CE-11001-03-15-000-2021-03840-00(AC)

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE

REQUISITOS DE PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA

PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL – El escrito de tutela no refleja una posible amenaza o vulneración de un derecho fundamental / AUSENCIA DE CARGA ARGUMENTATIVA – El actor no adujo la configuración de algún defecto / SOLICITUD DE RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN / AUSENCIA DE RELIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN / APLICACIÓN DE LA SENTENCIA DE UNIFICACIÓN – Del 28 de agosto de 2018 En el caso concreto, el [actor] manifestó que el cambio jurisprudencial introducido en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, vulneró sus derechos fundamentales en la medida en que, la jurisprudencia anterior, contenía una regla de decisión favorable a sus intereses. En este sentido, estimó que sus derechos al debido proceso y a la igualdad, fueron conculcados con la negación de la reliquidación de su pensión, pues muchos trabajadores en situación fáctica idéntica a la suya, se beneficiaron de la ratio decidendi contenida en la providencia del 4 de agosto de 2010. En esta medida, la Sala observa que la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional, pues el [actor] no adujo la configuración de algún defecto, así como tampoco indicó en su escrito de tutela, los yerros en los que, a su juicio, incurrieron los jueces de instancia al resolver el

caso concreto. Por el contrario, esta Sala observa que, en la solicitud de tutela, el reparo planteado está dirigido en contra de la sentencia de unificación proferida por esta Corporación, el 28 de agosto de 2018, pues esta providencia cambió la regla jurisprudencial que permitía la reliquidación de la pensión de vejez, con inclusión de los todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. En este orden de ideas, en el caso se observa que, más allá de la configuración de un defecto, y de la posible vulneración de los derechos invocados, hay una diferencia de criterio del accionante, con la sentencia de unificación que sirvió de fundamento para resolver la controversia pensional. Por lo anterior, y teniendo en cuenta que la jurisprudencia constitucional ha definido que “la finalidad de la acción de tutela es conjurar aquellas situaciones en que la decisión de la autoridad judicial incurre en graves falencias, de relevancia constitucional, que conlleva a una decisión incompatible con la Constitución”, la Sala encuentra que la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional. Lo anterior, en razón a que el escrito de tutela no refleja una posible amenaza o vulneración de un derecho fundamental, ni de las garantías iusfundamentales que fueron invocadas. Tampoco se advierten graves falencias en las sentencias cuestionadas, que hagan que el asunto objeto de la solitud trascienda de la discusión litigiosa del proceso ordinario. Así las cosas, en la medida en que los reparos planteados se limitan a la presentación de una simple inconformidad con una sentencia de unificación ajena al presente trámite, se procederá, en la parte

resolutiva del presente proveído, a declarar la improcedencia de la pretensión de amparo constitucional.

ACLARACIÓN DE VOTO / REQUISITOS GENERALES DE PROCEDIBILIDAD

DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito no previsto en la norma / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito sometido a la discrecionalidad del juez constitucional La relevancia constitucional como requisito general de procedencia de la tutela contra providencia judicial no está previsto en norma alguna y su aplicación, a mi 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co juicio, a más de ser otra recepción acrítica de discutibles criterios jurisprudenciales foráneos [“especial trascendencia constitucional” la denomina el Tribunal Constitucional español], plantea serios interrogantes. En efecto: ¿Si la tutela es un mecanismo subsidiario para la protección inmediata de derechos fundamentales, acaso no todas las solicitudes que reúnan los demás presupuestos tendrían -por sí solasrelevancia constitucional? ¿Si el juez en cada caso debe “evaluar” la relevancia constitucional, esa decisión no es otro evento -uno másde esa discrecionalidad que erige a los falladores en amos y señores del proceso judicial, sin referencia a precepto alguno? ¿Hemos sustituido la arbitrariedad de la Administración por la arbitrariedad del denominado “juez constitucional”, que bajo

figuras elásticas -como estale entregan un poder absoluto e incontrolado para definir un tema delicado? ¿Es acorde con la Constitución y con la democracia que los jueces decidan cómoda y arbitrariamente a partir de fórmulas tan gaseosas y extremadamente flexibles?

NOTA DE RELATORÍA: Frente a la aclaración de voto en relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del precedente de la Corte Constitucional para el asunto, el aclarante remite a la aclaración de voto efectuada en la providencia de 7 de febrero de 2019, radicado 11001-03-15-000-2019-00022-00.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN C

Consejero ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Bogotá D.C., seis (06) de agosto de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-03840-00(AC)

Actor: JULIO ALBERTO DE HOYOS PÉREZ

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA Y OTRO SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide en primera instancia la acción de tutela presentada por Julio Alberto de Hoyos Pérez en contra del Tribunal Administrativo de Córdoba y

Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Montería.

I. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Julio Alberto de Hoyos Pérez, actuando por medio de apoderado1, presentó solicitud de amparo2 en contra de la Sala Segunda de Decisión del Tribunal 1 Archivo electrónico identificado con certificado 8639855186EBEBAD B1209026347E977A 8AE29A0E030921D7

69079B97B28B586C en el expediente digital. 2 Ibidem. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Administrativo de Córdoba y del Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Montería, en procura de la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad, que consideró vulnerados con ocasión de las sentencias de primera y segunda instancia, proferidas el 3 de septiembre de 2019 y el 18 de marzo de 2021, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 23001-33-33-007-2017-00068-00, en las que se negaron las pretensiones de la demanda. 1.2. Hechos 1.2.1. Julio Alberto de Hoyos Pérez, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, demandó a la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL EICE en Liquidación, y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP, con el fin de obtener la reliquidación de su pensión, con la inclusión de la totalidad de los factores devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha del retiro oficial3. Se precisa que el señor de Hoyos Pérez fue beneficiario del régimen de transición en pensiones. 1.2.2. En primera instancia, el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Montería, en sentencia del 3 de septiembre de 20194, negó las pretensiones de la

demanda, pues estimó que los actos administrativos demandados, estaban ajustados a derecho, en la medida en que sus fundamentos correspondían al criterio adoptado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, proferida por esta Corporación. 1.2.3. En segunda instancia, el Tribunal Administrativo de Córdoba, en sentencia del 18 de marzo de 20215, confirmó la decisión del a quo, pues estimó que, de acuerdo con la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, no era posible conceder la reliquidación de la pensión, con base en el 75% del IBL del promedio total devengado durante el último año de servicio, ya que la liquidación del IBL debía hacerse de acuerdo con lo establecido en los artículos 21 o 36 de la Ley 100 de 1993. 1.3. Pretensiones y argumentos de la acción de tutela 1.3.1. Julio Alberto de Hoyos Pérez solicitó: (i) la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y a la igualdad; (ii) dejar sin efectos los fallos proferidos al interior del proceso ordinario, y en su lugar, ordenar a las autoridades judiciales contra las que se dirige esta acción, proferir un nuevo fallo, en el que se aplique la regla jurisprudencial fijada en la sentencia de unificación, proferida por el Consejo de Estado, el 4 de agosto de 2010. 1.3.2. El señor de Hoyos Pérez consideró, que el cambio jurisprudencial introducido en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, vulneró los

derechos de quienes cotizaron al sistema de seguridad social en pensiones, y que dicho cambio jurisprudencial, “debió ponderar los derechos y principios en pugna, para así salvaguardar los intereses superiores de los administrados”6. Así mismo, señaló que la tesis adoptada en la providencia antes mencionada, frustró “las expectativas fundadas en los trabajadores en una interpretación anterior, que garantizaba los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral”7. 3 Ibidem. 4 Ibidem. 5 Ibidem. 6 Ibidem. 7 Ibidem. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.4. Trámite en primera instancia e intervenciones 1.4.1. El Despacho del magistrado ponente admitió la acción de tutela presentada por Julio Alberto de Hoyos Pérez, mediante auto del 23 de junio de 20218, y ordenó comunicar al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Montería y al Tribunal Administrativo de Córdoba como parte accionada, y vincular a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP como tercera con interés, para que se pronunciaran sobre los hechos en que se sustentó la solicitud de amparo. 1.4.2. El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Montería9 atendió a la solicitud contenida en el numeral segundo del auto admisorio, y así informó los nombres y direcciones de las personas que integraron la parte demandante, la parte demandada y terceros dentro del proceso ordinario, y guardó silencio

respecto de los hechos narrados en el escrito de tutela. 1.4.3. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales – UGPP10 afirmó que las sentencias proferidas al interior del proceso ordinario se ajustaron al ordenamiento legal y al precedente jurisprudencial que regula la materia objeto de estudio. De igual forma, indicó que la acción de tutela no es el mecanismo idóneo para el reconocimiento de pretensiones prestacionales, más aún teniendo en cuenta que en el caso concreto ya había un pronunciamiento judicial. Por lo anterior, solicitó la declaración de improcedencia de la solicitud de amparo. 1.4.4. El Tribunal Administrativo de Córdoba guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sala es competente para decidir la presente acción de tutela en virtud de lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en el Decreto 2591 de 1991, en el Decreto 333 de 2021 que modificó el Decreto 1069 de 2015 y en el Acuerdo de Sala Plena del Consejo de Estado No. 080 del 12 de marzo de 201911. 2.2. Procedibilidad de la acción 2.2.1. La jurisprudencia constitucional ha establecido que, cuando una solicitud de amparo va dirigida en contra de una providencia judicial, el juez de tutela debe, de forma preliminar, analizar los requisitos generales de procedibilidad de la acción12.

Así, una vez verificada la observación de los presupuestos que la determinan, procede el pronunciamiento de fondo sobre la problemática jurídica que el actor

plantea en función de los defectos en que incurre la actuación acusada y conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales13. 8 Archivo electrónico identificado con certificado 0A7EB921D3E88C91 5FE18C5DE60210B7 AA5D9ABFD89EC1D0 ADBAAE7A41ECC098 en el expediente digital. 9 Archivo electrónico identificado con certificado 9841744C58FA03D0 AFB3F47935E908E2 702BE6A8C7BA7329 966D62249C1CBF4B en el expediente digital. 10 Archivo electrónico identificado con certificado 4ADE01D60A7E538E 2FF09A79F0822CA0 BCF9F6007A9111F3 6294A50A5BCD88B0 en el expediente digital. 11 Publicado en el diario oficial 50.913 del 1 de abril de 2019. 12 Antes que todo es necesario (i) verificar la legitimación en la causa como una exigencia preliminar en cualquier acción de amparo, para, posteriormente, pasar a constatar los demás requisitos generales de procedibilidad, en los siguientes términos: (ii) que en la solicitud de tutela se expresen de manera clara los hechos y los fundamentos de la afectación de derechos que se imputa a la decisión judicial; (iii) que la cuestión que se discute tenga relevancia constitucional; (iv) que previo a la solicitud de tutela se hayan agotado todos los medios de defensa judicial con los que cuenta la persona afectada; (v) que se cumpla con el principio de inmediatez; (vi) que en caso de que se alegue una irregularidad procesal, la misma tenga la entidad de afectar la decisión; y de

manera general, (vii) no procede elevar una solicitud de amparo contra decisiones proferidas dentro de procesos de tutela. 13 Las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial se concretan en los defectos o errores en que puede incurrir la decisión cuestionada, de modo que, si en una decisión judicial se presenta alguna de las causales específicas, podrá ser razón suficiente para el amparo constitucional. A saber: a) Defecto orgánico, que se presenta cuando el juez carece de competencia; b) defecto procedimental, que ocurre cuando la autoridad judicial actuó al margen del procedimiento establecido; c) defecto fáctico, esto es, cuando el juez no tuvo en cuenta el material de prueba obrante en el expediente para proferir decisión; d) defecto material o sustantivo, el que se origina en el evento en que se decida con fundamento en normas inexistentes o inconstitucionales, en contravía de ellas, o existe una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) error inducido, cuando la autoridad judicial es víctima de engaño por terceros y el mismo lo condujo a tomar una decisión que afecta derechos fundamentales; f) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) desconocimiento del precedente constitucional, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance y h) violación directa de la

4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.2. En virtud del requisito de procedibilidad de relevancia constitucional, el escrito de tutela debe contener una debida carga argumentativa, que pueda demostrar en materia de defectos, los yerros en que los incurrió el juez de instancia al decidir la controversia, y cómo esos errores vulneraron el derecho fundamental invocado. Esto es así, porque “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona, pues ello desconocería la competencia y finalidad de la administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”14. En el caso concreto, el señor de Hoyos Pérez manifestó que el cambio jurisprudencial introducido en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, vulneró sus derechos fundamentales en la medida en que, la jurisprudencia anterior, contenía una regla de decisión favorable a sus intereses. En este sentido, estimó que sus derechos al debido proceso y a la igualdad, fueron conculcados con la negación de la reliquidación de su pensión, pues muchos trabajadores en situación fáctica idéntica a la suya, se beneficiaron de la ratio decidendi contenida en la providencia del 4 de agosto de 2010. En esta medida, la Sala observa que la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional, pues el señor de Hoyos Pérez no adujo la configuración de algún defecto, así como tampoco indicó en su escrito de tutela, los yerros en los que, a

su juicio, incurrieron los jueces de instancia al resolver el caso concreto. Por el contrario, esta Sala observa que, en la solicitud de tutela, el reparo planteado está dirigido en contra de la sentencia de unificación proferida por esta Corporación, el 28 de agosto de 2018, pues esta providencia cambió la regla jurisprudencial que permitía la reliquidación de la pensión de vejez, con inclusión de los todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. En este orden de ideas, en el caso se observa que, más allá de la configuración de un defecto, y de la posible vulneración de los derechos invocados, hay una diferencia de criterio del accionante, con la sentencia de unificación que sirvió de fundamento para resolver la controversia pensional. Por lo anterior, y teniendo en cuenta que la jurisprudencia constitucional ha definido que “la finalidad de la acción de tutela es conjurar aquellas situaciones en que la decisión de la autoridad judicial incurre en graves falencias, de relevancia constitucional, que conlleva a una decisión incompatible con la Constitución”15, la Sala encuentra que la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional. Lo anterior, en razón a que el escrito de tutela no refleja una posible amenaza o vulneración de un derecho fundamental, ni de las garantías iusfundamentales que fueron invocadas. Tampoco se advierten graves falencias en las sentencias cuestionadas, que hagan que el asunto objeto de la solitud trascienda de la discusión litigiosa del proceso ordinario. Así las cosas, en la medida en que los reparos planteados se limitan a la presentación de una simple inconformidad con una sentencia de unificación ajena

al presente trámite, se procederá, en la parte resolutiva del presente proveído, a declarar la improcedencia de la pretensión de amparo constitucional.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE PRIMERO. DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la acción de tutela por las razones expuestas en la parte considerativa de este proveído.

SEGUNDO. NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito. Constitución Política, cuando los jueces desconocen la aplicación de la Ley Fundamental, conforme al mandato consagrado en el artículo 4º de la Carta Política que antepone de manera preferente la aplicación de sus postulados. 14 Cfr. Sentencias T-066 de 2019 y T-336 de 2004. 15 Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 2019. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO. ENVIAR la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión, en caso de que no sea impugnada.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS

Presidente de Sala GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00

NICOLÁS YEPES CORRALES

Magistrado

CON ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO GUILLERMO SÁNCHEZ

LUQUE

ACLARACIÓN DE VOTO / REQUISITOS GENERALES DE PROCEDIBILIDAD

DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito no previsto en la norma / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL DE LA CONTROVERSIA – Requisito sometido a la discrecionalidad del juez constitucional La relevancia constitucional como requisito general de procedencia de la tutela contra providencia judicial no está previsto en norma alguna y su aplicación, a mi juicio, a más de ser otra recepción acrítica de discutibles criterios jurisprudenciales foráneos [“especial trascendencia constitucional” la denomina el Tribunal Constitucional español], plantea serios interrogantes. En efecto: ¿Si la tutela es un mecanismo subsidiario para la protección inmediata de derechos fundamentales, acaso no todas las solicitudes que reúnan los demás presupuestos tendrían -por sí solasrelevancia constitucional? ¿Si el juez en cada caso debe “evaluar” la relevancia constitucional, esa decisión no es otro evento -uno másde esa discrecionalidad que erige a los falladores en amos y señores del proceso judicial, sin referencia a precepto alguno? ¿Hemos sustituido la arbitrariedad de la Administración por la arbitrariedad del denominado “juez constitucional”, que bajo figuras elásticas -como estale entregan un poder absoluto e incontrolado para definir un tema delicado? ¿Es acorde con la Constitución y con la democracia que los jueces decidan cómoda y arbitrariamente a partir de fórmulas tan gaseosas y

extremadamente flexibles?

NOTA DE RELATORÍA: Frente a la aclaración de voto en relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del precedente de la Corte Constitucional para el asunto, el aclarante remite a la aclaración de voto efectuada en la providencia de 7 de febrero de 2019, radicado 11001-03-15-000-2019-00022-00.

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA GENERAL-Interrogantes sobre la relevancia constitucional como requisito de procedencia del amparo. TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-El criterio fijado en la sentencia C-543 de 1992 hizo tránsito a cosa juzgada constitucional, reiteración aclaración de voto #1 Rad. n° 11001-03-15-000-2019-00022-00/2019. PRECEDENTE JUDICIAL-No es una 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co figura que pueda trasplantarse a los sistemas de derecho legislado, reiteración aclaración de voto #2 Rad. n° 11001-03-15-000-2019-00022-00/2019. ACLARACIÓN DE VOTO Aunque comparto la decisión que se tomó en la providencia del 2 de mayo de 2019, que declaró improcedente la tutela, aclaro voto.

1. La relevancia constitucional como requisito general de procedencia de la tutela contra providencia judicial no está previsto en norma alguna y su aplicación, a mi juicio, a más de ser otra recepción acrítica de discutibles criterios jurisprudenciales

foráneos [“especial trascendencia constitucional” la denomina el Tribunal Constitucional español], plantea serios interrogantes.

En efecto: ¿Si la tutela es un mecanismo subsidiario para la protección inmediata de derechos fundamentales, acaso no todas las solicitudes que reúnan los demás presupuestos tendrían -por sí solasrelevancia constitucional? ¿Si el juez en cada caso debe “evaluar” la relevancia constitucional, esa decisión no es otro eventouno másde esa discrecionalidad que erige a los falladores en amos y señores del proceso judicial, sin referencia a precepto alguno? ¿Hemos sustituido la arbitrariedad de la Administración por la arbitrariedad del denominado “juez constitucional”, que bajo figuras elásticas -como estale entregan un poder absoluto e incontrolado para definir un tema delicado? ¿Es acorde con la Constitución y con la democracia que los jueces decidan cómoda y arbitrariamente a partir de fórmulas tan gaseosas y extremadamente flexibles?

2. En relación con la tutela contra providencia judicial y la aplicación del “precedente” de la Corte Constitucional para su estudio, me remito a los numerales 1 y 2 de la aclaración de voto Rad. n°. 11001-03-15-000-2019-0002200/19, respectivamente.

GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE

7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co