CE-11001-03-15-000-2021-03702-00 (AC)

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / AGENCIA OFICIOSA - Requisitos / APODERADO JUDICIAL EN EL PROCESO ORDINARIO - No es titular de los derechos fundamentales presuntamente afectados / AUSENCIA DE PODER ESPECIAL / AGENTE OFICIOSO / FALTA DE REQUISITOS DE LA AGENCIA OFICIOSA EN LA ACCIÓN DE TUTELA Al respecto, se advierte que, si bien la sociedad accionante pudo actuar como apoderada de la señora [C.O.] en el proceso ordinario, lo cierto es que ello no la faculta para promover, a nombre propio, una demanda de tutela contra las decisiones adoptadas dentro del mencionado proceso, bajo el entendido de que, como lo ha precisado la Corte Constitucional y esta Subsección así lo ha ratificado, para ello solo están legitimados las partes del proceso judicial por ser quienes pueden reclamar la protección de derechos fundamentales propios. En ese sentido, la sociedad Scientia Consultores S.A.S. solo habría podido actuar dentro de la presente actuación en aras de garantizar la protección de los derechos fundamentales de la señora [M.C.C.O.], pero para ello, tal como lo prevé el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, se requería poder especial conferido por la señora Clavijo Orjuela para ser representada en sede constitucional o, en su defecto, que actuara en calidad de agente oficioso de la mencionada señora, siempre y cuando se manifestara que no se encuentra en condiciones de promover su propia defensa. No obstante, en el presente asunto no se alegó, ni se

acreditó alguno de los anteriores supuestos que le permitiera a la referida sociedad actuar en representación de la titular de los derechos fundamentales vulnerados (…) De conformidad con lo anterior y toda vez que la sociedad Scientia Consultores S.A.S. no allegó poder especial que la facultara para actuar en representación de la señora [M.C.C.O.] -titular de los derechos fundamentales que se alega fueron vulnerados-, ni se alegó o acreditó que la mencionada señora estuviese impedida para promover su propia defensa, para la Sala resulta evidente la improcedencia del amparo solicitado, por la falta de legitimación en la causa por activa de la sociedad accionante.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 10

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-03702-00 (AC)

Actor: SCIENTIA CONSULTORES S.A.S.

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Y OTRO

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA (SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA) Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Requisitos / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA – El demandante no es titular de los derechos que se alega fueron vulnerados.

Procede la Sala a pronunciarse, en primera instancia, en relación con la demanda

de tutela instaurada por la sociedad Scientia Consultores S.A.S., de acuerdo con el Decreto 333 de 20211.

I. A N T E C E D E N T E S

1. La demanda En escrito presentado el 15 de junio de 2021, la sociedad Scientia Consultores S.A.S., por conducto de apoderado judicial, instauró demanda de tutela contra la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 46 Administrativo del Circuito de Bogotá, por considerar vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia.

2. Los hechos 2.1. La señora Martha Cecilia Clavijo Orjuela confirió poder a la sociedad Scientia Consultores S.A.S. para “iniciar y llevar a cabo todos los trámites administrativos y judiciales en contra de la SUBRED INTEGRADA DE SERVICIOS DE SALUD SUR E.S.E. a fin de que se declare y reconozca un Contrato Realidad en virtud del Principio de la Realidad sobre las Formalidades”. 2.2. El 13 de junio de 2017, se presentó una petición ante la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de los derechos laborales propios de un contrato de trabajo. 1 Al presente asunto le resulta aplicable lo dispuesto en el artículo 3 del Decreto 333 de 2021, toda vez que la demanda de tutela se radicó el 15 de junio de 2021: “Artículo 3. Modificación del artículo 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015. Modifíquese el

artículo 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, el cual quedará así: Artículo 2.2.3.1.2.5. Transitoriedad. Las reglas contenidas en el presente Decreto solo se aplicarán a las solicitudes de tutela que se presenten con posterioridad al 6 de abril de 2021. Las solicitudes de tutela presentadas con anterioridad a esta fecha serán resueltas por el juez a quien hubieren sido repartidas, así como la impugnación de sus fallos’ (se destaca). 2 2.3. La mencionada entidad, por el Oficio OJU-E-1185-2017 del 29 de junio de 2017, negó la existencia de alguna obligación laboral a su cargo. 2.4. El 13 de agosto de 2018, se presentó reclamación administrativa ante la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E., con el fin de obtener el reconocimiento de un “un único vínculo laboral de carácter administrativo en virtud del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades y de una relación legal y reglamentaria”. 2.5. La anterior petición fue negada mediante el Oficio OJU-E-2401-2018 del 28 de agosto de 2018. 2.6. El 21 de febrero de 2019, la sociedad Scientia Consultores S.A.S., en representación de la señora Clavijo Orjuela, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E., con el propósito de “obtener el reconocimiento de un único vínculo laboral de carácter administrativo en virtud del principio de la primacía de

