CE-11001-03-15-000-2021-03537-00 (AC)

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA

CONSTITUCIONAL / IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO / EXENCIÓN

DE IMPUESTO TERRITORIAL O LOCAL PARA LAS ACTIVIDADES DE

EXPLORACIÓN Y EXPLOTACIÓN DE PETRÓLEO Y SUS DERIVADOS /

EXENCIÓN DEL IMPUESTO DE INDUSTRIA Y COMERCIO SOBRE LA

ACTIVIDAD DE EXTRACCIÓN Y TRANSFORMACIÓN DE HIDROCARBUROS,

GAS, SUS DERIVADOS Y SIMILARES

[M.D.S.S.] afirmó en el escrito de tutela que el Consejo de Estado violó los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, previstos en los artículos 229 y 29 de la Constitución Política, respectivamente, al proferir una sentencia en contravía de la voluntad del legislador. Esto porque, afirma que la autoridad accionada declaró ajustado a la ley el acto administrativo que le permitió al municipio de Puerto Boyacá gravar con el impuesto de industria y comercio (ICA) las actividades de extracción, transformación de hidrocarburos sus derivados y similares, y de extracción, transformación de gas y sus derivados, a pesar de que: (i) el principio de reserva de ley determina que el ejercicio de poder tributario le corresponde al legislador tal como lo establece el artículo 150 de la Constitución Política; (ii) aun cuando en el parágrafo 5 del artículo 50 de la Ley 141 de 1994 el legislador habilitó la posibilidad de coexistencia del impuesto de industria y comercio con el pago de

regalías en actividades de explotación de hidrocarburos, con la expedición del artículo 24 de la Ley 756 de 2002 dicha facultad fue derogada, y aun cuando es claro que el legislador tiene la facultad autónoma de gravar la actividad de explotación de recursos naturales no renovables de hidrocarburos con impuesto de industria y comercio, esta facultad no ha sido ejercida a la fecha desde dicha derogatoria; iii) el Congreso de la República ha decidido expresamente, en tres (3) ocasiones posteriores a dicha derogatoria, abstenerse de gravar con el impuesto de industria y comercio las actividades de explotación de recursos naturales no renovables de hidrocarburos, tal y como lo menciona al analizar el Proyecto de Ley No. 216 de 2020. (…) Estudiados los cuestionamientos que hace la solicitante de amparo a la sentencia de la Sección Cuarta, la Sala observa que, aun cuando se dirigen a indicar que aquella no interpretó, ni aplicó los presupuestos que determinan las exenciones en el cobro del impuesto de industria y comercio para las actividades que el concejo municipal de Puerto Boyacá gravó, al considerar que no existe norma que lo faculte, tal aserto, en realidad, se concreta en la descalificación del estudio que esa sección hizo del contenido del acto demandado y de su confrontación con las disposiciones aplicables y la jurisprudencia existente. Por tanto, no propone la accionante argumentación alguna en términos iusfundamentales, en las que se indiquen las razones, distintas a los argumentos de la demanda, en las que sustenta cada uno de los defectos que enlistó como soporte de la pretensión de amparo, pues esta se limita a persistir en una

determinada interpretación jurídica proclive a las conclusiones que ella estima como adecuadas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Bogotá D.C., trece (13) de agosto de dos mil veintiuno (2021) Referencia: Acción de tutela Radicación número: 11001-03-15-000-2021-03537-00 (AC)

Actor: MARGARITA DIANA SALAS SÁNCHEZ

Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN CUARTA SENTENCIA DE PRIMERA NSTANCIA La Sala decide, en primera instancia, la acción de tutela que presentó Margarita Diana Salas Sánchez en contra de la sentencia que profirió la Sección Cuarta del Consejo de Estado como juez de segunda instancia, el 17 de septiembre de 2020, dentro del proceso de nulidad simple radicado al número 15001-23-31-000-201200238-01 (23936).

I. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Margarita Diana Salas Sánchez, manifestó en el escrito de tutela que la autoridad judicial accionada, como juez de segunda instancia, incurrió en vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, y al principio de separación de poderes, porque, al revocar la sentencia que profirió el Tribunal Administrativo de Boyacá, incurrió en los defectos procedimental absoluto, material o sustantivo y en violación directa de

la Constitución. Lo anterior, porque la sentencia mantuvo la legalidad del acto administrativo demandado, artículo 4 del Acuerdo número 023 de 2004 expedido por el concejo municipal de Puerto Boyacá, que gravó con el impuesto de industria y comercio las actividades de extracción, transformación de hidrocarburos, gas, sus derivados y similares. 1.2. Hechos 1.2.1. Margarita Diana Salas Sánchez radicó ante el Tribunal Administrativo de Boyacá, demanda de simple nulidad en contra del inciso 2 del artículo 4 del Acuerdo 023 del 29 de diciembre de 2004 proferido por el Concejo Municipal de Puerto Boyacá “por medio del cual se modificó el artículo 3 del Acuerdo 052 de 1997, en lo relativo a las actividades de extracción, transformación de hidrocarburos sus derivados y similares (Código 105) y extracción, transformación de gas y sus derivados (Código 107), las cuales han sido señaladas como generadoras del impuesto de industria y comercio en el mencionado municipio”. 1.2.2. Margarita Diana Salas Sánchez sustentó la pretensión de nulidad del acto administrativo demandado, en lo siguiente: i) la ley ha prohibido enfáticamente a los municipios y departamentos imponer cargas tributarias sobre las actividades de exploración y explotación de hidrocarburos, gases y sus derivados y similares; ii) la potestad legislativa fue concedida única y exclusivamente al Congreso de la República de Colombia; iii) la jurisprudencia constitucional y administrativa ha sido enfática en señalar y censurar la imposición de cargas tributarias territoriales a las actividades de exploración y explotación de petróleos, gases y sus derivados y

similares. Como causales de nulidad, refirió: i) violación del inciso 1 del artículo 16 del Decreto 1056 de 1953 y del artículo 27 de la Ley 141 de 1994 por inaplicación de la prohibición legal impuesta a los departamentos y municipios de gravar la exploración y exploración de hidrocarburos, gases y sus derivados y similares; ii) inaplicación del artículo 27 de la Ley 141 de 1994 (Estatuto de Regalías); iii) violación de los artículos 150, numeral 12, 338 y 287 numeral 3 y 313 numeral 4 de la Constitución Política, por extralimitar la potestad reglamentaria otorgada al Concejo de Puerto de Boyacá. 1.2.2. El Tribunal Administrativo de Boyacá desató el litigio que promovió Margarita Diana Salas Sánchez, con sentencia de 25 de abril de 2018, en la que declaró la nulidad parcial del artículo 4 del Acuerdo 023 del 29 de diciembre de 2004 proferido por el Concejo Municipal de Puerto Boyacá, particularmente, en cuanto fijó como hecho generador del impuesto de industria y comercio las actividades industriales de: “105. Extracción, transformación de hidrocarburos sus derivados y similares” y “107. Extracción, transformación de Gas y sus derivados”. En contra de esta decisión el municipio de Puerto Boyacá interpuso recurso de apelación. 1.2.3. La Sección Cuarta del Consejo de Estado, en la sentencia que hoy es objeto de censura, revocó el fallo del Tribunal Administrativo de Boyacá y negó las pretensiones. Como problema jurídico a resolver planteó:

“¿si las actividades de exploración y explotación del petróleo, del gas, sus derivados y similares pueden ser gravadas con el impuesto de industria y comercio, o sí, por el contrario, las mismas actividades están exentas del ICA de manera absoluta conforme al artículo 16 de Código de Petróleos? Para dar respuesta a lo planteado, citó lo previsto en el numeral 2, literal c, del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, compilado por el artículo 259 del Código de Régimen Municipal, el artículo 3 del Decreto 3070 de 1983, el artículo 27 de la Ley 141 de 1994 y las posiciones jurisprudenciales del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional sobre el punto, lo cual le permitió concluir lo que sigue: “(…) la exención preceptuada en el artículo 16 del Código de Petróleos. Reafirmada mediante la Ley 141 de 1994, no es de carácter absoluto, toda vez que por cuenta de la Ley 14 de 1983 derivó en una “exención condicional”. Esa condición opera en el sentido de que los ingresos originados en actividades de explotación de canteras y minas, diferentes de sal, esmeraldas y metales preciosos, pueden ser gravados con el referido tributo cuando el valor a que tenga derecho la jurisdicción municipal por concepto de regalías sea inferior al monto correspondiente a la cuota liquidada por concepto de ICA; de modo que, tanto el cobro del impuesto como de las regalías coexisten. Pero en todo caso de que lo que se pague por regalías sea igual o superior al ICA causado en la jurisdicción municipal, el ingreso percibido por el

