CE-11001-03-15-000-2021-03602-00 (AC)

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA

POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / RECURSO DE APELACIÓN CONTRA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIAMecanismo de defensa idóneo y eficaz que no fue empleado Cabe recordar que, dado el carácter subsidiario, excepcional y residual de la acción de tutela consignada en el artículo 86 de la Carta Política, la regla general es que tal mecanismo de protección de derechos fundamentales no puede reemplazar a los medios ordinarios de defensa judicial. Este carácter excepcional y residual está previsto en el artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 1991 (…) Sin embargo, el mismo texto constitucional y el Decreto Ley 2591 de 1991 señalan una excepción a la regla anteriormente expuesta, consistente en que cuando se trate de evitar un perjuicio irremediable se podrá interponer la acción de tutela sin agotar los mecanismos judiciales ordinarios. Es decir, no es necesario, bajo este supuesto excepcional, agotar los mecanismos judiciales ordinarios cuando con la acción de tutela se pretende evitar un perjuicio irremediable. (…) [E]s claro para la Sala que la parte accionante no apeló la decisión de primera instancia, que declaró la nulidad de los actos administrativos que le había reconocido la pensión gracia, por lo que el juez de segunda instancia no tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre los motivos de inconformidad que ahora se plantean en sede de tutela. Así las cosas, y ante la omisión de la parte actora consistente en no presentar el recurso de apelación

contra la sentencia de primera instancia, proferida el 18 de agosto de 2016 por el Tribunal Administrativo de la Guajira, la presente acción constitucional deviene improcedente, comoquiera que el mecanismo de amparo no puede sustituir ni revivir etapas procesales previamente vencidas. Ello en razón a que la falta de ejercicio oportuno, adecuado y pertinente de los mecanismos de defensa judicial ordinarios previstos en la ley, no puede ser utilizada como justificación para acudir al juez constitucional con el ánimo de defender un asunto que debió ventilarse en el interior del proceso ordinario.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., quince (15) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-03602-00 (AC)

Actor: MARÍA LEILA VERGARA CUELLO

Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Y

OTROS Referencia: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – SE DECLARA IMPROCEDENTE – el mecanismo de amparo no satisface la subsidiariedad - la actora no presentó recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por la ciudadana María Leila Vergara Cuello, a través de apoderado judicial, en contra: i) de la Unidad

Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, y ii) de las sentencias de 18 de agosto de 2016 y de 11 de marzo de 2021, proferidas, respectivamente, por el Tribunal Administrativo de la Guajira y por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

I. LA SOLICITUD DE TUTELA La ciudadana María Leila Vergara Cuello, quien actúa a través de apoderado 1. judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales «a la Seguridad Social en conexidad con el debido proceso; la Igualdad, Legalidad, derechos adquiridos conforme o los leyes sociales», cuya vulneración le atribuyó: i) a la UGPP, por haber suspendido el pago de la pensión gracia que le había reconocido, y ii) a las sentencias de 18 de agosto de 2016 y de 11 de marzo de 2021, proferidas, respectivamente, por el Tribunal Administrativo de la Guajira y por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 44001-23-33-0022014-00077-00/01.

II. HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA De conformidad con lo planteado en la demanda de tutela, los hechos y razones 2. que motivan el ejercicio del mecanismo de amparo se contraen, en síntesis, a lo siguiente: Indicó que nació el 10 de mayo de 1946 y laboró por más de 20 años como

2.1.

docente oficial, iniciando sus labores el 1° de febrero de 1971. Relató que la extinta Cajanal, mediante Resolución número 017355 de 24 de 2.2. septiembre de 1997, le reconoció pensión gracia, la cual le fue reliquidada por Resolución número 06762 de 15 de marzo de 2007. Señaló que la UGPP procedió a suspender el pago de la pensión gracia que le 2.3. había sido reconocida y, posteriormente, promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (bajo la modalidad de lesividad), en contra de los actos administrativos que le habían reconocido su prestación económica. Afirmó que «la acción interpuesta por lo CAJA NACIONAL DE PREVISION 2.4. SOCIAL E.l.C.E. no fue notificada en debida forma a mi poderdante, toda vez que se enteró que se encontraba demandada cuando fue a reclamar el pago de la pensión y le informaron que estaba suspendida y que cursaba demanda contra ella, razón por la cual no tuvo oportunidad contestar lo incoado». Indicó que el conocimiento del proceso le correspondió al Tribunal 2.5. Administrativo de la Guajira, corporación judicial que, en sentencia de 18 de agosto de 2016, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda promovida por la UGPP, en el sentido de declarar la nulidad de los actos administrativos demandados. Refirió que la anterior decisión fue confirmada por la Subsección A de la 2.6. Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de 11 de marzo de 2021.

