CE-11001-03-15-000-2021-03656-00(AC)

ACCIÓN DE TUTELA / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR

INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / EXISTENCIA DE

OTRO MECANISMO DE DEFENSA JUDICIAL / PROCEDENCIA DEL DERECHO DE PETICIÓN / DERECHO FUNDAMENTAL A LA PROTESTA PACÍFICA / PARO NACIONAL / MESA DE NEGOCIACIÓN – Participación en la mesa de negociación del Gobierno Nacional y el Comité Nacional de Paro / INEXISTENCIA DE LA PRUEBA – No se allega prueba de la solicitud de participación radicada ante la Presidencia de la República o al Comité del Paro El señor [A.T.L.], en nombre propio, plantea la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la vida, a la integridad y a la participación, porque considera que en su condición de víctima, no fue tenido en cuenta en la mesa de negociación de la cual son partes el Gobierno Nacional y el Comité Nacional de Paro, la cual se instituyó con ocasión de la movilización social y protesta que acaeciera recientemente en el país. (…) La Sala advierte que el señor [A.T.L.] cuenta con las herramientas jurídicas óptimas con el fin de lograr lo pretendido en esta acción constitucional; en ese sentido se destaca que el accionante, puede acudir ante el Gobierno Nacional o ante el Comité de Paro, en ejercicio del derecho de petición, con el fin de manifestar su intención de participar en la mesa de diálogo, a fin de que se discuta la pertinencia de su petición o, bien, sus intereses sean representados. (…) Ahora bien, se resalta que aun cuando la parte

actora manifiesta que acudió ante la Presidencia de la República y el Comité de Paro, a fin de que le permitieran participar en la mesa de diálogo; de los documentos obrantes en el expediente no es posible avizorar que ello hubiere ocurrido, puesto que, contrario a lo dicho por el actor, los integrantes del espacio de negociación fueron enfáticos en afirmar que no existe solicitud alguna del señor [A.T.L.], en procura de hacerse participe de las negociaciones.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Bogotá, D.C., seis (6) de agosto de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-03656-00(AC)

Actor: ANÍBAL TORRES LOTERO

Demandado: NACIÓN – PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y.COMITÉ NACIONAL DEL PARO Acción de tutela – Fallo de primera instancia La Sala decide la solicitud de tutela interpuesta por el señor Aníbal Torres Lotero, quien actúa en nombre propio, contra la Nación – Presidencia de la República y el

Comité Nacional de Paro.

I. ANTECEDENTES

1. La solicitud y las pretensiones El señor Fernando Monroy Gómez, quien actúa en nombre propio, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, solicita la protección de los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal y los derechos políticos, que estima lesionados por la Nación – Presidencia de la

República y el Comité Nacional de Paro. En amparo de los derechos fundamentales invocados, solicitó: “Primera. Que se tutelen los derechos fundamentales encontrados articulados (sic) en el preámbulo, 1, 2, 5, 13, 16, 18, 20, 22, 29, 37, 40, 83, 85, 90, 93, 94, 228, 229 y 230 de la Carta Política. Segunda. Ordenar al Comité de la Presidencia delegados designados (sic) para que le brinden la oportunidad y participación en las mesas de dialogo del paro nacional, para presentar sus inconformidades y ser escuchados (sic) las víctimas del conflicto interno para fijar acciones afirmativas en nuestros derechos. Tercera. Ordenar al Comité de la Presidencia que se le brinde un espacio de participación activa para tener representación activa (sic). Cuarta. Garantizar los derechos colectivos y fundamentales que nos asisten a los que están en el proceso de paro nacional. Quinta. Que se me convoque como representante de las víctimas del conflicto armado en mi condición de personal natural y como líder social de la Fundación Lazos de Honor (defensor de derechos humanos) y en calidad de víctima por causa del conflicto armado en Colombia, proveedor de acciones constitucionales en protección de las mismas, en aras de participar en el pliego de peticiones del paro nacional 2021 y salvaguardar y garantizar los derechos de las víctimas del conflicto armado”. (Sic a todo el párrafo).