sujeto pasivo por la realización de dichas actividades estará exento del impuesto. (…) En relación con todo lo expuesto, la Sala destaca que, mediante sentencia C-335 de 1996, la exención de que trata la letra c., ordinal 2º del artículo 259 del Código de Régimen Municipal (…) fue declarada constitucional bajo la consideración de que la misma encuentra fundamento en el artículo 334 del Texto Supremo, que asigna al Estado la dirección general de la economía y, además, en que a favor de ella reposan razones de equidad, “pues lo que se deja de percibir por el impuesto de industria y comercio, se compensa, al menos con las regalías o participaciones que percibe el municipio”. Con todo, esta Sección, en la sentencia de 26 de septiembre de 2011 (exp. 18213 …), se apartó de la línea jurisprudencial previa que aplicaba la aludida exención condicional prevista en la ley 14 de 1983 (…) para considerar que el municipio no podía gravar la explotación de hidrocarburos en ningún caso, conforme al artículo 16 del Código de Petróleos de 1953. Para ello, se utilizó como fundamento lo considerado por la Corte Constitucional en las sentencias C.567 de 1995 (…), C-221 de 1997 (…) y C-537 de 1998 (…), en las que decidió que los impuestos específicos a la actividad de explotación de recursos naturales no renovables son incompatibles con el pago de regalías. Sin embargo, la Corte Constitucional revocó expresamente el criterio jurídico antes referido. Al respecto, la sentencia C-669 de 2002 indica que “si bien en las sentencias C-221/97 y C-987/99 se señaló la imposibilidad de que coexistieran el

impuesto y regalía, la Corte debe retomar dicha jurisprudencia para precisar (…) que la regalía y tributos bien pueden coexistir en este campo, toda vez que la Constitución no impone la incompatilidad a que aluden las decisiones”; y luego la sentencia C-1071 de 2003 advirtió expresamente que “los anteriores criterios jurisprudenciales fueron revisados posteriormente por la Corte, y actualmente no constituyen precedentes vigentes. A partir de lo anterior puede concluirse lo siguiente: (…) b) el cobro de regalías es constitucionalmente compatible con el cobro de impuestos a la explotación de recursos no renovables y; c) corresponde al legislador establecer si al tiempo con el cobro de regalías, establece impuestos a la explotación de recursos no renovables”. Por ello, la Sala estima conveniente precisar que desapareció la ratio decidendi con fundamento en la cual esta Sección llegó a concluir en el pasado que la actividad de explotación de hidrocarburos estaba exenta del ICA bajo el artículo 16 del Código de Petróleos. Lo anterior, porque se estableció que, por las normas posteriores a dicha codificación, la exención debatida no tenía un carácter absoluto, lo cual ha reconocido la propia Corte Constitucional. En términos más específicos, tomando en consideración la jurisprudencia vigente de la Corte Constitucional, la Sala estima que en el artículo 16 del Código de Petróleos se encuentra una exención general, pero que, de modo particular, en cuanto se refiere al impuesto de industria y comercio, el legislador estableció una exención en la letra c) del ordinal 2 del artículo 39, de la Ley 14 de 1983. En consecuencia, para

juzgar la juridicidad de las normas municipales que gravan con el ICA la actividad de explotación de hidrocarburos y gas, el parámetro de legalidad no está dado por el Código de Petróleos como lo pretende la demandante, sino por el artículo 39 de la Ley 14 de 1983, esto, en atención a que es una ley posterior que regula de manera especial la exención respecto del impuesto de industria y comercio, cuyo alcance normativo es respetado por el artículo 27 de la Ley 141 de 1994. Es por ello que la Sala considera que, con fundamento en la citada norma de la Ley 14 de 1983, los municipios se encuentran facultados para gravar la explotación de canteras y minas (diferentes de sal, esmeraldas y metales preciosos), pero deben abstenerse de realizar el cobro del impuesto cuando las regalías a que tengan derecho la entidad territorial sean iguales o superiores a lo que correspondería pagar por concepto de ICA. Esta norma de exención es la que no puede ser transgredida por el gravamen establecido en las disposiciones acusadas, sin embargo, dada la naturaleza del supuesto de hecho de la exención, tal presupuesto fáctico solo puede verificarse en casos particulares, sin que ello derive una ilegalidad de las normas acusadas”. 1.3. Pretensiones de tutela I.3.1. “Revocar la sentencia de segunda instancia proferida por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en el proceso identificado con el expediente No. 15001-23-31000-2012-00238-01 (23936) (Anexo C), teniendo en cuenta que se

