CE-11001-03-15-000-2021-03854-00(AC)

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN DE

LOS DERECHOS AL DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / PROCESO EJECUTIVO / NEGACIÓN DEL MANDAMIENTO DE PAGO / COPIA DEL TÍTULO EJECUTIVO - Valor probatorio / APLICACIÓN

DEL PRINCIPIO DE PREVALENCIA DEL DERECHO SUSTANCIAL

[L]a decisión de los falladores de instancia de negar el mandamiento de pago solicitado por el SENA contra el IDEA obedeció a lo dispuesto en los artículos 215 y 297 del CPACA, puesto que, con la demanda, se aportó una copia y no el acta original de liquidación bilateral del convenio. Pese a ello, la Sala no puede perder de vista que, también, se ha entendido que resulta válido aportar, sin necesidad de autenticación, los documentos que sirven de título ejecutivo. (…) la misma Sección Tercera ha contemplado la posibilidad de inadmitir las demandas ejecutivas, si se determina que la demanda carece de alguno de los requisitos formales, con el fin de armonizar los instrumentos procesales con el derecho sustancial, precisamente con el fin de privilegiar el acceso a la administración de justicia: (…) Esta posibilidad, en criterio de la Sala, responde de una interpretación y aplicación favorable de las normas procesales y las acerca de manera más adecuada al principio de acceso a la administración de justicia, pues materializa los deberes y las facultades que le asisten al juez a fin de remover, en lo posible, los obstáculos que le impidan lograr los fines de la actividad judicial, que se encaminan “(i)

impartir justicia, (ii) buscar que las sentencias se basen en una verdad judicial que se acerque lo más posible a la verdad real, y (iii) evitar pronunciamientos inhibitorios que dificulten la eficacia de las actuaciones de la Administración de Justicia y de los derechos materiales.”. (…) [L]a Sala, con el fin de privilegiar el acceso a la administración de justicia de la entidad demandante, concederá el amparo de los derechos fundamentales invocados por el SENA y dejará sin efectos las actuaciones surtidas en el proceso ejecutivo (…), desde el auto de 19 de febrero de 2018, inclusive, mediante el cual el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad negó el mandamiento de pago solicitado.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 246 / CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL - ARTÍCULO 4 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 215 / LEY 1437 DE 2011ARTÍCULO 297 / DECRETO 2591 DE 1991

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá D.C., cinco (5) de agosto de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-03854-00(AC)

Actor: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE – SENA

Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN C

ACCIÓN DE TUTELA - SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala de Subsección decide la acción de tutela instaurada por el Servicio Nacional de Aprendizaje – en adelante SENA – en contra de la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en el Decreto 333 de 2021 y demás normas concordantes.

I. ANTECEDENTES El SENA, actuando por conducto de apoderado1 y en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución, invoca la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia e igualdad, con fundamento en los siguientes:

1. Hechos 1.1. El SENA y el Instituto para el Desarrollo de Antioquia celebraron el convenio de Cooperación Marco N.° 00028 de 2009, cuyo objeto fue: “Aunar esfuerzos para apoyar la formulación, promoción, implementación y puesta en funcionamiento del "Parque Tecnológico Manantiales", en el cual se estipuló como contraprestación en favor del SENA la transferencia de un lote en el mencionado parque, ubicado en el municipio de Envigado, paraje Las Palmas. 1.2. Al momento de realizar la liquidación del convenio, se dispuso, en el Acta del 23 de diciembre de 2015, reconocer por parte del IDEA y a favor del SENA, como compensación, “(…) por valor de los aportes efectivamente ejecutados, los cuales corresponden a Mil Seiscientos Cuarenta y Ocho Millones Diecinueve Mil Trescientos Dieciséis Pesos M/Cte. ($1.648.019.316), compensación que se materializará mediante

la entrega material y transferencia de un lote de terreno (…) situado en el Municipio de Envigado Paraje las Palmas, el cual hace parte del Parque Tecnológico Manantiales (…)”. 1 JUAN GUILLERMO MONSALVE RAMÍREZ. 1.3. Después de solicitar reiteradamente al IDEA el cumplimiento de dicha obligación y por no obtener respuesta positiva, instauró demanda ejecutiva cuyo conocimiento correspondió, en primera instancia, al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, corporación que, mediante proveído de 19 de febrero de 2018, negó el mandamiento de pago solicitado por considerar que en la demanda no se aportó el título ejecutivo original sino una copia simple de la referida acta. 1.4. La anterior decisión fue recurrida por el SENA, con el que adjuntó el acta original que presta mérito ejecutivo. No obstante, la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado, en providencia del 11 de diciembre de 2020, notificada el 23 de mayo de 2021, confirmó lo resuelto por el a quo.

