitos generales, se establecerá si el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca incurrió en el defecto procedimental alegado por la parte actora.

3. Análisis de la Sala 3.1. De la relevancia constitucional En sentencia del 5 de agosto de 20144, la Sala Plena de esta Corporación señaló que el requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos.

El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello «[n]o basta, 3 Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. 4 Expediente número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

7 entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». El segundo hace referencia que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten. 3.2. Análisis de la relevancia constitucional en el caso concreto. En el caso bajo estudio y, en los términos de la acción de tutela, se observa que el reproche formulado por la parte actora radica en que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en la sentencia del 21 de febrero de 2020, incurrió en defecto procedimental, al declarar probada la excepción de indebida escogencia de la acción propuesta por las entidades demandadas y considerar que el medio idóneo para exponer sus argumentos era el de controversias contractuales. A juicio de los accionantes, tanto el juzgado como el tribunal debieron conocer el asunto de fondo en una acción de grupo y dar aplicación a la ley pertinente por tratar temas de desplazamiento o desalojo forzoso, de personas pertenecientes a la comunidad afrodescendiente, «que se encubrió con el contrato de compra venta de las mejoras (vivienda) de las personas afectadas con dicho proyecto vial», sin seguir los parámetros establecidos en la Ley 21 de 1991 que, a su vez, aprobó el convenio 169 de la OIT. Sería del caso analizar si se configuró el defecto procedimental alegado por la

parte actora, sin embargo, al igual que el a quo, la Sala advierte que la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional, pues se pretende convertir la acción de tutela en una instancia adicional de la acción de grupo. En efecto, en el escenario que propone la parte actora, la Sala tendría que examinar nuevamente los argumentos del recurso de apelación interpuesto en el trámite de la acción de grupo, en los que se planteó que el despacho de primera instancia había errado al concluir que, como se estaba alegando el incumplimiento de un contrato, la acción idónea era la de controversias contractuales, y no la de grupo. Esto, a pesar de que se puso de presente el desconocimiento de la Ley 21 de 1991, por parte de las entidades entonces demandadas, que no reconocieron los derechos posesorios que la comunidad afrodescendiente ejercía sobre los predios que resultaron afectados con el proyecto vial, por lo que procedía el reconocimiento de una indemnización, «tal como lo ordena el artículo 16 N° 5 del Convenio 169 de la OIT». Esos argumentos fueron resueltos razonablemente por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, el que, en providencia del 21 de febrero de 2020, concluyó lo siguiente: [L]uego del análisis normativo, sobre cualquier inmueble que esté fuera de la zona urbana del proyecto vial de Buenaventura objeto de la demanda es que i) No se desprende un derecho absoluto e ineluctable del Convenio OIT 169 de 1989 para adjudicar una propiedad colectiva a una comunidad distinguible como la afroamericana, porque se permitió a las naciones que aprobaran el instrumento

internacional, regular el tema de las reivindicaciones de tierras; b) De acuerdo con 8 la Ley 70 de 1993, a la comunidad le corresponde probar la ocupación colectiva y las prácticas tradicionales de producción definidas en la Ley, es decir, no basta la simple ocupación de un territorio determinado; c) la solicitud de la titulación de tierras recae en la propia comunidad o puede iniciarse el trámite administrativo oficiosamente por parte del INCODER que sustituyó al INCORA. De acuerdo a lo expuesto, no existe prueba en el expediente que indique, previo al proyecto vial, la iniciación de un procedimiento administrativo a petición de la comunidad, ni de oficio por una entidad pública, encaminado a lograr la propiedad colectiva de la zona de intervención pública, de tal forma que no existía ninguna aspiración ni expectativa legítima como comunidad antes de la negociación de cada uno de los inmuebles de los demandantes, adicionalmente, tanto el Municipio de Buenaventura como el INVIAS no tenían competencia para adjudicar colectivamente tierras en las zonas rurales que cumplieran con las condiciones de Ley, porque la autoridad de conocimiento era el INCODER, por ello, no teniendo la obligación legal de actuar, se descarta cualquier omisión administrativa de las entidades demandadas y, en todo caso, no podrían beneficiarse tampoco los demandantes frente a su propia inactividad en el asunto dada la iniciativa que tenían como grupo para solicitar la adjudicación colectiva. En cuanto a la zona urbana se identifica en la demanda como en algunos documentos allegados al expediente34, el título que se cita como fuente para la adjudicación de inmuebles urbanos: Ley 185 de 1959 […].

En el caso bajo estudio se reitera de forma sucesiva en el expediente por las partes intervinientes que la tierra de influencia del proyecto era propiedad del municipio de Buenaventura y por eso a los demandantes solamente se le canceló las mejoras construidas en los inmuebles. El hecho de la propiedad municipal simplemente corrobora lo establecido en la ley 185 de 1959 sobre la cesión de terrenos de la Nación para el desarrollo del municipio, pero es necesario distinguir esos baldíos nacionales que ingresan al patrimonio del municipio de los denominados bienes ejidales35 que se regulan por otra norma. Frente a los bienes cedidos por la Nación al municipio de Buenaventura mediante la Ley 185 de 1959, la adjudicación a terceros queda sometida a las regulaciones propias municipales, mientras los bienes ejidos tienen su régimen dispuesto en la ley 41 de 1948, posteriormente ampliada e interpretada con otras leyes (Decreto 1333 de 1986, art. 167 y Ley 9 de 1989, art. 71), en todo caso, la administración en ambas clasificaciones corresponde a los concejos municipales. La demanda menciona el Acuerdo 06 del 26 de marzo de 2004 como norma local que corrigió el tema de las negociaciones al aprobar la titulación de los predios a partir de ese año y con ciertas condiciones, entre ellas que no se hubiese negociado con INVIAS los predios poseídos, pero no alude ni cita ninguna norma municipal anterior para referirse a la obligación legal del municipio de titular gratuitamente los terrenos donde se edificaron las mejoras negociadas en los años 2001 a 2003 y sobre las cuales se suscribió un convenio de compensación.

Ante la falta en el expediente de la norma municipal que establezca directamente en cabeza de las instituciones municipales la obligación de legalizar o adjudicar los terrenos ocupados por los demandantes previamente a la ejecución de la obra pública, no es predicable una omisión administrativa de la administración de Buenaventura. 9 También deben señalarse para los predios urbanos las siguientes conclusiones: i) se reitera, no se desprende un derecho absoluto e ineluctable de los artículos 13 a 16 del Convenio OIT 169 de 1989 para adjudicar tierras como propiedad colectiva a una comunidad distinguible como la afroamericana, porque se permitió a las naciones regular el tema de las reivindicaciones de tierras formuladas por los distintos pueblos; ii) La enunciación que hace el Convenio OIT 169 sobre “pueblos interesados” y “reivindicaciones de tierras” obliga en un contexto integral a que necesariamente exista una reclamación, aspiración o solicitud desde la comunidad para lograr la titulación colectiva de la tierra que ocupa; iii) no existe en el expediente ninguna solicitud de adjudicación común de terrenos en la cual se observe la aspiración y actuación coordinada de los demandantes para obtener la tierra colectivamente, alegando y comprobando su ocupación tradicional y ancestral conforme a sus costumbres y valores, de tal forma que no existía ningún empeño ni expectativa legítima como comunidad organizada antes de la negociación de cada uno de los inmuebles de los demandantes; iv) frente a cada uno de los afectados se suscribió un convenio de compensación y escapa a la acción de grupo identificar si hubo