transgredió el derecho fundamental del debido proceso y al acceso a la administración de justicia. I.3.2. Ordenar a la Sección Cuarta del Consejo de Estado acatar la decisión de orden Constitucional emitida por su despacho”. 1.4. Defectos que la impugnante le endilga a la sentencia objeto de tutela Margarita Diana Salas Sánchez manifestó que la autoridad accionada, en la sentencia de 17 de septiembre de 2020, incurrió en los siguientes defectos: 1.4.1. Procedimental absoluto que sustentó afirmando que la Sección Cuarta, al proferir el fallo cuestionado vía tutela, desconoció el procedimiento para el ejercicio de funciones judiciales que le atribuyeron los artículos 237 y 238 de la Constitución Política, puesto que, se atribuyó una competencia legislativa que no le corresponde, porque autorizó gravar con ICA la actividad de extracción, transformación de hidrocarburos y la extracción transformación de gas y sus derivados, a pesar de que el Congreso de la República, único competente para hacerlo, ya había expresado su voluntad de no gravar dicha actividad. Para ello citó e invocó la motivación de los intentos de reformas legislativas plasmadas en los Proyectos de Ley números 234 de 2012, 004 de 2012 y 216 de 2020 y añadió razones de conveniencia política y económica que, a su juicio, motivarían una decisión de no someter a tributación esas concretas actividades. 1.4.2. Material o sustantivo porque, desde el año 2002 las entidades territoriales no pueden gravar con el impuesto de industria y comercio las actividades de

explotación de recursos naturales no renovables de hidrocarburos, dado que el parágrafo 5 del artículo 50 de la Ley 141 de 1994 que otorgaba esta facultad, fue derogado por el artículo 24 de la Ley 756 de 2002. La Sección Cuarta legisló al declarar la legalidad del inciso 2 del artículo 4 del Acuerdo Municipal número 023 de 2004 que gravó con el impuesto de industria y comercio las actividades de extracción, transformación de hidrocarburos y sus derivados y similares y la extracción de gas y sus derivados, sin que exista norma que habilite a las entidades territoriales para cobrar dicho impuesto. Y agregó que la decisión se basó en una norma que no existe y en contra de la Constitución. Sobre el tema se han presentado tres proyectos de ley que no tuvieron éxito, y frente a lo que ha concluido el Congreso de la República que las actividades de explotación de recursos naturales no renovables e hidrocarburos no solo no están gravadas con ICA desde la expedición de la Ley 756 de 2002, sino que no se deben gravar. La Sección Cuarta realizó una interpretación equivocada de las sentencias C-669 de 2002 y C-1071 de 2003 de la Corte Constitucional al asumir sin ningún soporte ni justificación que la Ley 14 de 1983 es un régimen legal suficiente y aplicable al cobro de ICA en actividades de explotación de recursos naturales no renovables de hidrocarburos por parte de las entidades territoriales, cuando la Corte en dicha sentencia no hace ninguna mención que así lo indique y porque tanto el legislador como el gobierno, han manifestado de manera expresa

que dicha actividad no se encuentra gravada con ICA porque no hay ley habilitante. Finalmente, resulta contradictorio que mientras el Congreso de la República está archivando proyectos de ley que pretendían autorizar a los municipios a gravar con ICA estas actividades, el Consejo de Estado decida declarar la legalidad del Acuerdo Municipal que estableció en la jurisdicción del municipio de Puerto Boyacá dicho impuesto. “Más grave aún si se tiene en cuenta que con esta decisión, de manera expresa decidió MODIFICAR la línea jurisprudencial de la misma Corporación y Sección que venía sosteniendo, (…), incluso un escaso mes antes de proferirse la sentencia del 17 de septiembre de 2020 contra la cual se entabla esta tutela, como se demuestra en la sentencia del 13 de agosto de 2020 identificada con radicación 05001-2333-000-2018-01556-01(24976) dejando en un evidente escenario de inseguridad jurídica a los administrados que ejercen dicha actividad incluso de manera retroactiva.” 1.4.3. Violación directa de la Constitución. Por los mismos argumentos descritos como generadores de los defectos procedimental y sustantivo, y en la afectación de los derechos al acceso a la administración de justicia, al debido proceso, y a los principios constitucionales de buena fe, confianza legítima y separación de poderes, por arrogarse la Sección Cuarta una facultad que no tiene, desconocer el precedente de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, y habilitar el cambio del precedente jurisprudencial en forma retroactiva. Además, la autoridad accionada, impidió la garantía del derecho a la igualdad

