CE-11001-03-15-000-2021-03862-00(AC)

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD - Medio judicial idóneo Revisado los fundamentos de derecho del accionante, su pretensión está cimentada en la presunta inconstitucionalidad del proyecto de ley; de ahí que su pretensión va dirigida a que se le ordenara al Presidente de la República abstenerse de sancionarlo y que presentara objeciones por inconstitucionalidad. En consecuencia, es claro para la Sala que las razones jurídicas que llevaron al accionante a presentar la presente acción es la presunta inconstitucionalidad del proyecto, ahora ley 2094 de 2021, por lo que el objeto es del conocimiento de la acción pública de inconstitucionalidad y no de la acción de tutela. (…) En conclusión, en el presente caso, la presente acción no supera el requisito de subsidiariedad, dado que el mecanismo idóneo es la acción pública de inconstitucionalidad y no procede como mecanismo transitorio, comoquiera que no se encuentra acreditado un perjuicio irremediable. Finalmente, destaca la Sala que, a través de la acción de tutela, no es posible suspender o eliminar las competencias que la Constitución Política le otorga al Presidente de la República, como es la dispuesta en los artículos 165 y 166 de la Constitución Política. En esta norma y las siguientes se reguló el procedimiento de sanción de los proyectos de leyes, y los pasos que se deben seguir. (…) En consecuencia, no es procedente que por la vía de tutela se imparta una orden al Presidente de la República para

que se abstenga de sancionar un proyecto de ley, o presente objeciones si en su análisis no lo consideró así; esto, entre otras razones, por respeto al principio de separación de poderes, a partir del cual es competencia única y exclusiva del Presidente de la República estudiar los proyectos de ley que pasan a sanción y eventualmente presentar o no objeciones frente a los mismos, función constitucional en la que no pueden intervenir otras autoridades de las diferentes ramas del poder público.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-03862-00(AC)

Actor: GUSTAVO FRANCISCO PETRO URREGO Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por Gustavo Francisco Petro Urrego

(en adelante el accionante), en contra de la Presidencia de la República.

I. SÍNTESIS DEL CASO El accionante presentó acción de tutela para que se protejan los derechos a la justicia, así como evitar la vulneración al derecho fundamental a elegir y ser elegido y al debido proceso, los cuales estima están en peligro; para este efecto solicitó: “Se ordene al Presidente de la República, Iván Duque Márquez, abstenerse de sancionar el proyecto de Ley 423/21S, 595-2021C y en su lugar, presentar objeciones por inconstitucionalidad sobre el mismo al

Congreso de la República, conforme lo aquí argumentado y lo dispuesto en el artículo 199 de la Ley 5 de 1992”. El accionante, narró que el 30 de octubre de 2011 fue elegido como Alcalde de Bogotá D.C., y en el marco de sus funciones la UAESP y la EAAB suscribieron los contratos interadministrativos 017 y 804 del 2012; así mismo, expidió los decretos 564 y 570 de 2012. En razón de estas actuaciones la Procuraduría General de la Nación profirió decisión imponiendo sanción de destitución e inhabilidad. En contra de esta decisión, el accionante manifestó que acudió a instancias nacionales e internacionales con el fin de exigir la garantía y protección de sus derechos. El 12 de marzo de 2020 la Corte Interamericana de Derechos Humanos declaró la responsabilidad del Estado Colombiano y ordenó, entre otras medidas, que se adecuara en un plazo razonable el ordenamiento jurídico a los “parámetros establecidos en la presente Sentencia”. Menciona el accionante que, el 25 de marzo de 2021, la Procuradora General de la Nación y el Ministro del Interior radicaron ante el Senado un proyecto de ley para modificar la Ley 1952 de 2019. Según lo narrado, “el principal móvil recopilado en la exposición de motivos, si bien radica en lo ordenado por la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos del 8 de julio del 2020, en el caso Petro Urrego vs Colombia, su finalidad no es cumplir con lo dictado, sino mantener y proteger la institucionalidad en el Estado colombiano, haciendo caso omiso de la