la realidad sobre las formalidades y de una relación legal y reglamentaria, entre la parte actora y la E.S.E. demandada”. 2.7. Mediante auto del 3 de mayo de 2019, el Juzgado 46 Administrativo del Circuito de Bogotá inadmitió demanda. 2.8. El 20 de mayo de 2019, la parte actora subsanó la demanda. 2.9. El 29 de mayo de 2019, el mencionado juzgado emitió oficio con el propósito de que se allegara copia de las actas de notificación de los Oficios OJU-E-11852017 y OJU-E-2401-2018. 2.10. El 21 de junio de 2019, se allegó copia de los referidos oficios, los cuales “se allegaron de manera desordenada e incompleta sin señalar de manera taxativa la fecha de notificación y/o comunicación al demandante, en los mismos no se evidencia fecha de notificación ni ejecutoria de los actos administrativos”. 2.11. El Juzgado 46 Administrativo del Circuito de Bogotá, en auto del 26 de julio de 2019, rechazó la demanda. 3 2.12. A instancias del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, mediante providencia del 6 de noviembre de 2020 -notificada el 26 de enero de 2021-, la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca confirmó la decisión de primera instancia.

3. Fundamentos de la demanda de tutela La parte actora señaló que en el caso sub examine no se acreditó la fecha de notificación y ejecutoria de los actos demandados, toda vez que “se está

aduciendo la caducidad de unos sellos que no suplen los requisitos de ley y no permite acreditar fecha ni destinatario ciertos o siquiera probables de la notificación”. En ese sentido, sostuvo que se desconocieron las sentencias del 19 de febrero de 2015 y del 20 de septiembre de 2018, proferidas por la Sección Primera y por la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, respectivamente. Que ante la falta de certeza de la fecha de notificación de los actos cuestionados, se debió flexibilizar las normas procesales, en aplicación de los principios pro homine, pro damato y pro actione. Adicionalmente, afirmó que respecto del Oficio OJU-E-1185-2017, al ser una respuesta dirigida a un vínculo laboral ordinario, los jueces administrativos no tienen competencia para pronunciarse sobre el particular, en tanto que el “acto administrativo contenido en el OFICIO OJU-E-2401-2018 que niega la existencia de una vinculación administrativa sería el único y, además, procedente para demandar vía jurisdicción administrativa mediante el medio de control nulidad de restablecimiento de derecho”. De conformidad con lo anterior, señaló que “la naturaleza de cada acto administrativo es distinta, por lo que obedecen a pretensiones diferentes que evocaron en respuestas de la administración desiguales, por lo que NO estamos frente al fenómeno que se ha denominado ‘revivir términos’”. 4 Con base en lo anterior, la parte actora solicitó (se transcribe de forma literal, con posibles errores incluidos): Primero. TUTELAR los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, al

ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA y a la IGUALDAD establecido en los artículos 29, 229 y 13 de la Constitución Política de Colombia. Segundo. DECLARAR, que, por lo expuesto en el presente documento, tanto el AUTO que CONFIRMA AUTO DE RECHAZO de la DEMANDA notificado mediante estado del 26 de enero del 2021, dictada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA despacho de la honorable magistrada PATRICIA VICTORIA MANJARRES BRAVO, así como el AUTO DE RECHAZO DE LA DEMANDA del 26 de julio del 2019 notificado mediante estado del 29 de JULIO del 2019 emitido por el JUZGADO 46 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ D.C; violaron los artículos 29, 229 y 13 de la Constitución Política de Colombia. Tercero. ORDENAR, la revisión de, tanto el AUTO que CONFIRMA AUTO DE RECHAZO de la DEMANDA notificado mediante estado del 26 de enero del 2021, dictada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA despacho de la honorable magistrada PATRICIA VICTORIA MANJARRES BRAVO, así como el AUTO DE RECHAZO DE LA DEMANDA del 26 de julio del 2019 notificado mediante estado del 29 de JULIO del 2019 emitido por el JUZGADO 46 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ D.C, a fin de que se garantice el debido proceso y el acceso a la Justicia.