2. Hechos La acción constitucional se fundamentó en los hechos y consideraciones que se

resumen a continuación: El señor Aníbal Torres Lotero, manifiesta ser víctima del Conflicto Armado Colombiano. Señala que en la actualidad, la Unidad para la Atención y Reparación Integral de las Víctimas – UARIV, tiene un censo en el que un número considerable de ciudadanos se identificaron como víctimas del conflicto interno. Sostiene que ese conglomerado social participó activamente en las manifestaciones realizadas a partir del 28 de abril de 2021, con ocasión del paro nacional. Expone que como consecuencia de ese movimiento se instaló una mesa de negociación, compuesta por representantes del Gobierno Nacional y los Sectores que conformaron el Paro Nacional. Manifiesta que, a pesar de ello, dentro del panel negociador no existen representantes de las víctimas del conflicto armado colombiano y que tampoco, dentro de la agenda programática, se incluyeron aspectos relacionados con ellos. Establece que esa situación se traduce en que a pesar de ser miembros activos de las marchas, no sean tenidos en cuenta al momento de definir los acuerdos celebrados entre las partes en negociación. Concluyó que le fue impedido participar en la mesa de negociaciones a pesar de haberlo intentado.

2. Trámite procesal Mediante auto de 13 de julio de 2021 se admitió la tutela y se ordenó notificar a las autoridades accionadas para los efectos previstos en el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991.

Asimismo, se dispuso la vinculación de la Nación – Vicepresidencia de la República, de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, la Consejería para la Estabilización y Consolidación, la Consejería para los Derechos Humanos, la

Dirección Nacional de Planeación – DNP, la Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, la Central Unitaria de Trabajadores – CUT, la Confederación Nacional del Trabajo – CGT, la Confederación de Trabajadores de Colombia – CTC, la Confederación de Pensionados de Colombia – CPC, la Confederación Democrática de Pensionados – CDP, la Federación Colombiana de Trabajadores de la Educación – FECODE, Dignidad Agropecuaria y Cruzada Camionera, representantes del Gobierno Nacional y el Comité del Paro en la mesa de negociación, por tener interés en el asunto.

3. Informe de las entidades accionadas La Nación – Presidencia de la República solicitó que la tutela se declarara improcedente, debido a que el actor cuenta con un medio expedito a fin de solicitar su inclusión en la mesa de negociación.

Manifestó que el señor Torres Lotero, puede acudir en ejercicio del derecho de petición, en aras de manifestar su intención de acudir a la mesa de dialogo, como representante de las víctimas del conflicto armado colombiano. Refirió que consultadas sus bases de datos, no existe escrito alguno radicado por el actor, tendiente a solicitar su vinculación en la mesa de negoaciaciones. Las organizaciones Central Unitaria de Trabajadores – CUT, Confederación de Trabajadores de Colombia – CGT, Confederación General del Trabajo – CGT, Federación Colombiana de Trabajadores de la Educación – FECODE, Confederación Democrática de Pensionados – CDP y la Confederación de Pensionados de Colombia – CPC, en escrito conjunto, solicitaron la improcedencia de la acción. Informaron que revisados sus archivos, no cuentan con registro de solicitud formal

por parte del señor Torres Lotero, a fin de ser tenido como integrante de la mesa de negociación. En tal virtud, pusieron de presente que en esa circunstancia, se desconoció su derecho a pronunciarse respecto de la solicitud, en los términos contenidos en la Ley 1755 de 2015, referente al derecho de petición. Aseveraron que la situación descrita en las acciones de tutela no da cuenta de la existencia de un perjuicio irremediable, que amerite la intervención del juez constitucional. La Nación – Ministerio de Trabajo pidió su desvinculación del proceso, toda vez que no es una entidad que hubiese participado en la mesa de negociación surtida entre el Gobierno Nacional y el Comité Nacional de Paro. El Departamento Nacional de Planeación requirió ser desvinculado de este trámite, al considerar que lo pretendido por el señor Torres Lotero desborda las competencias que le fueron atribuidas por la Ley. Los demás sujetos procesales guardaron silencio.

I. CONSIDERACIONES

1. Competencia.

La Sala es competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1° del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 333 de 2021.

