CE-11001-03-15-000-2021-03389-00(AC)

ACCIÓN DE TUTELA / PROGRAMA INGRESO SOLIDARIO - Información no

actualizada / AUSENCIA DE VULNERACIÓN AL DEBIDO PROCESO /

AUSENCIA DE VULNERACIÓN AL ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE

JUSTICIA

[El problema jurídico] [s]e contrae a determinar si en el asunto de la referencia las autoridades gubernamentales con el fin de garantizar los derechos fundamentales (…) están en la obligación de suministrarle en forma efectiva e inmediata el pago del ingreso solidario desde el mes de marzo de 2020 hasta la actualidad por cuanto aduce que cumple con los requisitos para percibirla. (…) Esta Sala, sin desconocer que existe una protección especial constitucional para las personas en situación de pobreza debido a su situación de vulnerabilidad, también considera que los potenciales beneficiarios, frente a las medidas adoptadas por las autoridades demandadas en el marco del estado de emergencia económica y social, para obtener la ayuda económica como la aquí reclamada, deben cumplir previamente los criterios de identificación y encontrarse la información actualizada en las bases maestras de los sistemas creados para tal fin. (…) [L]a información no estaba actualizada, por lo tanto, compete al accionante solicitar nuevamente ante el Departamento para la Prosperidad Social que se haga el estudio para ser considerado como posible beneficiario, indicando esta nueva información, publicada y actualizada con posterioridad a la entrega inicial de los recursos dispuestos en el Programa Ingreso Solidario. (…) La Sala concluye, de conformidad con las razones expuesta, que procede negar la protección de los derechos fundamentales invocados por el [accionante] al no encontrarse probada su afectación con ocasión de la negativa de ser incluido como beneficiario del

Programa Ingreso Solidario.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-03389-00(AC)

Actor: ERNESTO GONZÁLEZ BARBOSA Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS El señor Ernesto González Barbosa promueve acción de tutela contra la Presidencia de la República, el Departamento Nacional de Planeación y el Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, por estimar vulnerados sus derechos fundamentales a la vida digna, al mínimo vital, a la salud, a la seguridad alimentaria, a la vivienda digna y a la igualdad. 1.1. Pretensiones En protección de los derechos reclamados, solicita:

1. Se ampare el derecho a: la vida digna (art 11), protección del mínimo vital

(art. 2, 53), la salud (art. 49), la seguridad alimentaria (art. 2, 44), vivienda digna (art 51), la igualdad (art.13), los cuales han sido vulnerados por las entidades accionadas, al omitir los pagos a que tengo derecho como beneficiario de ese sistema.

2. Una vez protegidos estos derechos, se ordene a la entidad ingreso solidario y prosperidad social, a pagar al suscrito, las cuotas ordenadas por el gobierno y en los diferentes decretos gubernamentales, en las sumas de $160.000 pesos desde el mes de marzo de 2020 y los cuales no he recibido

continuamente hasta la fecha.

3. Ruego al señor juez, de aplicación al artículo 7.° del Decreto 2591 de 1991, decretar medidas provisionales, ordenando al Departamento Nacional de Planeación y al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, para que sea incluido de manera urgente, prioritaria y sin impedimento, con el fin de recibir las sumas dinerarias correspondientes al auxilio económico que brinda el gobierno por intermedio del programa Ingreso Solidario. 1.2. Hechos de la solicitud Se pueden extraer como hechos relevantes los siguientes: i) El señor Ernesto González Barbosa es una persona de la tercera edad que sufre de diabetes crónica, se encuentra registrado en el nivel A4 del SISBEN, y actualmente no cuenta con un sustento económico, familiar ni gubernamental. ii) A través del derecho de petición ha acudido a las entidades que reconocen el ingreso solidario con el fin de que le sea reconocido dada su condición, sin embargo, las respuestas recibidas no han satisfecho sus pretensiones. 1.3. Fundamentos jurídicos del accionante Adujo que las respuestas ofrecidas al negarle la inclusión en el Programa Ingreso Solidario son «poco creíbles como decir que, no cumplo requisitos, cuando estos son de naturaleza propia para las personas menos favorecidas». Añadió que ellas no se acompasan con lo dispuesto en el Decreto 441 de 2020, normatividad que propende por el bienestar de los hogares en pobreza extrema y que los beneficios sean otorgados a quienes los soliciten.