cosa juzgada internacional. El proyecto surtió su trámite y pasó a sanción del Presidente de la República. En cuanto a su legitimación, estimó el accionante “que ha sido la víctima de una vulneración amenaza constante de su derecho político a ser elegido, así como del derecho de sus electores a sufragar en favor de él, debido a la permanencia de limitaciones a este derecho por vía administrativa, lo cual resulta inadmisible a nivel convencional y constitucional”. Respecto a los fundamentos de derecho, el accionante los dividió en los siguientes literales: a). Obligatoriedad de las decisiones Interamericanas; b). Inconvencionalidad del proyecto de ley 423-21S, 595-21C. Respecto al primero de ellos, realizó un recuento de varias decisiones adoptadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, para concluir que el Estado debe mantener su posición de cumplimiento frente a las decisiones dictadas por esta Corte, con el fin de evitar en el futuro nuevas condenas en su contra; por lo que, en su entender, “de mantenerse vigente este hecho ilícito internacional, no solamente se generarían consecuencias perjudiciales para la víctima en el caso concreto, sino que además de promulgarse dicha ley se estarían configurando múltiples violaciones a las garantías de la Convención frente a casos similares en los que la Procuraduría investigue y sanciones a funcionarios electos por voto popular, lo cual conllevar a a un aumento en el número de condenas contra el Estado ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos”. En cuanto al segundo fundamento, estimó el accionante que los proyectos de ley

son contrarios a lo ordenado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, dado que no adecúa la normativa interna al estándar interamericano, así como que contraria las órdenes de la Corte. Las razones, según lo narrado en la solicitud, son que otorgarle funciones jurisdiccionales a la Procuraduría General de la Nación es inconstitucional. Adicionalmente, si no se entrega la función de imponer sanciones de destitución a los jueces penales contraviene lo dispuesto en el artículo 23.2 de la Convención Americana. Otro argumento presentado por el accionante consistió en indicar que las sanciones de destitución e inhabilidad no pueden ser impuestas por la Procuraduría General de la Nación, en tanto que es una entidad que no cuenta con funciones jurisdiccionales, lo que en últimas choca con el postulado central del Estado Social de Derecho de separación de poderes. Finalmente, recordó el actor que el Consejo de Estado en el trámite del proyecto de ley manifestó “que el otorgamiento de funciones jurisdiccionales a la Procuraduría General de la Nación desconocía la función constitucional de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y el principio de división de los poderes públicos”.

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1. Mediante auto del 23 de junio de 2021, notificado el 1° de julio, el Despacho admitió la acción de tutela y ordenó notificar a la Presidencia de la República. Así mismo, dispuso vincular a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la Procuraduría General de la Nación, al Congreso de la República y al Ministerio del

Interior. 2.2. La apoderada judicial del Presidente de la República y del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República presentó informe1 solicitando que no se acceda al amparo por las siguientes razones. En primer lugar, estima la apoderada que no procede realizar un estudio de fondo del presente caso, dado que el 29 de junio de 2021 el Presidente de la República sancionó la Ley 2094. En segundo lugar, estima que la acción de tutela no está establecida para “modular, dar alcance, o modificar las facultades o prerrogativas constitucionales otorgadas al señor Presidente de la República y al Legislador”. 1 Remitido mediante correo electrónico el 6 de julio de 2021, tal como consta en el índice No. 11 del historial de actuaciones del aplicativo Samai, Sede Electrónica para la Gestión Judicial, del Consejo de Estado. En tercer lugar, estima que la solicitud no cumple con el requisito de subsidiariedad. Finalmente, considera que la eventual constitucionalidad de la ley debe ser estudiada por la Corte Constitucional y no por un juez de tutela. 2.3. El secretario general del Congreso de la República presentó informe en el que señala que se debe declarar la falta de legitimación en la causa por pasiva, dado que la función de sancionar las leyes está en cabeza del Presidente de la República, que es la pretensión solicitada. Adicionalmente, considera que la tutela no es la acción pertinente, dado que, al haber sido sancionada la ley por el Presidente, la que procede es una acción pública de constitucionalidad. 2.4. La Procuraduría General de la Nación, por intermedio del jefe de la Oficina