2. Generalidades de la acción de tutela Según lo consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona cuenta con la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando quiera que sean violados o amenazados por la acción o la omisión de las autoridades, o de

particulares en los casos que señala la ley, y procede sólo cuando el afectado no disponga de otro medio judicial de defensa, salvo que la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha señalado que son elementos esenciales de esta acción constitucional su carácter subsidiario y excepcional, lo que implica que ésta sólo pueda ser ejercida frente a la violación de un derecho fundamental cuando no se disponga de otro mecanismo de defensa judicial o, en el evento en que aun existiendo otro medio de protección ordinario, sea necesario decretar el amparo en forma transitoria para evitar que se produzca un perjuicio irremediable, el cual debe estar debidamente acreditado en el proceso respectivo.

3. Problema jurídico La Sala debe decidir si la Nación – Presidencia de la República y el Comité Nacional de Paro menoscabaron los derechos fundamentales a la vida, a la integridad y a la participación política invocados por el demandante, como consecuencia de no haberlo convocado al espacio de dialogo surgido como consecuencia de las marchas presentadas a partir de 28 de abril de 2021, con ocasión del paro nacional.

4. Sobre la participación democrática.

El derecho a la participación democrática, se constituye en uno de los pilares del ejercicio de la ciudadanía en el marco de un estado social de derecho, en el que, corresponde al ente estatal garantizar los canales de comunicación en aras de lograr una correcta comunicación con los administrados. Sobre el particular, el numeral 2º del artículo 40 de la Constitución Política,

dispone: “Todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Para hacer efectivo este derecho puede: (…)

2. Tomar parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participación democrática.

(…)”. Conforme con lo anterior, se ha entendido que el derecho a la participación democrática, lleva consigo unas garantías mínimas por parte del establecimiento, tales como, (i) el deber de abstención, respecto de impedir el ejercicio libre de las formas de manifestación y participación política, (ii) el deber de garantizar el pluralismo y la no segregación de determinado grupo, con base en sus convicciones o preferencias, (iii) la promoción activa de diferentes formas de participación democrática, al interior de las estructuras sociales existentes. En ese orden, la Corte Constitucional, mediante sentencia T -611 de 2001 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) dispuso: “(…) la participación como derecho de los ciudadanos y eje medular del ordenamiento constitucional vigente implica (i) el deber del Estado de abstenerse de adoptar medidas de cualquier tipo que impidan el libre ejercicio de la participación por parte de ciudadanos y organizaciones sociales, (ii) el deber de adoptar medidas de todo tipo que eviten que las autoridades públicas o los particulares interfieran o afecten el libre ejercicio de las facultades en cuyo ejercicio se manifiesta la participación y (iii) el deber de implementar medidas que procuren optimizar el desarrollo de las diversas formas de participación y que, al mismo tiempo, eviten retroceder injustificadamente en los niveles de protección alcanzados. Estos deberes del Estado se concretan en

deberes específicos a los que a continuación la Corte se refiere: (i) El deber de abstenerse de estatizar la democracia y, en consecuencia, la obligación de proteger el pluralismo, (ii) Deber de promover formas de participación democrática que comprendan no solo la intervención de partidos o movimientos políticos sino también de organizaciones sociales de diferente naturaleza. (iii) Deber de promover estructuras democráticas en las diferentes formas de organización social. (iv) Prohibición, que vincula a todos los órganos públicos, funcionarios y particulares, de eliminar alguna de las dimensiones de la democracia. (v) Mandato de no sustituir a las autoridades estatales competentes en el desarrollo de actividades de control. (…)”. Corolario de lo anterior, se expidió la Ley 1757 de 2015, en la que se regula los mecanismos de participación democrática, cuyo artículo 111 define el dialogo social en los siguientes términos: “El diálogo social es un mecanismo democrático para la participación ciudadana y el fortalecimiento de las organizaciones de la sociedad civil, con el objetivo de promover la interacción, comunicación, consulta y seguimiento de políticas públicas a nivel nacional y territorial”. En ese orden, se concluye que en efecto, los postulados de la Carta obligan al Estado Colombiano a garantizar los espacios de participación democrática, a fin de que en ellos se realicen ejercicios de debate y se formulen las propuestas a que haya lugar, en aras de tratar los asuntos que atañen a la administración y los ciudadanos.