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Agregó que le han desconocido los pagos otorgados por el gobierno en cuantía de $160.000 mil pesos mensuales, los que hasta la fecha no ha recibido, circunstancia que afecta su mínimo vital. 1.4. Actuación procesal 1.4.1. Mediante auto del 1.° de julio de 2021 se inadmitió la tutela y se requirió al accionante para que, dentro de los tres días siguientes a la notificación de dicha providencia, allegara memorial aclaratorio por medio del cual indicara la fecha en la cual radicó la solicitud para ser incluido en el Programa Ingreso Solidario ante el Departamento Administrativo para Prosperidad Social, y la fecha en la que recibió la contestación que se encuentra anexa a la demanda de tutela. 1.4.2 La tutela de la referencia fue admitida por auto del 5 de agosto de 2021, que ordenó notificar a la Presidencia de la República, al Departamento de Planeación Nacional y al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social -Programa Ingreso Solidario, para que dentro del término de tres días, y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe. 1.5. Intervenciones La coordinadora del Grupo Interno de Trabajo de Acciones Constitucionales y Procedimientos Administrativos del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social,1 Alejandra Paola Tucuma, señaló que en el caso del señor Ernesto González Barbosa se evidenció que a la fecha de corte tomada para definir la base maestra de potenciales beneficiarios del programa Ingreso Solidario, la fecha de encuesta correspondía al 2010-04-07, encontrándose en uno

de los criterios de exclusión previstos en el programa.

2. Consideraciones de la Sala 2.1. Competencia Esta Sala es competente para asumir el presente asunto, de acuerdo con el numeral artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1983 de 2017, modificado por el Decreto 333 de 2021, según el cual «[l]as acciones de tutela dirigidas contra las actuaciones del Presidente de la República, incluyendo las relacionadas con seguridad nacional, así como, las actuaciones administrativas, políticas,

1Expediente digital de tutela. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co programas y/o estrategias del Gobierno nacional, autoridades, organismos, consejos o entidades públicas relacionadas con la erradicación de cultivos ilícitos, serán repartidas para su conocimiento en primera instancia, al Consejo de Estado». 2.2. Problema jurídico Se contrae a determinar si en el asunto de la referencia las autoridades gubernamentales con el fin de garantizar los derechos fundamentales al mínimo vital y a la dignidad humana del accionante, están en la obligación de suministrarle en forma efectiva e inmediata el pago del ingreso solidario desde el mes de marzo de 2020 hasta la actualidad por cuanto aduce que cumple con los requisitos para percibirla. 2.3. Marco normativo y jurisprudencial La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien

actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad». En cuanto al instrumento constitucional, la acción de tutela se caracteriza por tener un procedimiento preferente y sumario, mientras que su ejercicio es subsidiario ante la existencia de otros mecanismos judiciales de protección. Por ello, cuando el afectado tiene a su alcance alguna de las acciones ordinarias, igualmente eficaces para la protección de sus derechos fundamentales, pero prescinde de ellas para beneficio de la de las características del amparo, la acción de tutela deberá de ser declarada improcedente. Así lo previó el legislador al momento de desarrollar el ejercicio de la acción de tutela, por lo que el numeral 1° del artículo 6 del decreto 2591 de 1991 estableció expresamente como causal de improcedencia de la tutela, el que existan otros recursos o medios defensa judiciales, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por su parte, la jurisprudencia de la Corte Constitucional2 ha reiterado que el juez de tutela debe analizar los asuntos que llegan a su conocimiento observando estrictamente el carácter subsidiario y residual de la acción, es decir, que la acción de tutela únicamente es procedente cuándo dentro los diversos medios legales existentes, ninguno de ellos resulte idóneo para proteger objetivamente el derecho fundamental invocado.