Jurídica, presentó informe solicitando se declare la improcedencia de la solicitud con fundamento en que, al tratarse de una ley y al ser un acto de carácter general, impersonal y abstracto, no procede la acción de tutela. Adicionalmente, señaló que la Ley 2094 no tendrá repercusión sobre el accionante, pues actualmente no cuenta con procesos formalmente abiertos en su contra2. Por esta razón, estimó que en el caso concreto no se configura un perjuicio irremediable como lo menciona el accionante. Por otro lado, estima que la presente solicitud no cumple con el requisito de subsidiariedad, ya que el accionante cuenta con otras vías para lograr los fines que persigue, tales como la acción pública de inconstitucionalidad. Finalmente, consideró que en el caso concreto la solicitud carece de objeto dado que a la fecha el Presidente de la República sancionó los proyectos de ley, lo que dio origen a la Ley 2094. 2.7. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y el Ministerio del Interior guardaron silencio frente a las pretensiones del accionante.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA

3.1. COMPETENCIA.

De conformidad con lo previsto por el numeral quinto del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021, y en virtud del artículo 2º del Acuerdo número 377 de 11 de diciembre de 2018 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las secciones, y del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala, que asigna a esta Sección

el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 2 Allegó informe firmado por el Coordinador del Grupo de Dirección, Control y Administración Funcional del Sistema de Información Misional – SIM. 3.2. CUESTIÓN PREVIA Previo a decidir sobre el fondo del asunto, es preciso señalar que en el informe allegado por el secretario general de Congreso de la República se solicita declarar su falta de legitimación en la causa por pasiva. Ahora bien, si bien es cierto la pretensión del accionante va dirigida a que el Presidente de la República se abstenga de sancionar los proyectos de ley, lo cierto es que cualquier decisión que se adopte en el caso concreto afectaría los intereses del Congreso de la República, por ser esta la entidad origen de los actos que estarían amenazando los derechos fundamentales aducidos, por lo que no resulta procedente la solicitud. 3.3. HECHOS Del escrito de tutela se advierten los siguientes hechos relevantes: 3.3.1. El 25 de marzo de 2021, la Procuraduría General de la Nación y el Ministerio del Interior radicaron ante el Congreso de la República un proyecto de ley para modificar la Ley 1952 de 2019 -Código General Disciplinario-, al cual le fue asignado en Senado el número 423/21 y en Cámara de Representantes el 595 de 2021. 3.3.2. El proyecto de ley surtió su trámite constitucional y legal y el 16 de junio de 2021 se dieron los últimos debates en los cuales quedó aprobado.

3.3.3. El 17 de junio de 2021 se designó una comisión accidental para la conciliación del texto definitivo. El 18 de junio fueron registrados los proyectos de ley 3.3.4. El 29 de junio de 2021, el Presidente de la República sancionó la Ley 2094 de 2021. 3.4. ANALISIS DE LA SALA La acción de tutela ha sido instituida como instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente indicados. Procede a falta de otro medio de defensa judicial, salvo se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable. Dicho lo anterior, advierte la Sala que la pretensión del accionante era la siguiente: “Se ordene al Presidente de la República, Iván Duque Márquez, abstenerse de sancionar el proyecto de Ley 423/21S, 595-2021C y en su lugar, presentar objeciones por inconstitucionalidad sobre el mismo al Congreso de la República, conforme lo aquí argumentado y lo dispuesto en el artículo 199 de la Ley 5 de 1992”. De conformidad con el artículo 86 constitucional, todas las personas están legitimadas para interponer acción de tutela ante los jueces para la protección de sus derechos fundamentales, bien sea actuando directamente o por medio de otra persona que actúe a su nombre. A su turno, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 establece que dicha acción constitucional “podrá ser ejercida, en todo

momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.” En esta oportunidad, la acción de tutela fue presentada en nombre propio por el señor Gustavo Francisco Petro Urrego, quien estimó vulnerado su derecho a la justicia, así como evitar la vulneración al derecho fundamental a elegir y ser elegido y al debido proceso. Con relación a la legitimación por pasiva en la acción de tutela, hace referencia a la aptitud legal contra quien se dirige la acción, es decir, que sea efectivamente la llamada a responder por la vulneración o amenaza del derecho fundamental. Para el caso bajo estudio, encuentra la Sala que también se cumple con este requisito por cuanto es el Gobierno Nacional, por mandato de lo dispuesto en los artículos 165 y siguientes de la Constitución Política, quien tiene la función constitucional de presentar objeciones por inconstitucionalidad de los proyectos de ley aprobados por el Congreso. Ahora bien, en relación con el requisito de subsidiariedad, conforme al artículo 86 de la Constitución Política y al artículo 6º del Decreto 2591 de 19913, la acción de tutela es un recurso subsidiario y residual para la protección de los derechos fundamentales, lo que implica que sólo será procedente cuando se agoten todos los mecanismos de defensa judicial principales de los que se disponga ante la conducta activa u omisiva de las autoridades, o no exista en el ordenamiento jurídico un medio idóneo y eficaz para el amparo judicial de esa categoría de derechos, o existiendo, estemos en presencia de un perjuicio irremediable. Revisado los fundamentos de derecho del accionante, su pretensión está

cimentada en la presunta inconstitucionalidad del proyecto de ley; de ahí que su pretensión va dirigida a que se le ordenara al Presidente de la República abstenerse de sancionarlo y que presentara objeciones por inconstitucionalidad. En consecuencia, es claro para la Sala que las razones jurídicas que llevaron al accionante a presentar la presente acción es la presunta inconstitucionalidad del proyecto, ahora ley 2094 de 2021, por lo que el objeto es del conocimiento de la acción pública de inconstitucionalidad4 y no de la acción de tutela. 3 Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política 4 Cfr C-932-04 “El sistema constitucional colombiano consagra como principal mecanismo para el ejercicio del control de constitucionalidad abstracto la acción de inconstitucionalidad, que otorga a todo ciudadano en ejercicio la facultad de acusar ante el máximo órgano de la jurisdicción constitucional, normas de inferior jerarquía que se estiman contrarias al ordenamiento superior, a fin de que sean declarados inexequibles mediante una providencia que hace tránsito a cosa juzgada constitucional. La Jurisdicción Constitucional se ha establecido por la misma Carta Política como función pública asignada a ciertos órganos dotados de competencias judiciales especiales cuyo cometido consiste en asegurar la integridad y primacía de la Constitución. El ejercicio de la función de defensa del orden constitucional confiada a la Jurisdicción Constitucional, contribuye de manera eficaz a configurar la realidad constitucional como quiera que su misión es que la Constitución trascienda su expresión formal y se convierta en

Constitución en sentido material. Ahora bien, indica el accionante que acude a esta acción “(…) para evitar la configuración de un perjuicio irremediable, en razón de la posibilidad de que los artículos 1, 10 y 12 de este proyecto adquieran plena vigencia luego de la sanción y permitan una vulneración constante de derechos fundamentales bajo la presunción de constitucionalidad de las leyes, que sólo puede ser revisada bajo un control de constitucionalidad posterior y rogado, cuyo trámite podría alargarse en el tiempo, mientras la disposición en comento tiene pleno potencial vulnerador de derechos políticos”. En cuanto al perjuicio irremediable la Corte Constitucional ha señalado que, “únicamente se considerará que un perjuicio es irremediable cuando, de conformidad con las circunstancias del caso particular, sea: (a) cierto e inminente –esto es, que no se deba a meras conjeturas o especulaciones, sino a una apreciación razonable de hechos ciertos-, (b) grave, desde el punto de vista del bien o interés jurídico que lesionaría, y de la importancia de dicho bien o interés para el afectado, y (c) de urgente atención, en el sentido de que sea necesaria e inaplazable su prevención o mitigación para evitar que se consuma un daño antijurídico en forma irreparable”5. (se resalta) Así mismo, la Corte Constitucional ha definido que “(…) De acuerdo con la doctrina constitucional pertinente, un perjuicio irremediable se configura cuando el peligro que se cierne sobre el derecho fundamental es de tal magnitud que afecta con inminencia y de manera grave su subsistencia, requiriendo por tanto de medidas