5. De la subsidiariedad de la acción de tutela De acuerdo con el principio de subsidiaridad que rige la acción de tutela, este

instrumento constitucional en principio no puede ser empleado como mecanismo principal y definitivo para resolver controversias sobre las cuales el legislador ha previsto medios judiciales especializados y definitivos para su resolución, dentro de los cuales también se garantiza la protección y garantía de los derechos fundamentales. Una de las principales razones de lo expuesto, es que el legislador, teniendo en cuenta determinadas situaciones de hecho y de derecho, y por consiguiente, la naturaleza, ejercicio, garantía y protección de los derechos de las partes, intervinientes y/o de la comunidad en general, ha elaborado acciones y procedimientos judiciales especializados para el mejor proveer de cierto tipo de situaciones, de acuerdo a las directrices de la Constitución Política. En este sentido, el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, ha establecido como causales de improcedencia de la acción de tutela, las siguientes: “1. Cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que aquélla se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentra el solicitante.

2. Cuando para proteger el derecho se pueda invocar el recurso de habeas corpus.

3. Cuando se pretenda proteger derechos colectivos, tales como la paz y los demás mencionados en el artículo 88 de la Constitución Política. Lo anterior no obsta, para que el titular solicite la tutela de sus derechos amenazados o violados en situaciones que comprometan intereses o derechos colectivos siempre que se trate de impedir un perjuicio irremediable.

4. Cuando sea evidente que la violación del derecho originó un daño

consumado, salvo cuando continúe la acción u omisión violatoria del derecho.

5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.” De esta manera, se resalta que la Corte Constitucional en varios pronunciamientos ha señalado que la procedencia de esta acción constitucional se encuentra condicionada a la inexistencia o ineficacia de los medios ordinarios de defensa previstos en el ordenamiento jurídico. En ese orden de ideas, esta acción, como mecanismo residual y subsidiario, no puede remplazar las figuras procesales destinadas a obtener la satisfacción de sus derechos, ni puede subsanar la incuria o negligencia de las partes en hacer uso de la manera y dentro de los términos previstos legalmente1.

Adicionalmente, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que en los casos en que existan medios judiciales de protección ordinarios al alcance del actor, la acción de tutela será procedente si el juez constitucional logra determinar que: “(…) (i) los mecanismos y recursos ordinarios de defensa no son suficientemente idóneos y eficaces para garantizar la protección de los derechos presuntamente vulnerados o amenazados; (ii) se requiere el amparo constitucional como mecanismo transitorio, pues, de lo contrario, el actor se vería frente a la ocurrencia inminente de un perjuicio irremediable frente a sus derechos fundamentales; y, (iii) el titular de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados es sujeto de especial protección constitucional (…)"2. Asimismo, la Corte Constitucional ha indicado que el perjuicio ha de ser inminente, por lo que las medidas que se requieren para conjurarlo deben ser

urgentes; no basta cualquier perjuicio, se requiere que éste sea grave, lo que equivale a una gran intensidad del daño o menoscabo material o moral en el haber jurídico de la persona; la urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable, ya que tiene que ser adecuada para restablecer el orden social justo en toda su integridad.

6. Caso concreto El señor Aníbal Torres Lotero, en nombre propio, plantea la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la vida, a la integridad y a la participación, porque considera que en su condición de víctima, no fue tenido en cuenta en la mesa de negociación de la cual son partes el Gobierno Nacional y el Comité Nacional de Paro, la cual se instituyó con ocasión de la movilización social y protesta que acaeciera recientemente en el país. 1 Sentencia SU-111 de 1997 M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 2 Corte Constitucional, Sentencia T – 177 de 14 de marzo de 2011, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.

La Sala advierte que el señor Aníbal Torres Lotero cuenta con las herramientas jurídicas óptimas con el fin de lograr lo pretendido en esta acción constitucional; en ese sentido se destaca que el accionante, puede acudir ante el Gobierno Nacional o ante el Comité de Paro, en ejercicio del derecho de petición, con el fin de manifestar su intención de participar en la mesa de diálogo, a fin de que se discuta la pertinencia de su petición o, bien, sus intereses sean representados. Dicho esto, se tiene que no se puede colegir que el señor Torres Lotero haya

concurrido ante los representantes del Gobierno Nacional o del Comité del Paro, para requerir que se lo incorpore como vocero de las víctimas del conflicto armado colombiano. Así las cosas, la acción constitucional no puede prosperar con el fin de lograr lo pretendido por el actor, toda vez que iría en contra del principio de subsidiariedad propio de este mecanismo de amparo. Ahora bien, se resalta que aun cuando la parte actora manifiesta que acudió ante la Presidencia de la República y el Comité de Paro, a fin de que le permitieran participar en la mesa de diálogo; de los documentos obrantes en el expediente no es posible avizorar que ello hubiere ocurrido, puesto que, contrario a lo dicho por el actor, los integrantes del espacio de negociación fueron enfáticos en afirmar que no existe solicitud alguna del señor Torres Lotero, en procura de hacerse participe de las negociaciones. Es preciso manifestarle al actor que la sola afirmación en ese sentido no es óbice para su configuración, pues aun cuando la tutela sea un mecanismo en esencia informal, lo consignado por las partes debe encontrar sustento en un mínimo acervo probatorio. A ese efecto, la Corte Constitucional en sentencia T040 de 2018 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado), dispuso: “La jurisprudencia constitucional ha establecido que, en principio, la informalidad de la acción de tutela y el hecho de que el actor no tenga que probar que es titular de los derechos fundamentales reconocidos por la Carta Política, no lo exoneran de demostrar los hechos en los que basa sus pretensiones. En efecto, la Corte ha sostenido que quien

pretende la protección judicial de un derecho fundamental debe demostrar los supuestos fácticos en que funda su pretensión. Del mismo modo, esta Corporación ha establecido que el amparo es procedente cuando existe el hecho cierto, indiscutible y probado de la violación o amenaza del derecho fundamental alegado por quien la ejerce. Por consiguiente, el juez no puede conceder la protección solicitada simplemente con fundamento en las afirmaciones del demandante, y si los hechos alegados no se prueban de modo claro y convincente, el juez debe negar la tutela, pues ésta carece de justificación”. Por lo demás, es preciso advertir que ni de lo expresado por el señor Torres Lotero, ni de los documentos obrantes en el expediente, se puede establecer que se encuentre en una situación que amerite la intervención del juez constitucional. Sin perjuicio de lo anterior, la Sala resalta que en el estado actual de las cosas, no es posible disponer la comparecencia del actor al espacio de diálogo nacional, en los términos señalados en el escrito de tutela, puesto que se observa que en la actualidad los diálogos existentes entre el Gobierno Nacional y el Comité Nacional del Paro se encuentran suspendidos, como consecuencia de la decisión tomada por los representantes de los manifestantes, quienes mediante comunicado a la opinión pública de 6 de junio de 2021, dieron a conocer que suspendería su asistencia a la mesa de negociación. En ese orden, en caso que los diálogos se reanuden, corresponde al señor Aníbal Torres Lotero, solicitar a los miembros negociadores, su inclusión en la mesa de diálogo, lo cual constituye el fin último de esta tutela.

III DECISIÓN En atención a las consideraciones anteriormente expuestas, la Sala declarará la improcedencia de la tutela interpuesta por el señor Aníbal Torres Lotero, contra la Nación – Presidencia de la República y el Comité Nacional de Paro, puesto que no supera el requisito de subsidiariedad. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

IV. FALLA DECLARAR improcedente la tutela interpuesta por el señor Aníbal Torres Lotero, atendiendo a las razones expuestas en la parte considerativa de esta sentencia.

Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador Si no fuere impugnada, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La presente providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

CÓPIESE, COMUNÍQUESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Firmado electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS ………… Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente

CARMELO PERDOMO CUÉTER……...SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