Ahora bien, frente a lo anterior, el numeral 1° del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991 presenta una excepción, y es que el amparo puede resultar procedente cuando a pesar de que el afectado disponga de otro medio de defensa judicial idóneo para proteger su derecho, acude a la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Sin embargo, dicho perjuicio, según establecido la Corte,3 tendrá que ser probado, al menos sumariamente. En efecto, para que el amparo proceda excepcionalmente cuando el accionante dispone de otros mecanismos de defensa judicial, requiere que se pruebe la necesidad de la intervención inmediata y urgente del juez constitucional para impedir la configuración de un perjuicio irremediable, mientras el juez natural decide de fondo el respectivo proceso ordinario. De no tenerse en cuenta estos parámetros, se desconocería el principio de subsidiariedad de la acción de tutela y actuaría el juez constitucional en contravía del sistema jurídico. 2.4. Análisis de la Sala. Caso concreto 2.4.1. Atención de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad en el marco del Estado de Emergencia Económica y Social por el COVID – 19 El Gobierno Nacional, teniendo en cuenta lo dispuesto por el artículo 215 de la Constitución Política y la Ley 137 de 1994, mediante el Decreto No. 417 del 17 de marzo de 2020 declaró el Estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por razón de la declaratoria de emergencia sanitaria por

parte del Ministerio de Salud. Ello trajo como consecuencia, que el Gobierno Nacional ordenara el aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas y dictó otras disposiciones.4 2 Corte Constitucional, sentencias T-030 de 2015, T-871 de 1999, T-069 de 2001, T-1268 de 205, T-972 de 2006, T-074 de 2009, T-954 de 2010, T-177 de 2011, T-595 de 2011, T-890 de 2011 y T205 de 2012, entre otras. 3 Al respecto, ver entre otras la Sentencia T-440 de 2012. 4 El Gobierno Nacional expidió el Decreto legislativo No. 457 del 22 de marzo de 2020, a través del cual impartió instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19. Entre las decisiones adoptadas, se ordenó el aislamiento preventivo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Luego expidió el Decreto Legislativo 518 de 2020 «Por el cual se crea el Programa Ingreso Solidario en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica», que consiste en la entrega de transferencias monetarias no condicionadas –de giros de $160.000 mensuales, hasta el mes de diciembre de 2020-, con cargo a los recursos del Fondo Mitigación de Emergencias —FOME, en favor de las personas y hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad en todo el territorio nacional. Dicho decreto se adoptó con el fin de tomar medidas excepcionales con el fin de

brindar apoyos económicos a la población desprotegida que viera afectado el derecho al mínimo vital de los hogares más vulnerables. En la implementación del programa se especificó la intervención de las siguientes entidades: • Departamento Nacional de Planeación —DNP: Entidad encargada de consolidar y administrar la Base Maestra y diseñar e implementar la metodología de focalización de los hogares potenciales beneficiarios. • Ministerio de Hacienda y Crédito Público —MHCP, a cuyo cargo está la función de expedir los actos administrativos como ordenador de la ejecución del gasto y del giro directo a las cuentas que señalen las diferentes entidades financieras, luego de identificar mediante cruces de información, los integrantes de hogares que registran una cuenta bancaria. Igualmente, y en coordinación con otras entidades, podrá suscribir convenios y modificar los vigentes con la red bancaria y otros operadores para garantizar la dispersión de transferencias y aumentar la capacidad de dispersión y giros monetarios a la población. De igual forma, se determinó la focalización del programa con el fin de definir a los potenciales beneficiarios del Programa Ingreso Solidario, por lo que el DNP estructuró una Base Maestra con diferentes registros administrativos, con el propósito de identificar aquellos hogares no cubiertos por las transferencias monetarias nacionales y que por sus condiciones deberían ser sujetos de este programa. La Base Maestra se construyó a partir de la información que reposaba en el Sistema de Identificación de Potenciales Beneficiarios —SISBEN, entendido como obligatorio de todos los habitantes del país. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia

www.consejodeestado.gov.co la principal herramienta de focalización para los programas sociales en el país, de conformidad con lo establecido en el Decreto 441 de 2017. Por lo tanto, esa base se definió como un conjunto de registros administrativos, que articulados, permiten la identificación de los potenciales beneficiarios de las ayudas del Gobierno nacional y de los gobiernos territoriales, y dan información que aporta a la entrega efectiva de ayudas, al contener los datos de la ubicación de los hogares. Dicha base se construyó con apoyo en el SISBEN, utilizando la información más reciente y actualizada de cada persona, ya sea del Sisbén III o del Sisbén IV. Esto quiere decir que en la base de datos están incluidas encuestas con fecha reciente (Sisbén IV) y encuestas con fechas más antiguas (Sisbén III), con la intención de incluir a todas las personas registradas en el Sisbén. Las bases de Sisbén III (certificada) y Sisbén IV (consolidada) se agregaron de la siguiente manera:  Agregar ambas bases de datos dejando los registros de personas con fecha de actualización más reciente, priorizando el registro de Sisbén IV sobre el de Sisbén III.  Se crea una variable de identificación única para cada nuevo registro de la base.  Se homologan las variables entre bases como tipo de documento o discapacidad  Se mantienen en la Base Maestra las variables de ubicación geográfica (departamentos, municipios, barrios y veredas), identificación de personas (nombres y apellidos), ordenamiento socioeconómico (Sisbén III y Sisbén IV), identificadores de hogares y personas de ambas bases y variables

adicionales de la base de Sisbén IV (IPM proxy, privaciones y algunas preguntas de la ficha). Con el fin de ampliar la cobertura, también se efectuaron cruces de información con otras bases de datos y registros administrativos:  Beneficiarios de Generación E (Ministerio de Educación Nacional)  Primera Infancia (ICBF)  Niños y niñas beneficiarios  Madres gestantes  Niños y niñas de nacionalidad venezolana beneficiarios  Víctimas en el Registro Único de Víctimas (RUV)  Base de Datos Única de Afiliados del Sistema General de Seguridad Social en Salud (BDUA) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co  Identificación de beneficiarios bancarizados y no bancarizados Mediante Decreto 812 de 2020,5 se asignaron al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social las competencias en relación con el programa Ingreso Solidario y con Resolución 01215 de 20206 se reglamentó su administración y operación, y se adoptó su Manual Operativo, según el cual «se tomaron los registros más recientes de hogares del Sisbén III, que, para efectos de esta base, corresponden a aquellas encuestas con información desde junio de 2018 hasta la fecha. Lo anterior con el fin de contar con información actualizada de la ubicación de estos beneficiarios».7 La fecha se definió teniendo en cuenta que la gran mayoría de los municipios realizaron sus barridos de Sisbén IV posterior a esta fecha. Sin embargo, con la expedición del Manual Operativo 2.0, varió la fecha de las

encuestas, y la información de la base maestra se construyó sobre el Sisbén, utilizando la información más reciente de cada persona, del Sisbén III o IV, esto quiere decir que en la base de datos están incluidas encuestas con fecha reciente (Sisbén IV) y encuestas con fechas más antiguas (Sisbén III) con información desde enero de 2017 hasta la fecha, con la intención de incluir a todas las personas registradas en el sistema. De igual forma, el artículo 2.2.8.3.2. del Decreto 441 de 2017, establece una obligación en cabeza de las personas registradas en el Sisbén de «mantener actualizada su información. En caso de cambio del lugar de residencia se deberá solicitar la aplicación de una nueva encuesta ante la entidad territorial donde se ubique su nueva residencia». Se dispuso además que la priorización de la población se hará a través de unos criterios de inclusión a partir de los siguientes parámetros: i) hogares no cubiertos por algunos de los programas de Familias en Acción, Protección al Adulto Mayor, Jóvenes en Acción, o la compensación del impuesto sobre las ventas – IVA, ii) 5 «Por el cual se crea el Registro Social de Hogares y la Plataforma de Transferencias Monetarias y se dictan otras disposiciones para atender las necesidades de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad económica en todo el territorio nacional dentro del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica». 6 «Por medio de la cual se reglamenta la administración y operación del Programa de Ingreso Solidario y se adopta su Manual Operativo». 7 https://ingresosolidario.prosperidadsocial.gov.co/documentos/Manual_Operativo-IngresoSolidario.pdf Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tengan clasificación del Sisbén IV Grupos a y B y Niveles C1-C5, iii) tengan un puntaje meno de 30 puntos. Cabe anotar que también se establecieron unos criterios de exclusión: i) fecha de encuesta Sisbén III inferior a enero 2017, ii) fallecidos (ADRES), iii) tener un ingreso base de cotización por encima de 4 SMLMV (PILA) en el último mes y haber cotizado en el último mes (PILA), iv) estar en el Régimen de Excepción (PILA), v) Sisbén III con un puntaje superior a 30 puntos. En ese contexto, esta Sala considera pertinente precisar, de manera previa, que las medidas adoptadas no solo en Colombia sino en todas las latitudes del mundo, apuntan a la búsqueda de soluciones a los problemas comunes. Si bien la realidad social desborda el cubrimiento a toda la población, dichos programas los priorizaron a la población en condición de mayor vulnerabilidad tomando como base el SISBEN, utilizando la información más reciente de cada persona, ya sea del Sisbén III o del Sisbén IV, así como las encuestas con fecha reciente (Sisbén IV) y encuestas con fechas más antiguas (Sisbén III), con la intención de incluir a todas las personas allí registradas. Conforme a lo expuesto y descendiendo al caso concreto el señor Ernesto González Barbosa considera que sus derechos fundamentales se desconocieron por parte de las autoridades demandadas en consideración a que a la fecha de la