impostergables que lo neutralicen. Sobre las características jurídicas del perjuicio irremediable la Corte dice en su jurisprudencia lo siguiente: En primer lugar, el perjuicio debe ser inminente o próximo a suceder. Este exige un considerable grado de certeza y suficientes elementos fácticos que así lo demuestren, tomando en cuenta, además, la causa del daño. En segundo lugar, el perjuicio ha de ser grave, es decir, que suponga un detrimento sobre un bien altamente significativo para la persona (moral o material), pero que sea susceptible de determinación jurídica. En tercer lugar, deben requerirse medidas urgentes para superar el daño, entendidas éstas desde una doble perspectiva: como una respuesta adecuada frente a la inminencia del perjuicio, y como respuesta que armonice con las particularidades del caso. Por último, las medidas de protección deben ser impostergables, esto es, que respondan a criterios de oportunidad y En este sentido, la finalidad de la acción de inconstitucionalidad es la efectividad del principio fundamental de supremacía de la Constitución (Art. 4 C.P.), debiendo ser ésta la única motivación del ciudadano, que en desarrollo del deber contenido en el numeral 5 del artículo 95 Superior acude a la jurisdicción constitucional en ejercicio del derecho político a interponer acciones públicas en defensa de la Constitución (Art. 40-6 C.P.)”. 5 Cfr T-318-17 eficiencia a fin de evitar la consumación de un daño antijurídico irreparable”6. Bajo estos parámetros, encuentra la Sala que el accionante no acreditó un perjuicio irremediable para que la acción de tutela proceda como mecanismo

transitorio, dado que en sus consideraciones se limitó a presentar una serie de argumentos respecto a una situación que se presentó en el pasado y que ya fue resuelta tanto por la jurisdicción nacional e internacional. Es decir, no advierte la Sala un grado de certeza o proximidad de la vulneración a los derechos fundamentales aducidos por el accionante, pues no se observa que esté sometido a un trámite o procedimiento actual del cual pueda derivarse la violación al derecho fundamental a ser elegido. En conclusión, en el presente caso, la presente acción no supera el requisito de subsidiariedad, dado que el mecanismo idóneo es la acción pública de inconstitucionalidad y no procede como mecanismo transitorio, comoquiera que no se encuentra acreditado un perjuicio irremediable. Finalmente, destaca la Sala que, a través de la acción de tutela, no es posible suspender o eliminar las competencias que la Constitución Política le otorga al Presidente de la República, como es la dispuesta en los artículos 165 y 166 de la Constitución Política. En esta norma y las siguientes se reguló el procedimiento de sanción de los proyectos de leyes, y los pasos que se deben seguir. Sobre el particular, en el artículo 165 y 166 se otorgó la función exclusivamente al Gobierno para que pueda devolver un proyecto de ley por objeciones. En el artículo 167 se reguló el escenario en el cual el Gobierno hubiese objetado un proyecto de ley por inconstitucional y las Cámaras insistieren, en este caso el proyecto pasará a la Corte Constitucional para que decida sobre su exequibilidad. En consecuencia, no es procedente que por la vía de tutela se imparta una orden

al Presidente de la República para que se abstenga de sancionar un proyecto de ley, o presente objeciones si en su análisis no lo consideró así; esto, entre otras razones, por respeto al principio de separación de poderes, a partir del cual es competencia única y exclusiva del Presidente de la República estudiar los proyectos de ley que pasan a sanción y eventualmente presentar o no objeciones frente a los mismos, función constitucional en la que no pueden intervenir otras autoridades de las diferentes ramas del poder público. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

IV. FALLA

6 Cfr T-451-10

PRIMERO: NEGAR por improcedente la acción de tutela promovida por el señor

Gustavo Francisco Petro Urrego.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley núm. 2591 del 19 de noviembre de 1991.

CUARTO: REMITIR el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, si ella no es impugnada oportunamente en los términos señalados por la Ley.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. (firmado electrónicamente) (firmado electrónicamente)

HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado (firmado electrónicamente ) (firmado electrónicamente)

NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN ROBERTO AUGUSTO SERRATO

VALDÉS

Consejera de Estado Consejero de Estado