CE-11001-03-15-000-2021-03696-00(AC)

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / MEDIO DE CONTROL DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ - No se instauró en término razonable Se tiene que la providencia de 27 de agosto de 2020 se notificó a las partes el 12 de noviembre de 2020, y la acción de tutela se recibió, vía electrónica, en la Secretaría General del Consejo de Estado, el 15 de junio de 2021, es decir luego de haber transcurrido aproximadamente 7 meses y 2 días, por lo que no satisface el requisito de la inmediatez, ya que transcurrió un plazo que, sin lugar a duda, no resulta razonable. (…) Para la Sala es claro que la presente acción de tutela no satisface el requisito general atinente a la inmediatez, lo que le impide al juez constitucional estudiar los argumentos de fondo.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 – ARTÍCULO 1

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D.C., quince (15) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-03696-00(AC)

Actor: ASESORÍAS Y SERVICIOS DE INGENIERÍA LIMITADA

Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A

Sentencia de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por la sociedad Asesorías y Servicios de Ingeniería Limitada, a través de su representante legal, en contra del auto de 27 de agosto de 2020, proferido por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado.

I. LA SOLICITUD DE TUTELA La sociedad Asesorías y Servicios de Ingeniería Limitada solicitó el amparo de 1. sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, cuya vulneración le atribuyó al auto de 27 de agosto de 2020, proferido por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del medio de control de controversias contractuales número 68001-23-33-000-2017-00908-01.

II. HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA De conformidad con lo planteado por la parte accionante en el escrito de amparo, 2. los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: Manifestó que presentó demanda de controversias contractuales en contra de 2.1. la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, de los señores Franco Burzi Gambini y Laura Consuelo Figueroa de Burzi, cuyo conocimiento correspondió al Tribunal Administrativo de Santander.

Indicó que, el 4 de octubre de 2019, el Tribunal Administrativo de Santander, en 2.2. el curso de la audiencia inicial, resolvió declarar no probada la excepción propuesta por la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional. Tal

decisión fue apelada por la referida entidad. Señaló que, mediante auto de 27 de agosto de 2020, la Subsección A de la 2.3. Sección Tercera del Consejo de Estado revocó la decisión apelada y, en su lugar, procedió a declarar probada la excepción propuesta por la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional y, como consecuencia de ello, dio por terminado el proceso. Adujo que, inconforme con la anterior decisión, presentó recurso de súplica, el 2.4. cual fue declarado improcedente en providencia de 28 de abril de 2021. 2.5. Afirmó que la decisión objeto de tutela «viola (…) derechos constitucionales del DEBIDO PROCESO, ACCESO A LA JUSTICIA e IGUALDAD, al no tener en cuenta los argumentos del honorable magistrado Dr. MILCIADES RODRIGUEZ QUINTERO que son contundentes y fundamentados cuando decreto en 1ª instancia que no prosperaba la excepción previa y ordeno continuar con las demás etapas procesales». Consideró que en la providencia objeto de tutela se omitió dar aplicación al 2.6. artículo 141 del CPACA, norma que habilita a los terceros afectados controvertir el contrato estatal aunque no hayan sido parte de tal negocio jurídico. 2.7.

Concluyó que: «la providencia del 27 de agosto notificada hasta el 12 de noviembre del 2020 proferida por el Honorable Magistrado Dr. JOSE ROBERTO

SACHICA MENDEZ SUBSECCIÓN A SECCIÓN TERCERA del CONSEJO DE

ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, omite que las excepciones de la Ponal son extemporáneas y además la legitimidad por activa de ASER INGENIERIA al ser un tercero que acredite un interés directo podrán pedir que se declare la nulidad absoluta del contrato atacado».

III. PRETENSIONES La sociedad accionante, en su escrito de tutela, formuló la siguiente pretensión: 3. […] Se deje sin efectos la decisión del 27 de agosto notificada hasta el 12 de noviembre del 2020 y se ordene continuar las demás etapas procesales […].

IV. TRÁMITE DE LA TUTELA El magistrado a cargo de la sustanciación del proceso, mediante auto de 17 de 4. junio de 2021, admitió la acción de tutela en contra de la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado. En la misma providencia, se vincularon, como terceros con interés directo en los resultados del proceso, a la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, al Tribunal Administrativo de Santander, a los señores Franco Burzi Gambini y Laura Consuelo Figueroa de Burzi. También se dispuso notificar al Ministerio Público para lo de su competencia.

V. INTERVENCIONES Realizadas las comunicaciones a las autoridades accionadas y a las vinculadas,

5. se produjeron las siguientes intervenciones: La Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, a través del 5.1. magistrado ponente de la decisión aquí censurada, rindió informe en el que solicitó la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela de la referencia, al estimar

que la misma no cumple con el requisito atinente a la inmediatez. En tal sentido, señaló lo siguiente: 5.2. […] En este caso, no se cumple el requisito general de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial referente a la inmediatez, dado que la notificación del auto objeto de tutela se efectuó personalmente por correo electrónico el 12 de noviembre de 2020, es decir, que el cómputo del término de los 6 meses para interponer la demanda de tutela inició el 13 de noviembre siguiente y feneció el 13 de mayo del año en curso. No obstante, la accionante la presentó el 15 de junio de 2021, es decir, 7 meses y 2 días después, superando así el término establecido. La anterior conclusión no varía porque se haya rechazado el recurso de súplica presentado contra la providencia del 27 de agosto de 2020 (objeto de tutela), pues, precisamente se llegó a esa determinación porque no procedía el referido recurso contra esa decisión; de manera tal que su interposición y final rechazo no pudo tener la entidad de suspender el término para acudir al juez de tutela, como tampoco para considerar que ejerció un medio de control principal […]. Sumado a lo anterior, aseguró que el presente asunto carece de relevancia 5.3. constitucional, porque no se cumplió con la carga argumentativa de motivar desde la órbita constitucional la supuesta afectación de las garantías fundamentales. La Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, a través del 5.4. jefe del área jurídica de la institución, solicitó declarar improcedente la acción de

tutela, por inobservar el requisito de la inmediatez, toda vez que el mecanismo de amparo se radicó después de haber transcurrido más de seis (6) desde la notificación de la decisión objeto de tutela.

VI. CONSIDERACIONES DE LA SALA VI.1. Competencia de la Sala Esta Sala de Decisión es competente para conocer la acción de tutela 6. presentada por la sociedad Asesorías y Servicios de Ingeniería Limitada, a través de su representante legal, en contra del auto de 27 de agosto de 2020, proferido por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en virtud de lo previsto en el artículo 37 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 1º del 333 de 6 de abril de 20212 y en armonía con el Acuerdo 377 del 11 de diciembre de 20183 y con el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, que asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.

VI.2. Problemas jurídicos De acuerdo con la situación fáctica planteada encuentra que los problemas

7. jurídicos a resolver son los siguientes: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales. b) Si ello es así, determinar si el auto de 27 de agosto de 2020 proferido por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del medio de control de controversias contractuales número 68001-23-33-0002017-00908-01 vulneró los derechos fundamentales de la sociedad actora.

1 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 2 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 3 “Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado.” Con el fin de resolver estos problemas jurídicos, se harán previamente algunos 8. planteamientos respecto de: (i) los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; procediendo posteriormente a (ii) resolver el caso concreto relacionado con los defectos alegados, siempre y cuando se superen los requisitos generales y/o exigencias adjetivas. VI.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad En sentencia de 31 de julio de 20124, la Sala Plena del Consejo de Estado 9. cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte 10. Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales:

Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia 11. constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al 12. juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial5, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución6. De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una 13. demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales ya explicados, permitiéndole 4 Radicación: 2009-01328-01(IJ). Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 5 Sentencia T-619 de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio.

6 «Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello. Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma. Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales. Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política». de esta manera «dejar sin efecto o modular la decisión7” que se encaje en dichos parámetros. Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de

14. procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la 15. Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001-03-15-000-2012-02201-01. VI.4. El caso concreto La sociedad Asesorías y Servicios de Ingeniería Limitada solicitó el amparo de 16. sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y al acceso a la administración de justicia y, como consecuencia de ello, deprecó que se dejara sin efectos el auto de 27 de agosto de 2020, proferido por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, dentro del medio de control de controversias contractuales número 68001-23-33-000-2017-00908-01. De acuerdo con los parámetros planteados en el acápite anterior, la Sala 17. entrará a examinar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional y acogida por la Sala Plena de esta Corporación. VI.4.1. Cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela VI.4.1.1. Del requisito general atinente a la inmediatez en el caso sub

examine La acción de tutela no tiene un plazo específico para su interposición, sin 18. embargo, la Corte Constitucional ha dicho que el requisito de inmediatez exige que: «la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración8. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de solución de conflictos»9. 7 Corte Constitucional. Sentencia T225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 8 Ver entre otras, Sentencia T-315 de 2005. 9 Sentencia C-590 de 2005, T-743 de 2008, T-343 de 2012. Al respecto, la jurisprudencia constitucional10, ha señalado lo siguiente: 19. […] En el caso específico de tutelas contra providencias judiciales, el requisito de inmediatez adquiere una connotación aún más precisa y exigente, pues el carácter excepcional de esta figura obedece precisamente a la necesidad que existe de conciliar la protección de derechos fundamentales con los principios constitucionales de seguridad jurídica y autonomía judicial, que podrían comprometerse si la tutela contra providencias judiciales se convierte en práctica generalizada. De ahí que la jurisprudencia de la Corte Constitucional

haya sido particularmente reiterativa en considerar que el principio de inmediatez es particularmente importante cuando se trata de examinar la procedencia de tutelas contra providencias judiciales. En la citada sentencia C-590 de 2005, se afirmó que “de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos […]11. Igualmente, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de 20. Estado, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, precisó que, en tratándose de acciones contra de providencias judiciales, el plazo considerado como razonable era el de seis (6) meses contados a partir de la notificación de la decisión judicial objeto de tutela. Ello con fundamento en el siguiente raciocinio: […] Para la Sala, la inmediatez es una condición que permite concretar la urgencia del amparo constitucional y, por tanto, determinar si la acción se interpuso en un plazo razonable. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable.

Anotase que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto. Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente. Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional […]12. (negrillas del despacho) 10 Corte Constitucional, Sentencia T-739 de 2010. 11 Ibidem. 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de agosto de 2014, expediente 1100103-15-000-2012-02201-01, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. La jurisprudencia constitucional13 ha establecido excepciones a la aplicación del 21. presupuesto de inmediatez, las cuales deberán demostrarse y justificarse por el

accionante en cada caso particular14 así: […] la acción de tutela sería procedente cuando fuere promovida transcurrido un extenso espacio entre el hecho que generó la vulneración, siempre que: i) exista un motivo válido para la inactividad de los accionantes, por ejemplo, el estado de indefensión, interdicción, abandono, minoría de edad, incapacidad física, entre otros; ii) la inactividad injustificada vulnere el núcleo esencial de los derechos de terceros afectados con la decisión; iii) exista un nexo causal entre el ejercicio inoportuno de la acción y la vulneración de los derechos de los interesados; o iv) cuando se demuestre que la vulneración es permanente en el tiempo y que, pese a que el hecho que la originó es muy antiguo respecto de la presentación de la tutela, la situación desfavorable del actor derivada del irrespeto por sus derechos, continúa y es actual […]15. Precisado lo anterior, la Sala pone de presente que, para determinar si la 22. presente acción de tutela satisface el requisito general de procedibilidad atinente a la inmediatez, se debe tener en cuenta la fecha de notificación del auto de 27 de agosto de 2020, dictado, en segunda instancia, por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por ser la decisión judicial que finiquitó la litis dentro del proceso contencioso con radicado número 68001-23-33-0002017-00908-01. Ello es así por cuanto la providencia que resuelve el recurso de apelación no es 23. susceptible de ningún otro recurso en virtud de lo dispuesto en el numeral 4° del artículo 244 del CPACA16 (el cual regía para la época). Por tanto, y contrario a lo

pretendido por la parte accionante, el auto proferido el 28 de abril de 2021 no varía el término para contabilizar la inmediatez, máxime cuando a esa providencia no se le atribuyó ningún motivo de inconformidad tendiente a demostrar la supuesta vulneración de garantías fundamentales. En ese contexto, se tiene que la providencia de 27 de agosto de 2020 se 24. notificó a las partes el 12 de noviembre de 2020, y la acción de tutela se recibió, vía electrónica, en la Secretaría General del Consejo de Estado, el 15 de junio de 2021, es decir luego de haber transcurrido aproximadamente 7 meses y 2 días, por lo que no satisface el requisito de la inmediatez, ya que transcurrió un plazo que, sin lugar a dudas, no resulta razonable. Aunado a lo anterior, la Sala no desconoce que la Corte Constitucional, en 25. Sentencia de Unificación SU-354 de 2017, al resolver el caso concreto, hizo una excepción en el término de seis meses establecidos por regla general como tiempo razonable para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, haciendo un análisis particular del evento en discusión, por lo que consideró que la acción de tutela procedía diez (10) meses después de haber sido notificada la decisión que se controvertía mediante la acción de tutela. Sin embargo, tal circunstancia no se observa configurada en el presente caso. 13 Sentencia T-584 de 2011. 14 Sentencia T-695 de 2017 de la Corte Constitucional. Cfr. Sentencia de Unificación proferida por la Sala Plena del

Consejo de Estado el 5 de agosto de 2014. Exp. 2012-02201-01 (IJ). 15 Sentencia T-246 de 2015, Corte Constitucional. 16 “ARTÍCULO 244. La interposición y decisión del recurso de apelación contra autos se sujetará a las siguientes reglas: […]

4. Contra el auto que decide la apelación no procede ningún recurso […]”. (Se destaca) Así las cosas, para la Sala es claro que la presente acción de tutela no satisface 26. el requisito general atinente a la inmediatez, lo que le impide al juez constitucional estudiar los argumentos de fondo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: PRIMERO: DECLARAR improcedente la acción de tutela presentada por la sociedad Asesorías y Servicios de Ingeniería Limitada, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de

1991.

TERCERO: En caso de no ser impugnada REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 31 del Decreto Ley No. 2591 de 1991.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Consejera de Estado

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Consejero de Estado P (26)