interposición de la acción de tutela, no ha recibido «las sumas dinerarias correspondientes al auxilio económico que brinda el gobierno por intermedio del programa Ingreso Solidario», razón por la cual solicita le sean consignada la suma de $160.000 desde el mes de marzo de 2020 hasta la actualidad. Sobre el particular, se destaca que los supuestos que prevén las directrices tomadas para atender a la población vulnerable son claros en señalar que la priorización de tales ayudas se tomará de acuerdo con la información suministrada por el Departamento Nacional de Planeación en la base de datos maestra, según lo reportado por cada hogar al momento de la encuesta del SISBEN, con información desde enero de 2017 hasta la fecha, acción que obedece a un procedimiento reglado. En el caso del señor González Barbosa, tal y como lo verificó del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, la razón de su exclusión se debió a que, Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co una vez consultada la base de datos del aplicativo para los beneficiarios del Programa Ingreso Solidario, la fecha de su encuesta reportada en el Sisben III data del «2010-04-07 y uno de los criterios de exclusión es tener fecha de encuesta Sisbén III inferior a enero 2017». Esta Sala, sin desconocer que existe una protección especial constitucional para las personas en situación de pobreza debido a su situación de vulnerabilidad, también considera que los potenciales beneficiarios, frente a las medidas adoptadas por las autoridades demandadas en el marco del estado de emergencia económica y social, para obtener la ayuda económica como la aquí reclamada,

deben cumplir previamente los criterios de identificación y encontrarse la información actualizada en las bases maestras de los sistemas creados para tal fin. Pese a ello, no resulta menos cierto para esta Sala que los resultados de la encuesta del Sisbén, aplicada en el 2019 al señor Ernesto González Barbosa, ya fueron publicados, como se observa en la página https://www.sisben.gov.co/paginas/consulta-tu-grupo.aspx: Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De esta manera, la información no estaba actualizada, por lo tanto, compete al accionante solicitar nuevamente ante el Departamento para la Prosperidad Social que se haga el estudio para ser considerado como posible beneficiario, indicando esta nueva información, publicada y actualizada con posterioridad a la entrega inicial de los recursos dispuestos en el Programa Ingreso Solidario.

3. Conclusión La Sala concluye, de conformidad con las razones expuesta, que procede negar la protección de los derechos fundamentales invocados por el señor Ernesto González Barbosa al no encontrarse probada su afectación con ocasión de la negativa de ser incluido como beneficiario del Programa Ingreso Solidario.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Falla: Primero. Denegar el amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia invocados por el señor Ernesto González Barbosa de acuerdo con los argumentos expuestos en la parte motiva de esta

decisión.

Segundo. En caso de no ser impugnada la presente decisión, debe remitirse el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Notifíquese y cúmplase La anterior providencia se estudia y aprueba por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co