2. Fundamentos de la acción La entidad demandante manifiesta que los falladores de primera y segunda instancia incurrieron en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto y en defecto fáctico, al rechazar o no dar trámite a la demanda ejecutiva por haberse aportado una copia del título ejecutivo que, en este caso, es el acta de liquidación del Convenio radicado IDEA 0783 de 2009 y radicado SENA 0028 de 2009, de 23 de diciembre de

2015, pues, incluso, el documento original fue aportado con el recurso de reposición interpuesto contra el auto del 19 de febrero de 2018 que negó el mandamiento de pago. En ese sentido, señaló que aunque dicha decisión obedeció a lo dispuesto en el artículo 215 y 297 del CPACA, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha evolucionado en sentido de dar la misma validez a los documentos originales y a las copias simples, como se señaló en la sentencia SU774 de 2014 en la que, además, la Corte Constitucional recordó el deber de los jueces de solicitar, de oficio, los originales de los documentos públicos que se alleguen en copia simple, cuando no tiene certeza sobre la ocurrencia de algunos hechos, a fin de lograr la verdad procesal: “DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIAVulneración por parte de los jueces contencioso administrativos al no solicitar de oficio los originales de documentos públicos que son allegados por las partes procesales en copia simple. Cuando dentro de un proceso contencioso administrativo el juez no tiene certeza sobre la ocurrencia de algunos hechos a pesar de que dentro del acervo probatorio existen documentos públicos, así sea en copia simple, de los cuales se pueda inferir razonablemente su ocurrencia, el juez debe decretar las pruebas de oficio con el fin de llegar a la certeza de los hechos y la búsqueda de la verdad procesal. Exigir esta actuación en nada afecta la autonomía judicial para la valoración probatoria toda vez que el hecho de que solicite pruebas de oficio, en particular originales de documentos públicos, no

implica necesariamente que se le otorgue pleno valor probatorio a estos. Lo que se pretende es que el juez cuente con los mayores elementos posibles para que dentro de las reglas de la sana crítica valore en su conjunto la totalidad de las pruebas y pueda llegar a un fallo de fondo con la máxima sustentación jurídica y fáctica posible. Incurre en una vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, debido a la configuración de un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, cuando los jueces contencioso administrativos no hacen uso de su potestad oficiosa en materia probatoria para permitir esclarecer y dar certeza a los hechos que de manera razonable se pueden inferir del acervo probatorio existente”. De igual forma, señala que la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado, al advertir que el documento original fue aportado al expediente, debió modificar la decisión del 19 de febrero de 2018 adoptada por el Tribunal Administrativo de Antioquia o, por lo menos, ordenarle a dicha colegiatura tenerlo en cuenta, en aras de garantizar el principio de economía procesal y el debido proceso de la entidad ejecutante.

3. Pretensiones Por lo anterior, solicita: «Por todo lo anteriormente expuesto, se solicita al Juez Constitucional que proteja los Derechos Fundamentales invocados y se revoque el auto del 19 de febrero de 2018 emitido por la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, en cabeza de la Magistrada Ponente: Doctora Yolanda Obando Montes) y, el auto del 11 de