Aseguró que la UGPP vulneró sus derechos fundamentales al suspender 2.7. arbitrariamente la pensión gracia pese a que cumple con los requisitos previstos en la Ley 114 de 1913 y demás reglamentarias. Manifestó que, en las sentencias enjuiciadas, se incurrió en defecto sustantivo 2.8. por desconocimiento del precedente contenido en la sentencia de 21 de junio de 2018, proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado, así como el contenido en las decisiones T-294 de 2017 y SU-354 de 2017, dictadas por la Corte Constitucional. También indica que se desatendieron los pronunciamientos jurisprudenciales referente a la aplicabilidad del principio de la condición más beneficiosa. Consideró que las autoridades judiciales accionadas erróneamente concluyeron 2.9. que su vinculación laboral como docente fue de carácter nacional, y no departamental, como realmente lo era.

III. PRETENSIONES El extremo accionante formuló las siguientes pretensiones: 3. […] PRIMERA. Se CONCEDA la acción constitucional de amparo deprecada, y por ende conceda a TUTELAR mis derechos fundamentales relativos a la

SEGURIDAD SOCIAL EN CONEXIDAD CON LA DIGNIDAD HUMANA;

GARANTIA DE EFECTIVIDAD DE LOS PRINCIPIOS Y DERECHOS

CONSAGRADOS EN LA CONSTITUCIÓN NACIONAL; PRIMACÍA DE LOS

DERECHOS ADQUIRIDOS CONFORME A LAS LEYES SOCIALES, IGUALDAD; RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LA PENSIÓN, consagrados en el preámbulo de la Carta Política de 1991 y artículos 1º, 2º, 5º, 29, 46, 48,

53, 58 y 229 del mismo Estatuto de laya superior. SEGUNDA. Como consecuencia de lo anterior, proceda esa Corporación como JUEZ DE TUTELA a ORDENAR a CAJANAL E.I.C.E EN LIQUIDACIÓN hoy UGPP, el restablecimiento y pago de la pensión de gracia a favor de la señora MARIA LEILA VERGARA CUELLO. TERCERA. ORDENAR al TRIBUNAL CONTENCIOSO DE LA GUAJIRA reconocer y garantizar el derecho a la seguridad social y a la igualdad de mi representada preservando la pensión de gracia adquirida. CUARTA. Como consecuencia de lo anterior, ORDENAR al TRIBUNAL CONTENCIOSO DE LA GUAJIRA no decretar la nulidad de la Resolución N° 017355 del 4 de septiembre de 1997 por medio de la cual se le reconoció la pensión a mi poderdante y de la Resolución N° 06762 del 15 de marzo de 2007 que reliquida la prestación. QUINTA. ORDENAR A LA SUBSECCIÓN A, SECCION SEGUNDA DEL CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO que adopte las medidas necesarias y garantice el derecho a la seguridad social y a la igualdad de mi representada preservando la pensión de gracia adquirida. SEXTA. Que, en caso de desacato, se proceda por ese Juzgador a imponer las sanciones correspondientes, de conformidad a lo previsto por el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 […].

IV. TRÁMITE DE LA TUTELA Mediante auto de 23 de junio de 2021, se admitió la acción de tutela en contra

4. de la UGPP, del Tribunal Administrativo de la Guajira y de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado.

En la misma providencia, se solicitó a la Secretaría de la Sección Segunda del 5. Consejo de Estado, en calidad de préstamo, el expediente ordinario objeto de amparo.