establecido en el artículo 13 de la Constitución Política, al permitir la liquidación y cobro de un impuesto de industria y comercio con claros elementos y efectos confiscatorios, en detrimento del derecho a libre actividad económica e iniciativa privada del artículo 333 de la Constitución Política. 1.5. Trámite de tutela e intervenciones La solicitud de tutela se admitió por auto de 15 de junio de 2021 en el que el ponente ordenó la notificación al accionado y a los demás sujetos que vinculó al presente trámite. 1.5.1. La Sección Cuarta del Consejo de Estado1 consideró que el escrito de tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional en los términos previstos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional (SU-573 de 2017) y del Consejo de Estado (sentencia de 5 de agosto de 2014). Afirmó que lo que pretende la actora es abrir paso a una instancia adicional para insistir en los argumentos que planteó al interior del proceso ordinario y controvertir la decisión que le fue adversa. Para la accionada, en la petición de amparo se exponen como defectos, los mismos cargos de violación contenidos en el escrito de demanda, con lo cual es claro que lo pretendido es reabrir el debate sobre la desgravación de las actividades de explotación de hidrocarburos con el impuesto de industria y comercio. En relación con los defectos expresó lo que sigue: 1.5.1.1. Defecto procedimental precisó que en el proceso judicial se siguió el trámite propio de la acción de simple nulidad, no se omitieron etapas procesales ni

tampoco se adelantaron actuaciones que desconocieran los derechos de defensa y debido proceso de la parte demandante. Afirmó que la decisión adoptada en el proceso no fue el resultado del ejercicio de una competencia legislativa sino de la aplicación de la exención condicional 1 Archivo electrónico identificado con certificado 070051FAF87F1994 C3DE4580BF32AF6C 1455BB8104BB0C6C DCF2793F0C26BD5A en el expediente digital con radicación 11001-03-15-000-2020-004953-00. establecida en la letra c) del artículo 39 de la Ley 14 de 1983, que permite que los ingresos originados en actividades de explotación de canteras y minas, diferentes de sal, esmeraldas y metales preciosos, sean gravados con el impuesto de industria y comercio cuando el valor a que tenga derecho la jurisdicción municipal por concepto de regalías sea inferior al momento correspondiente a la cuota liquidada por concepto de ICA: “Decidir la legalidad de la disposición acusada con base en la referida norma de la Ley 14 de 1983, en lugar de adoptar como parámetro de su legalidad el artículo 16 del Decreto 1056 de 1953 como lo prendió la actora, no se confunde con el ejercicio de una competencia legislativa. (…) resulta importante destacar que la letra c. del ordinal 2 del artículo 39 de la Ley 14 de 1983 se encuentra vigente, cuestión no controvertida por la actora, pues los Proyectos de Ley nros. 234 de 2012, 004 de 2012 y 216 de 2020, por ella invocados, no constituyen leyes que modifiquen el alcance de la exención en ella

planteada. Los diferentes intentos del legislador por regular la materia, la tributación de las actividades de explotación de hidrocarburo, con posterioridad a la Ley 14 de 1983, no implican modificadas (sic) legislativas a la letra c. del ordinal 2 del artículo 39 de la mencionada Ley 14 de 1983. De igual modo, la derogatoria del párrafo 5 de la Ley 141 de 1994, por el artículo 24 de la Ley 756 de 2002, implicó la eliminación de una presunción que permitía cuantificar el monto de las regalías percibidas por el municipio productor a efectos de determinar la aplicación de la exención condicional de la letra c. del ordinal 2 del artículo 39 de la mencionada Ley 14 de 1983, pero ello no significó la derogatoria expresa o tácita de esta última norma.” 1.5.1.2. Defecto sustantivo o material. La derogatoria del parágrafo 5 del artículo 50 de la Ley 141 de 1994, en virtud de la expedición del artículo 24 de la Ley 756 de 2002, no implicó la derogatoria de la letra c. del ordinal 2 del artículo 39 de la Ley 14 de 1983 o el establecimiento de una exención absoluta para tales actividades: “La regla jurídica de decisión, sobre la exención condicionada aplicable a las actividades de explotación de hidrocarburos, se encuentra alineada con el precedente judicial que sobre el mismo problema jurídico adoptó la Sección Cuarta en sentencias de 10 de febrero de 2005, exp. 14225 (…), 08 de noviembre de 2007,

exp. 15381 (…), 04 de junio de 2009, exp. 16084, (…), 17 de septiembre de 2020, exp. 24004, (…), y 06 de mayo de 2021, exp. 24251 (…). Al respecto, advierto que el fallo judicial de 13 de agosto de 2020 invocado por la demandante no guarda identidad jurídica ni fáctica con la litis resuelta en el fallo que controvierte la accionante, pues aquel discurre es sobre la actividad de transporte, particularmente de gas, razón por la cual no resultan contradictorios. (…)” Agregó que la decisión de legalidad adoptada no supone desconocimiento del contenido de las sentencias C-669 de 2002 y C-1071 de 2003, porque en ellas el juez de constitucionalidad revocó expresamente una tesis previa que sirvió de influjo para que algunas sentencias sostuvieran que era incompatible el pago del impuesto de industria y comercio con el cobro de regalías. Por lo que, bajo la nueva regla jurisprudencial es posible que concurra el pago de regalías y tributos. 1.5.3. Violación directa de la Constitución. El fallo censurado fue expedido con observancia de todas las garantías constitucionales del debido proceso y acceso a la administración de justicia, sin vulneración de los principios de la buena fe, confianza legítima y separación de poderes, y no implicó desconocimiento del derecho a la igualdad. Destacó que es al congreso al que le corresponde determinar la conveniencia de modificar la exención condicional contemplada en la letra c. del ordinal 2 del artículo 39 de la Ley 14 de 1983. Por lo anterior, solicitó declarar improcedente la acción, o en caso de análisis de

fondo, negar las pretensiones de tutela. 1.5.2. El municipio de Puerto Boyacá guardó silencio. 1.5.2. La accionante, en escrito adicional, solicitó la vinculación de la Cámara de Representantes, secretaría General de la Cámara de Representantes, Comisión Constitucional Comisión Tercera o de Hacienda y Crédito Público, representantes Jhon Jairo Berrío López, Kelly Jhoana González Duarte, Oscar Darío Pérez Pineda. En relación con esta petición la Sala considera que resulta improcedente, dado que lo que aquí se controvierte es una sentencia judicial cuyo estudio compete efectuar a este juez de tutela atendiendo a lo existente en el proceso y no a circunstancias que resultaron ajenas al mismo. Además, la vinculación procede para aquellos sujetos que intervinieron en la actuación judicial, en cuanto pueden llegar a verse afectados con la decisión. De lo contrario, se abriría un espacio de discusión del orden legal que, se insiste, no le corresponde al juez de tutela.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para decidir la presente acción de tutela en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en el Decreto 2591 de 1991, en el Decreto 333 de 2021 que modificó el Decreto 1069 de 2015 y en el Acuerdo de Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 del 12 de marzo de 20192. 2.2. Procedibilidad de la acción Como lo ha establecido la jurisprudencia constitucional y particularmente en la sistematización realizada en la sentencia C-590 de 2005, en los casos en que la

solicitud de amparo se dirige contra una providencia judicial, es pertinente realizar, primero, un examen de procedibilidad general3, para luego, y solo en caso de encontrar cumplida esa procedibilidad general, avanzar hacia el pronunciamiento de fondo en el que se resuelve el problema jurídico, en los términos de los defectos aducidos por los accionantes conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial4. 2 Publicado en el diario oficial 50.913 del 1 de abril de 2019. 3 Antes que todo es necesario (i) verificar la legitimación en la causa como una exigencia preliminar en cualquier acción de amparo, para, posteriormente, pasar a constatar los demás requisitos generales de procedibilidad, en los siguientes términos: (ii) que en la solicitud de tutela se expresen de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial; (iii) que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional; (iv) que previo a la solicitud de tutela se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (v) que se cumpla con el principio de inmediatez; (vi) que en caso de que se alegue una irregularidad procesal, la misma tenga la entidad de afectar la decisión; y de manera general, (vii) no procede elevar una solicitud de amparo contra decisiones proferidas dentro de procesos de tutela. 4 Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las

causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado En línea con lo anterior: 2.2.1. La Sala encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa, porque la solicitante fue la parte demandante dentro del proceso ordinario en el que se profirió la sentencia del 17 de septiembre de 2020 que es objeto de

censura, y, por lo tanto, es la titular de los derechos cuya vulneración motiva la petición de amparo. También está probada la legitimación en la causa por pasiva, porque la Sección Cuarta del Consejo de Estado profirió la sentencia de segunda instancia que, según la accionante, vulneró sus derechos fundamentales. 2.2.2. Exposición clara de los hechos y fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial y su relevancia constitucional La solicitud de protección de