diciembre de 2020, notificado por estados el 24 de mayo de 2021, emitido por el Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo – Sección Tercera – Subsección C, en cabeza del Consejero Ponente: Doctor Guillermo Sánchez Luque; toda vez que ambas autoridades judiciales, con sus decisiones, violaron los derechos fundamentales invocados y ante el desconocimiento tanto de la norma sustantiva, artículo 246 del Código General del Proceso como el precedente judicial de unificación, al no tener en cuenta en primera instancia, la copia simple, y, en segunda instancia, el documento original aportada en la interposición del recurso. Como consecuencia del reconocimiento de violación a los derechos fundamentales invocados, de DEBIDO PROCESO y DERECHO DE DEFENSA (artículo 29 Carta Política) ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA (artículos 228 y 229 Carta Política). se revoque la decisión de ambos autos y se reconozca el valor probatorio del documento aportado en copia simple en primera instancia y documento original aportado con el recurso, esto es, acta de liquidación del convenio con fecha 23 DE DICIEMBRE DE 2015, el cual presta merito ejecutivo invocado en la demanda ejecutiva inicial y por tanto se ordene librar mandamiento de pago como fue solicitado en la demanda».

4. Informes Mediante auto de 23 de junio de 2021, se admitió la acción de tutela de la referencia y se ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Antioquia y a la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado como accionados y al Instituto de Desarrollo de Antioquia – IDEA como tercero interesado en las resultas del proceso.

4.1. El Tribunal Administrativo de Antioquia, por conducto de la magistrada ponente de la decisión de primera instancia, señaló que esta se sujetó a las normas procesales y a la jurisprudencia del Consejo de Estado según las cuales no es plausible librar mandamiento de pago con base en un título ejecutivo aportado en copia simple, por lo que manifestó que dicha decisión no adolece de defecto alguno. 4.2. El Instituto de Desarrollo de Antioquia, a través de apoderado, manifestó que no le es dable efectuar pronunciamiento alguno sobre los hechos expuestos en la presente demanda, toda vez que dicha entidad no fue notificada del auto que negó el mandamiento de pago y ni de la providencia que lo confirmó. 4.3. La Sección Tercera de esta corporación guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES

1. Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar:  ¿La presente acción de tutela acredita los requisitos generales de procedibilidad?

Solo en caso afirmativo, se deberá establecer:  ¿El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad y la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado, al proferir las providencias del 19 de febrero de 2018 y del 11 de diciembre de 2020, que negaron el mandamiento de pago solicitado por el SENA incurrieron en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto?

2. La acción de tutela contra providencias judiciales En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente2 aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta Corporación3, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la

protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales. Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los 2 Corte Constitucional. Sentencia C-590-05. 3 Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012). Radicación número: 1100103-15-000-2009-01328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone. Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan, son subsanables en el contexto del proceso. De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos

constitucionales fundamentales. Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional; (ii) que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable; (iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.; (v) que se identifique la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos; y (vi) que no se trate sentencias de tutela. En ese orden, la doctrina constitucional ha señalado las causales especiales, indicando que la acción constitucional resulta procedente únicamente en aquellos eventos en los cuales, con ocasión de la actividad jurisdiccional, se vean afectados derechos fundamentales, al verificar la ocurrencia de uno de los siguientes eventos: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental, (ii) defecto fáctico, (iii) error inducido, (iv) decisión sin motivación, (v) violación directa de la Constitución y (vi) desconocimiento del precedente. 2.1. En el presente caso, la pretensión de amparo constitucional cumple

con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. 2.1.1. En efecto, esta Sala considera que los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados se encuentran plenamente individualizados. 2.1.2. Así mismo, se observa que las providencias objeto de tutela carecen de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 2.1.3. Se advierte, igualmente, que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso «razonable y proporcionado», contado desde la fecha de notificación de la providencia de segunda instancia (24 de mayo de 2021) hasta la radicación de la acción de tutela (17 de junio de 2021). 2.1.4. Finalmente, el asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una posible vulneración iusfundamental como consecuencia del exceso ritual manifiesto en que, presuntamente, incurrieron las autoridades judiciales cuestionadas. 2.2. Del exceso ritual manifiesto En lo atinente al defecto procedimental por exceso ritual manifiesto4, la Corte Constitucional indicó, en la sentencia T-264 de 2009, que este tiene ocurrencia «cuando un funcionario utiliza o concibe los procedimientos como un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial y por esta vía, sus actuaciones devienen en una denegación de justicia»5. Igualmente, señaló que al defecto procedimental por exceso ritual manifiesto le subyace una tensión entre las garantías constitucionales al debido proceso y el acceso a la administración de

justicia en su faceta de prevalencia del derecho sustancial sobre el derecho adjetivo, en tanto el acatamiento riguroso de las formas puede implicar el sacrificio del derecho material o, viceversa, el respeto irrestricto del derecho sustantivo podría suprimir importantes principios formales, atentando contra la seguridad jurídica del ordenamiento jurídico y la salvaguarda del debido proceso de las partes. No obstante lo expuesto, precisó la Corte que dicha tensión es tan solo aparente, pues su solución «se encuentra en la concepción de las formas procedimentales como un medio para lograr la efectividad de los derechos subjetivos, y no como fines en sí mismos»6. Por tanto, ha reiterado la misma Corte7 que por disposición del artículo 228 Superior, las formas no deben convertirse en un obstáculo para la efectividad del derecho sustancial, sino que deben propender por su realización. Es decir, que las normas procesales son un medio para lograr la efectividad de los derechos subjetivos y no fines en sí mismas. Así lo sostuvo en la Sentencia C-029 de 1995, precisamente cuando declaró exequible el artículo 4º del Código de Procedimiento Civil. En la misma línea, en la Sentencia C-131 de 2002, la Corte se refirió al tema de la constitucionalización del derecho procesal de la siguiente manera: 4 Sentencia T-591-11. 5 En una dirección similar puede ser consultada la sentencia T-599 de 2009. 6 Cfr. Corte Constitucional, sentencia T-264 de 2009. 7 T-268-10. «2. Uno de los espacios en los que mayor incidencia ha tenido el

constitucionalismo es el derecho procesal. En la tradición del positivismo formalista el derecho procesal estaba desprovisto de una vinculación sustancial con lo que era materia de litigio; se agotaba en una ritualidad cuya configuración se realizaba fundamentalmente en la instancia legislativa; era ajeno a propósitos que lo conectaran con los fines estatales y la protección de las garantías que lo integraban sólo se brindaba en esas actuaciones y bajo los estrechos parámetros de protección establecidos por el legislador. Así, no llamaba a interés el hecho de que, en materia de derechos, la sustancia que se tenía entre manos se desvaneciera ante las ritualidades y formalidades de unos procedimientos que las más de las veces se explicaban por sí mismos y que perdían puntos de contacto con lo que era objeto de controversia. Pero esa dimensión del derecho procesal ha sido superada pues el constitucionalismo ha rescatado las garantías centenariamente elaboradas como contenidos del derecho procesal para vincularlas inescindiblemente a la realización de las normas sustanciales. Las ha dotado de una teleología que no se explica a partir del solo rito o procedimiento sino en relación directa con las normas jurídicas que consagran los efectos jurídicos que las partes pretenden. Las ha redimensionado para darles ahora el carácter de facultades irrenunciables, históricamente consolidadas y positivizadas; esto es, para advertir en ellas derechos fundamentales. Con ello, ha dotado al proceso de una nueva racionalidad pues ya no se trata de agotar ritualismos vacíos de contenido o de realizar las normas de derecho sustancial de cualquier manera sino de

realizarlas reconociendo esas garantías irrenunciables pues su respeto ineludible también constituye una finalidad del proceso. (…)» (Negrillas fuera de texto). En conclusión, el defecto procedimental por «exceso ritual manifiesto» se presenta cuando el funcionario judicial, por un apego extremo y aplicación mecánica de las formas, renuncia conscientemente a la verdad jurídica objetiva patente en los hechos, derivándose de su actuar una inaplicación de la justicia material y del principio de la prevalencia del derecho sustancial.

3. Caso concreto En el presente asunto, el SENA reprocha las providencias del 19 de febrero de 2018 y del 11 de diciembre de 2020 mediante las cuales el

Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad y la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado negaron el mandamiento de pago solicitado contra el IDEA, por haber aportado el título ejecutivo en copia simple. Al respecto, de las piezas procesales que reposan en el expediente, se advierte lo siguiente: El SENA instauró demanda ejecutiva en contra del Instituto de Desarrollo de Antioquia – IDEA – con el fin de obtener el cumplimiento de la obligación de hacer derivada del Convenio de Cooperación Marco N.° 00028 de 2009 y en el cual se estipuló como contraprestación en favor del SENA la transferencia de un lote del mencionado parque, ubicado en el municipio de Envigado, paraje Las Palmas. Para ese efecto, aportó copia simple del acta de liquidación bilateral del convenio del 23 de diciembre de 2015.

El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Tercera de Oralidad, mediante providencia de 19 de febrero de 2018, negó el mandamiento de pago, por las siguientes razones: «3. CASO CONCRETO. Ahora bien, encuentra la sala que en el presente caso el título ejecutivo base de recaudo lo constituye el acta de liquidación bilateral del Convenio Marco de Cooperación No. 0783 IDEA 0028 SENA, cuyo objeto lo constituyó (…). Dicho documento por sí solo, tal y como se expuso en acápites precedentes, constituye título ejecutivo, siempre y cuando, al derivarse del contrato estatal -y en el sub lite de un convenio marco -, contenga una obligación clara, expresa y exigible. No obstante, tal aspecto no es el interesado única formalidad que debe agotar el interesado que pretende se ejecuten las obligaciones adquiridas en virtud de dicho negocio jurídico, puesto que en materia de procesos ejecutivos se aplican exigencias probatorias muy estrictas relativas a las características que deben revestir a los documentos aportados como título base de ejecución, las cuales deben ser aplicadas a casos como el presente en el que la sola copia simple no resulta ser suficiente para ejecutar al obligado, en tanto sólo es dable aportar el original o copia auténtica respectiva. En efecto, el alto tribunal de lo Contencioso Administrativo ha establecido las reglas que se deben atender en la materia, por lo que indicó que es preciso aportar en original la copia auténtica del documento o documentos que integran el título ejecutivo base de la acción, y que a pesar de haberse avanzado en materia de presunción de autenticidad de los documentos, en razón de las nuevas reglas procesales introducidas

por el Código General del Proceso, las mismas tienen sus excepciones en lo que a procesos ejecutivos se refiere. (…) (…) Por lo tanto, esta Sala negará el mandamiento de pago solicitado, debido a que no se aportó en debida forma el título ejecutivo base de recaudo, en tanto el documento representativo del mismo no cumple con las exigencias probatorias y formales dispuestas en el ordenamiento (…)». Contra esta decisión, el SENA interpuso recurso de reposición, en el que adjuntó el acta original de liquidación bilateral del convenio, y al que el Tribunal le dio trámite de apelación, por lo que lo remitió al Consejo de Estado. En virtud de ello, la Sección Tercera, Subsección C de esta Corporación, en proveído de 11 de diciembre de 2020, consideró lo siguiente: «3 (…) La parte demandante aportó como título ejecutivo la copia simple del acta de liquidación bilateral del Convenio de Cooperación 00028 de 2009 y cuando presentó el recurso de reposición aportó el documento original. Como la parte demandante no aportó el original o copia auténtica del acta de liquidación bilateral con la demanda, no cumplió con los requisitos previstos en el artículo 215 y el numeral 3 del artículo 297 del CPACA. Como este requisito relacionado con el título ejecutivo no podía ser subsanado, se confirmará la providencia apelada. 4.- Como la parte demandante aportó el acta de liquidación original junto con el recurso de reposición, se revocará el numeral segundo de la providencia apelada y se ordenará el desglose de los folios que contienen ese documento (f. 83 a 85 c. 2)».