V. INTERVENCIONES Realizadas las comunicaciones a las autoridades accionadas, se produjo la

6. siguiente intervención: La UGPP, por intermedio del subdirector de defensa judicial pensional de la 6.1. entidad, solicitó negar el amparo deprecado por el accionante, en tanto que: […] a. En la decisión adoptada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE LA GUAJIRA Y EL CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION SEGUNDA SUBSECCION "A no se incurrió en defecto material o sustantivo, sino que por el contrario la misma se ajustó al ordenamiento legal y al precedente jurisprudencial que regula el tema, para determinar que le asistía el derecho a pensión gracia.

b. La parte actora no puede pretender usar la acción de tutela como otra instancia para revisar las decisiones adoptadas por el juez competente de la causa, después de haberse agotado un procedimiento establecido en la Ley para el efecto. c. La acción de tutela no es el mecanismo judicial idóneo para el reconocimiento de peticiones prestacionales, máxime cuando ya se ha pronunciado el juez competente de la causa […].

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA

VI.1. Competencia de la Sala

Esta Sala de Decisión es competente para conocer la acción de tutela 7. presentada por la ciudadana María Leila Vergara Cuello, a través de apoderado judicial, en contra de la UGPP, del Tribunal Administrativo de la Guajira y de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en virtud de lo previsto en el artículo 37 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 20212 y en armonía con el Acuerdo 377 del 11 de diciembre de 20183 y con el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela. VI.2. Problemas jurídicos De acuerdo con la situación fáctica planteada, la Sala encuentra que los 8. problemas jurídicos a resolver son los siguientes: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. b) Si ello es así, determinar si las sentencias de 18 de agosto de 2016 y de 11 de marzo de 2021, proferidas, respectivamente, por el Tribunal Administrativo de la Guajira y por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 44001-23-33-002-201400077-00/01, vulneraron los derechos fundamentales de la actora, al declarar la nulidad de los actos administrativos que le habían reconocido su pensión gracia. Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, se harán previamente algunos

9. planteamientos respecto de: (i) los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; procediendo posteriormente a (ii) resolver el caso concreto relacionado con el defecto alegado, siempre y cuando se superen los requisitos generales y/o exigencias adjetivas.

VI.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad En sentencia de 31 de julio de 20124, la Sala Plena del Consejo de Estado 10. cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 1 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 2 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 3 “Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado.” 4 Radicación: 2009-01328-01(IJ). Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte 11. Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para

que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia 12. constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al 13. juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial5, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución6. De lo expuesto, la Sala advierte que cuando el juez constitucional conoce una 14. demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole de esta manera «dejar sin efecto o modular la decisión7” que se encaje en dichos

parámetros. Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de 15. procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 5 Sentencia T-619 de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 6 «Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello. Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma. Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales. Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte

Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política». 7 Corte Constitucional. Sentencia T225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la 16. Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01. VI.4. El caso concreto La ciudadana María Leila Vergara Cuello, quien actúa a través de apoderado 17. judicial, solicitó el amparo de sus derechos fundamentales «a la Seguridad Social en conexidad con el debido proceso; la Igualdad, Legalidad, derechos adquiridos conforme o los leyes sociales», cuya vulneración le atribuyó: i) a la UGPP, por haber suspendido el pago de la pensión gracia que le había reconocido, y ii) a las sentencias de 18 de agosto de 2016 y de 11 de marzo de 2021, proferidas, respectivamente, por el Tribunal Administrativo de la Guajira y por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 44001-23-33-0022014-00077-00/01. En este punto es preciso advertir que, si bien es cierto que la actora le atribuye

18. la vulneración de sus derechos fundamentales, entre otras entidades, a la UGPP, la realidad es que la supuesta afectación a sus garantías fundamentales proviene únicamente de las decisiones judiciales enjuiciadas, las cuales declararon la nulidad de los actos administrativos que le habían reconocido la pensión gracia a la accionante, motivo por el cual la Sala estima innecesario analizar la conducta de la referida entidad.

Sumado a lo anterior, debe resaltarse que, pese a que la actora en los hechos 19. del escrito tutelar hace alusión a que fue indebidamente notificada de la demanda promovida por la UGPP, lo cierto es que tal circunstancia no fue desarrollada como argumento por el cual consideraba vulnerados sus derechos fundamentales. Por el contrario, fue enfática en afirmar que su presunta afectación a sus garantías fundamentales se originó en que en las decisiones judiciales acusadas se incurrió en desconocimiento del precedente jurisprudencial y se desconoció que su vinculación laboral como docente fue de carácter departamental y no nacional. Por lo anterior, el presente estudio se centrará en determinar si las sentencias 20. de 18 de agosto de 2016 y de 11 de marzo de 2021, proferidas, respectivamente, por el Tribunal Administrativo de la Guajira y por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 44001-23-33-002-2014-0007700/01, vulneraron los derechos fundamentales invocados por la accionante. De acuerdo con los parámetros planteados en el acápite anterior, la Sala

21. entrará a examinar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional y acogida por la Sala Plena de esta Corporación.