4. La admisión y el trámite de la demanda de tutela

4.1. Mediante auto del 17 de junio de 2021, se admitió la demanda de tutela y se ordenó notificar a las autoridades judiciales accionadas. 4.2. El Juzgado 46 Administrativo del Circuito de Bogotá sostuvo que la solicitud de amparo resultaba improcedente. Como sustento de lo anterior, precisó que la demanda de nulidad y restablecimiento se rechazó con fundamento en que la parte actora no cuestionó todos los actos que debió demandar. Al respecto, señaló que (transcripción literal) … el actor presentó dos peticiones ante la administración en las que solicitó lo mismo, a pesar que el tutelante considere que las peticiones son sustancialmente distintas. En efecto, se destaca lo pretendido por el tutelante en una y otra petición radica simplemente en la naturaleza de la relación laboral que se pretendió, pues en la primera se solicitó la declaratoria de la existencia del contrato de trabajo, y en la segunda, pretendió la declaración de una relación legal y reglamentaria. 5 En línea con lo anterior, indicó que, más allá del tipo de vinculación laboral, lo pretendido con las peticiones era la aplicación del principio de primacía de la realidad sobre las formalidades y que se declarara la existencia de una relación laboral. Asimismo, afirmó que los sellos de los actos administrativos cuestionados daban plena certeza de la persona notificada, así como de la fecha de notificación, toda vez que “el Oficio No. OJU-E1185-2017 de 27 de junio de 2017

se envió a la dirección de la señora Martha Cecilia Clavijo Orjuela (demandante dentro del proceso), y su fecha de notificación o envío fue el 29 de junio de 2017. Respecto del oficio No. OJU-E-2401-2018 de 27 de agosto de 2018, se denota que el oficio se remitió a Scientia Consultores el día 28 de agosto de 2018”. 4.3. Por su parte, la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca sostuvo que la sociedad Scientia Consultores S.A.S. carece de legitimación en la causa por activa, toda vez que “la titular del derecho en el presente asunto, es la Sra. Martha Cecilia Clavijo Orjuela, quien funge como demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 2019-0007401, y a quien en estricto sentido se le rechazó la demanda”. Adicionalmente, afirmó que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no se vulneraron los derechos fundamentales de la señora Clavijo Orejuela. Sobre el particular, señaló que la parte actora “no podía pretender revivir términos a partir de la nueva solicitud que terminó en el oficio OJU-E-24012018 cuando ya había solicitado y le habían sido negados los reconocimientos económicos en el primer oficio, esto es, oficio OJU-E-1185-2017”. En cuanto al argumento de “falta de certeza de la fecha de notificación de los actos administrativos” indicó que dicho aspecto no fue planteado en el recurso de apelación interpuesto en contra del auto del 26 de julio de 2019 y, por

tanto, la parte actora pretende reabrir la discusión del proceso ordinario 6 trayendo argumentos que no fueron expuestos ante el juez natural de la causa. Sostuvo que la caducidad del medio de control se analizó de acuerdo con las pruebas allegadas al proceso y, en ese sentido, se “avaló la decisión del a quo en cuanto a la estructuración de la figura jurídica de la caducidad porque no existía duda de su recepción, al punto que este no fue un aspecto que debatiera la parte interesada”.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

1. Legitimación en la causa La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Asimismo, el inciso primero del artículo 86 de la Constitución Política2 establece que toda persona, sin necesidad de ninguna cualificación especial, como la de ser abogado, podrá ejercer la acción de tutela en nombre propio o mediante apoderado para obtener la protección inmediata de sus derechos fundamentales. De conformidad con lo anterior, la solicitud de amparo exige como presupuesto la legitimidad e interés del demandante, dado que sólo podrá ejercer esta acción constitucional ante la vulneración de sus propios derechos fundamentales, sin perjuicio de la agencia oficiosa de derechos, como lo dispone el artículo 10 del

Decreto 2591 de 19913. 2 “ARTÍCULO 86. Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”. 3 “ARTÍCULO 10.- Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, 7 En ese sentido, la Corte Constitucional indicó que, so pretexto de ejercer la acción de tutela, no puede asumirse de forma indeterminada o ilimitada la representación de otra persona, ni la informalidad propia de este mecanismo de protección constitucional supone que no existan requisitos mínimos de procedibilidad como la legitimación en la causa por activa4. Al respecto, sostuvo: Este es el primer requisito de procedibilidad de la acción de tutela, que exige que quien solicita el amparo constitucional se encuentre ‘legitimado en la causa’ para presentar la solicitud de protección de sus derechos fundamentales. Dicha legitimación puede ser ‘por activa’ o ‘por pasiva’. Por la primera exige que el derecho cuya protección se invoca sea un derecho fundamental propio y no, en principio, de otra persona5. La segunda se entiende satisfecha con la correcta identificación de las autoridades responsables de la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados6, destacando a la vez que su adecuada integración persigue garantizar a los presuntos implicados el derecho a la defensa y, por esa vía,

permitirles establecer el grado de responsabilidad que les pueda asistir en los hechos que son materia de la controversia constitucional. Desde antaño, la Corte ha precisado que el interés subjetivo de quien demanda en causa propia la protección de derechos fundamentales debe estar debidamente acreditado, pues de lo contrario carece de legitimidad para instaurar la acción de tutela (…)7.

2. Caso concreto En el presente asunto, la sociedad Scientia Consultores S.A.S., por conducto de apoderado judicial, presentó demanda de tutela contra la Subsección E de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 46

Administrativo del Circuito de Bogotá, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. “También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no este en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. “También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales”. 4 Corte Constitucional, sentencia T-417 del 8 de julio de 2013, M.P. Nilson Pinilla Pinilla. 5 Original de la cita: “Sentencia T–1191 de 2004 (MP. Marco Gerardo Monroy Cabra)”. 6 Original de la cita: “En el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991 se dispone: ‘Artículo 13. La acción se dirigirá contra la autoridad pública o el representante del órgano que presuntamente violó o

amenazó el derecho fundamental [...]’”. 7 Corte Constitucional, sentencia T-382 del 19 de julio de 2016, M.P. María Victoria Calle Correa. 8 La Sala advierte que la referida sociedad no es la titular de los derechos fundamentales invocados, los cuales se estimaron vulnerados con ocasión de las providencias proferidas en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho tramitado bajo el radicado 11001334204620190007400, en el cual fungió como demandante la señora Martha Cecilia Clavijo Orjuela. Al respecto, se advierte que, si bien la sociedad accionante pudo actuar como apoderada de la señora Clavijo Orjuela en el proceso ordinario, lo cierto es que ello no la faculta para promover, a nombre propio, una demanda de tutela contra las decisiones adoptadas dentro del mencionado proceso, bajo el entendido de que, como lo ha precisado la Corte Constitucional y esta Subsección así lo ha ratificado8, para ello solo están legitimados las partes del proceso judicial por ser quienes pueden reclamar la protección de derechos fundamentales propios. En ese sentido, la sociedad Scientia Consultores S.A.S. solo habría podido actuar dentro de la presente actuación en aras de garantizar la protección de los derechos fundamentales de la señora Martha Cecilia Clavijo Orjuela, pero para ello, tal como lo prevé el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991, se requería poder especial conferido por la señora Clavijo Orjuela para ser representada en sede constitucional o, en su defecto, que actuara en calidad de agente oficioso de la mencionada señora, siempre y cuando se manifestara que no se encuentra en condiciones de promover su propia defensa.

No obstante, en el presente asunto no se alegó, ni se acreditó alguno de los anteriores supuestos que le permitiera a la referida sociedad actuar en representación de la titular de los derechos fundamentales vulnerados, por el contrario, la parte actora designó apoderado en el presente asunto “para que en nombre y representación de la Sociedad [Scientia Consultores S.A.S.] instaure Acción de tutela en contra del JUZGADO 46 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO

DE BOGOTÁ DC., del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA” (se destaca).

De conformidad con lo anterior y toda vez que la sociedad Scientia Consultores S.A.S. no allegó poder especial que la facultara para actuar en representación de 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 10 de septiembre de 2020, exp. 110010315000202003288 00. 9 la señora Martha Cecilia Clavijo Orjuela -titular de los derechos fundamentales que se alega fueron vulnerados-, ni se alegó o acreditó que la mencionada señora estuviese impedida para promover su propia defensa, para la Sala resulta evidente la improcedencia del amparo solicitado, por la falta de legitimación en la causa por activa de la sociedad accionante. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR la falta de legitimación en la causa por activa respecto de la sociedad Scientia Consultores S.A.S., por las razones expuestas en la parte

motiva de esta decisión.

SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

TERCERO: de no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

MARÍA ADRIANA MARÍN

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE

JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ

FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador. Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. . 10