De lo anterior, se advierte que la decisión de los falladores de instancia de negar el mandamiento de pago solicitado por el SENA contra el IDEA obedeció a lo dispuesto en los artículos 215 y 297 del CPACA, puesto que, con la demanda, se aportó una copia y no el acta original de liquidación bilateral del convenio. Pese a ello, la Sala no puede perder de vista que, también, se ha entendido que resulta válido aportar, sin necesidad de autenticación, los documentos que sirven de título ejecutivo. Así lo ha dicho esta corporación: «De su lado, el trámite del proceso de ejecución se rige por las normas del Código General del Proceso –CGP–, por remisión expresa del artículo 306 del CPACA. Luego, lo relacionado con los requisitos formales del título ejecutivo y el valor probatorio de las copias, deben atender los lineamientos de la codificación procesal civil. En punto de lo último, es necesario señalar que el artículo 246 del CGP estipula que “[l]as copias tendrán el mismo valor probatorio del original, salvo cuando por disposición legal sea necesaria la presentación del original o de una determinada copia”. Añade que “[s]in perjuicio de la presunción de autenticidad, la parte contra quien se aduzca copia de un documento podrá solicitar su cotejo con el original, o a falta de este con una copia expedida con anterioridad a aquella. El cotejo se efectuará mediante exhibición dentro de la audiencia correspondiente.” Por su parte, el artículo 114 ídem dispone lo relacionado con la expedición de copias de actuaciones judiciales, y en su numeral 2 señala que “[l]as

copias de las providencias que se pretendan utilizar como título ejecutivo requerirán constancia de su ejecutoria.” De las normas citadas, la Sala encuentra que el único requisito para que las providencias judiciales en las cuales se condene a una entidad pública al pago de sumas de dinero, sirvan de título ejecutivo, es que estén acompañadas de la constancia de su ejecutoria. Tal presupuesto resulta necesario para verificar que los fallos se encuentran en firme, y por lo tanto, que las obligaciones en ellos contenidas sean exigibles. Empero, como se vio, en ninguno de los preceptos legales antes transcritos se impone que la constancia de ejecutoria deba aportarse en original o en copia autenticada, conforme lo exigió el Tribunal accionado en el fallo de segunda instancia, postura que lo llevó a declarar de forma oficiosa la excepción de inexistencia del título ejecutivo».8 Y, adicional a ello, la misma Sección Tercera ha contemplado la posibilidad de inadmitir las demandas ejecutivas, si se determina que la demanda carece de alguno de los requisitos formales, con el fin de armonizar los instrumentos procesales con el derecho sustancial, precisamente con el fin de privilegiar el acceso a la administración de justicia: 8 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. sentencia de tutela del 23 de octubre de 2019, radicación número: 11001-03-15-000-2019-04029-00(AC), actor: JOAQUÍN DARÍO

ZULUAGA VILLEGAS, demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA. M.P.

Nicolás Yepes Corrales.

«En providencia del 16 de junio de 2005, esta Sala acogió la tesis doctrinal según la cual es posible corregir los defectos formales de la demanda pues, lo contrario, implica una rigidez que carece de sustento legal y que se encontraría en contravía del principio constitucional de primacía de la sustancia sobre la forma. De igual manera, implicaría una vulneración del derecho de acceso a la Administración de Justicia, pues, con argumentos meramente formales, se impediría la puesta en marcha del aparato judicial»9. Posición que fue reiterada recientemente: «La demanda es el instrumento mediante el cual el particular puede ejercer el derecho de acción. En el proceso ejecutivo no hay auto admisorio de la demanda ni traslado de ella, pero el juez sí debe expedir una providencia, que hace sus veces, siempre y cuando encuentre que el libelo reúne los requisitos legales y que el título ejecutivo reúne los requisitos del artículo 422 del CGP10. En esos términos, en los procesos ejecutivos, al igual que en los ordinarios, el juez debe verificar que la demanda cumpla con los requisitos formales exigidos11, entre otros, que se haya otorgado poder en debida forma, y en caso de que la demanda no reúna alguno de los requisitos formales, la ausencia no se constituye en causal de rechazo, en el proceso ordinario, ni es causal de negativa de mandamiento de pago, en el proceso ejecutivo; el defecto formal da lugar a la inadmisión de la demanda, con el fin de que se corrija, dentro del término de 10 días so pena de rechazo; así lo dispone el CPACA:

ARTÍCULO 170. INADMISIÓN DE LA DEMANDA. Se inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos señalados en la ley por auto susceptible de reposición, en el que se expondrán sus defectos, para que el demandante los corrija en el plazo de diez (10) días. Si no lo hiciere se rechazará la demanda. 9 Consejo de Estado, Sección Tercera. Auto del 11 de octubre de 2006, radicado número 1500123-31-000-2001-00993-01(30566), actor: CONSTRUCA S.A