VI.4.1. Cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en el sub examine VI.4.1.1. Subsidiariedad y/o agotamiento de todos los medios de defensa judicial en el caso sub examine Sobre el particular, cabe recordar que, dado el carácter subsidiario, excepcional y 22. residual de la acción de tutela consignada en el artículo 86 de la Carta Política, la regla general es que tal mecanismo de protección de derechos fundamentales no puede reemplazar a los medios ordinarios de defensa judicial. Este carácter excepcional y residual está previsto en el artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 19918, que expresamente prescribe: «La acción de tutela no procederá: 1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable». De acuerdo con lo anterior, para acudir a la acción de amparo, el interesado 23. debe agotar todos los medios que prevea el ordenamiento legal (acción, recurso, incidente o cualquier mecanismo de defensa judicial cualquiera que sea su naturaleza9); lo que significa que el solicitante tiene la obligación de interponer en tiempo los recursos establecidos en la ley o las acciones que estén a su alcance. La Corte Constitucional, se ha pronunciado respecto del carácter subsidiario de

24. la acción de tutela, en los siguientes términos: […] Dado el carácter subsidiario y residual de la acción de tutela, el afectado sólo podrá acudir a ella en ausencia de otro medio de defensa judicial para la protección del derecho invocado, ya que debe entenderse que esta acción constitucional no puede entrar a sustituir los recursos o medios ordinarios previstos por el legislador para el amparo de un derecho.” “La naturaleza subsidiaria y excepcional de la acción de tutela, permite reconocer la validez y viabilidad de los medios y recursos ordinarios de protección judicial, como dispositivos legítimos y prevalentes para la salvaguarda de los derechos. Al existir tales mecanismos, los ciudadanos se encuentran obligados a acudir de manera preferente a ellos, cuando son conducentes para conferir una eficaz protección constitucional. De allí que quien alega la vulneración de sus derechos fundamentales deba haber agotado los medios de defensa disponibles por la legislación para el efecto.

Exigencia que se funda en el principio de subsidiariedad de la tutela descrito, que pretende asegurar que una acción tan expedita no sea considerada en sí misma una instancia más en el trámite jurisdiccional, ni un mecanismo de defensa que reemplace aquellos diseñados por el legislador, y menos aún, un camino excepcional para solucionar errores u omisiones de las partes en los procesos judiciales […]10. En ese sentido, se pronunció esta Sala de Decisión, en sentencia de 25 de abril 25. de 2019, en la que expuso lo siguiente: «la tutela no puede ser utilizada como acción judicial sustitutiva de los mecanismos judiciales ordinarios, salvo que estos

medios ordinarios no sean idóneos o eficaces para proteger los derechos fundamentales controvertidos o cuando la acción de tutela se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable»11. 8 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política''. 9 Corte Constitucional, auto 132 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 10 Al respecto, ver Corte Constitucional. Sentencia T-890-11 y T-580-06. 11 Consejo de Estado, Sección Primera, Radicación 11001-03-15-000-2018-04033-01(AC), Sentencia de 25 de abril de

2019. Consejero Ponente: Roberto Augusto Serrato Valdés.

Sin embargo, el mismo texto constitucional y el Decreto Ley 2591 de 1991 señalan 26. una excepción a la regla anteriormente expuesta, consistente en que cuando se trate de evitar un perjuicio irremediable se podrá interponer la acción de tutela sin agotar los mecanismos judiciales ordinarios. Es decir, no es necesario, bajo este supuesto excepcional, agotar los mecanismos judiciales ordinarios cuando con la acción de tutela se pretende evitar un perjuicio irremediable. El concepto de perjuicio irremediable está relacionado con la existencia de una 27. grave e inminente afectación o detrimento del derecho fundamental que deba ser conjurada con medidas urgentes, de aplicación inmediata e impostergable, para neutralizar, cuando ello sea posible, la vulneración del derecho. La jurisprudencia ha expuesto el alcance interpretativo del concepto de perjuicio 28. irremediable en los términos siguientes:

[…] En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica. En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable […].12 Con fundamento en las anteriores premisas, la Sala procede a analizar si en el 29. presente asunto la parte actora agotó los medios de defensa en el interior del proceso contencioso objeto de amparo y, en ese sentido, se tiene satisfecha la subsidiariedad. Veamos: - La UGPP promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (bajo la modalidad de lesividad), en contra de los actos administrativos que le habían reconocido la pensión gracia a la aquí accionante. - El Tribunal Administrativo de la Guajira, en sentencia de 18 de agosto de 2016, resolvió: i) declarar la nulidad de los actos administrativos demandados; ii) negar el restablecimiento del derecho consistente en la devolución de los dineros por concepto de las mesadas pensionales

devengadas por la pensionada, al considerar que no se probó la mala fe, y iii) abstenerse de condenar en costas. - Inconforme con la determinación de primera instancia que dispuso negar el restablecimiento del derecho, la UGPP presentó recurso de apelación, sustentándolo en el hecho consistente en que era procedente ordenar el restablecimiento del derecho, porque era evidente el detrimento patrimonial del erario y la mala fe con la que actuó la demandada. 12 Sentencia T-1316 de 2001. - La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de 11 de marzo de 2021, resolvió confirmar la decisión apelada, para lo cual limitó el objeto de apelación al motivo de inconformidad planteado por la UGPP. Por ello planteó el siguiente problema jurídico: «¿Dentro del proceso se desvirtuó la buena fe de la señora María Leila Vergara Cuello?. - La Subsección accionada al resolver el anterior problema jurídico concluyó que, «en el plenario no existen pruebas que evidencien la mala fe de la señora María Leila Vergara Cuello que permitan desvirtuar la presunción de buena fe y, en consecuencia, resulta improcedente la recuperación de las sumas pagadas a su favor en virtud de los actos acusados». A partir de lo anterior, es claro para la Sala que la parte accionante no apeló la 30. decisión de primera instancia, que declaró la nulidad de los actos administrativos que le había reconocido la pensión gracia, por lo que el juez de segunda instancia no tuvo la oportunidad de pronunciarse sobre los motivos de inconformidad que

ahora se plantean en sede de tutela. Así las cosas, y ante la omisión de la parte actora consistente en no presentar el 31. recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, proferida el 18 de agosto de 2016 por el Tribunal Administrativo de la Guajira, la presente acción constitucional deviene improcedente, comoquiera que el mecanismo de amparo no puede sustituir ni revivir etapas procesales previamente vencidas. Ello en razón a que la falta de ejercicio oportuno, adecuado y pertinente de los mecanismos de defensa judicial ordinarios previstos en la ley, no puede ser utilizada como justificación para acudir al juez constitucional con el ánimo de defender un asunto que debió ventilarse en el interior del proceso ordinario. En ese orden de ideas, y comoquiera que la accionante no presentó el recurso 32. de apelación, el cual era el mecanismo de defensa idóneo para controvertir la decisión de primera instancia, y tampoco se advierte que la actora estuviere imposibilitada para interponerlo, mal puede concluirse que la situación fáctica planteada en el presente asunto requiere de la intervención del juez constitucional para la protección de sus derechos fundamentales, en la medida en que ello implicaría reemplazar al juez ordinario de la causa, máxime cuando no se demostró la ocurrencia de un perjuicio irremediable para que su solicitud de amparo procediera como mecanismo transitorio13. Por los razonamientos anteriormente expuestos, la solicitud de amparo deviene 33. improcedente en tanto no satisface el requisito general de procedibilidad atinente a

la subsidiariedad. 13 Los requisitos para tal efecto son los siguientes: “[…] Es el daño causado a un bien jurídico como consecuencia de acciones u omisiones manifiestamente ilegítimas y contrarias a derecho que, una vez producido, es irreversible y por tanto no puede ser retornado a su estado anterior (…) se presenta un perjuicio irremediable cuando concurran los siguientes requisitos: (1) el perjuicio es inminente, es decir, que se producirá indefectiblemente si no opera la protección judicial transitoria; (2) las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio deben ser urgentes; (3) el daño o menoscabo ha de ser grave, esto es, que una vez que aquel se haya producido es imposible retornar la situación a su estado anterior; y, (4) la urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable […]” (Sentencia T-348 de 1997). En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre