CE-11001-03-15-000-2021-03865-01(AC)

ACCIÓN DE TUTELA / DERECHO A LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA /

REPRESENTACIÓN DEL SINDICATO / NEGOCIACIÓN DEL SINDICATO / PLIEGO DE PETICIONES / DERECHOS DEL TRABAJADOR SINDICALIZADO / OBLIGACIONES DEL SINDICATO / AUTONOMÍA DEL SINDICATO - No es un derecho absoluto / INEXISTENCIA DE PODER DE VETO / REGLA DE PROPORCIONALIDAD - Aplicación La Sala confirmará la decisión de primera instancia pues coincide en que no se vulneraron los derechos fundamentales de la organización accionante. Por el contrario, el proceso de instalación de la mesa de negociación y de conformación de la comisión negociadora ha respetado el debido proceso, la autonomía y libertad sindical. No es cierto que el Gobierno nacional hubiese impuesto la distribución de la comisión negociadora. (…) [L]as autoridades accionadas se han limitado a solicitar la certificación del número de afiliados de cada organización sindical y a presentar propuestas de distribución de la comisión negociadora, todo lo anterior en el marco de su rol de facilitador de las negociaciones (…). La Sala observa que la propuesta presentada por el Gobierno fue discutida (…) En esa discusión se presentaron reparos contra la propuesta, se atendieron inquietudes y finalmente fue aprobada por la mayoría, no solo en términos de organizaciones sindicales sino de los trabajadores representados por estas. Una vez definida la conformación de la comisión negociadora de las organizaciones sindicales se instaló formalmente la mesa de negociación. Es decir, la propuesta no fue impuesta por el Gobierno: este propuso la aplicación de la regla de

proporcionalidad, pero la decisión de adoptar su propuesta fue tomada por las organizaciones sindicales. Así las cosas, la decisión adoptada obedeció al principio democrático previsto de forma general en el preámbulo y artículo primero de la Constitución y en el artículo 39 superior: <<Los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado (…). La estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos>>. (…) [S]e desprende que la autonomía sindical no es un derecho absoluto y que las organizaciones sindicales deben acatar lo previsto en la normativa y agotar ciertas cargas para poder adelantar negociaciones colectivas. (…) [L]a necesidad de coordinar la conformación de una sola comisión negociadora y de aplicar la regla de proporcionalidad, es una carga exigible a los sindicatos de segundo y tercer grado, pues no existe disposición normativa que permita concluir lo contrario. En ese caso, simplemente deberán contarse los afiliados a los sindicatos de primer grado que conformen las organizaciones sindicales en cuestión. (…) [N]o puede entenderse que, contrario a lo insinuado por la accionante, las organizaciones disidentes cuentan con un derecho de veto ante las decisiones de la mayoría. En cambio, como lo señaló el a quo constitucional, el incumplimiento de las cargas previstas en la normativa o la inconformidad con las decisiones adoptadas al respecto no constituyen una vulneración a los derechos fundamentales de la accionante, máxime cuando ya la mesa de negociación se encuentra instalada, se ha permitido la participación de la

accionante en las negociaciones y no se acreditó ningún vicio que vulnere su debido proceso, su autonomía o su libertad sindical.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 29 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 38 / CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 39 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 55 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991 / DECRETO 1072 DE 2015 - ARTÍCULO 2.2.2.4.7 / DECRETO 1072 DE 2015 - ARTÍCULO 2.2.2.4.8

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Bogotá D.C., veinticinco (25) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-03865-01(AC)

Actor: FEDERACIÓN NACIONAL AMBIENTAL DE LA UNIÓN SINDICAL

COLOMBIANA DEL TRABAJO - FEDEUSCTRAB AMBIENTAL Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTROS Temas: Acción de tutela por acción u omisión de autoridad pública / Instalación formal de la mesa de negociación colectiva y representación sindical / Se confirma la decisión de primera instancia que negó la solicitud de amparo. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Procede la Sala a decidir el recurso de impugnación interpuesto por la accionante

contra la sentencia del 5 de agosto de 2021 proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación, que negó las pretensiones de la solicitud de amparo por falta de vulneración de los derechos alegados. La Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado es la competente para conocer de la acción de tutela en segunda instancia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, en los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015, 333 de 2021 y en el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación.

I. ANTECEDENTES

A. Solicitud de amparo 1.- El 17 de junio de 2021 la Federación Nacional Ambiental de la Unión Sindical Colombiana del Trabajo - FEDEUSCTRAB AMBIENTAL interpuso acción de tutela para obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la negociación colectiva, y a la asociación y libertad sindical, vulnerados, en su concepto, por la Presidencia de la República, los Ministerios del Trabajo y de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Administrativo de la Función Pública - DAFP y la Dirección Nacional de Planeación - DNP. 2.- En la acción de tutela se formularon las siguientes pretensiones, que se transcriben textualmente: <<PRIMERO: TUTELAR nuestros derechos fundamentales al DEBIDO

PROCESONEGOCIACION COLECTIVAASOCIACION Y LIBERTAD

SINDICAL, y el PRINCIPIO DE BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD.

SEGUNDO: En consecuencia del anterior, ordenar A LA PRESIDENCIA DE

LA REPUBLICA, MINISTERIO DEL TRABAJO, Y DEMAS ACCIONADOS,

que estén delegados para conformar la comisión negociadora del gobierno nacional, entidad representada legalmente por el Doctor IVAN DUQUE MARQUEZ, y/o a quien corresponda, que en el término de cuarenta y ocho (48) horas, INSTALE formalmente la mesa de negociación estatal para la vigencia 2021.

TERCERO: Respete y otorgue la respectiva participación de la comisión negociadora designada la asamblea estatutaria de nuestra organización sindical FEDEUSCTRAB AMBIENTAL, antes, durante y después del proceso de negociación colectiva, Comisión Negociadora que fue comunicada en escrito sindical de radicación del pliego de solicitudes para la vigencia 2021, en cumplimiento a lo establecido en los Convenios de la Organización Internacional del Trabajo OIT, 098, 151, 154 y 087 y ratificados en nuestros ordenamiento jurídico así como en el preámbulo y artículos, 2, 13, 38, 39, 55 y 93 de la Constitución Política. Decreto 160 de 2014>>.

B. Hechos 3.- La accionante basó su solicitud de amparo en las siguientes afirmaciones: 3.1.- El 26 de febrero de 2021 FEDEUSCTRAB AMBIENTAL y otras organizaciones sindicales solicitaron al Gobierno Nacional la instalación de una mesa de negociación colectiva de carácter general para la vigencia 2021. 3.2.- Los negociadores del Ministerio del Trabajo, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del DAFP y del DNP convocaron a las organizaciones sindicales, entre estas la accionante, para que radicaran un pliego de solicitudes unificado y

definieran una comisión negociadora única, a efectos de instalar la mesa de negociación en los días 9 y 15 de marzo de 2021. 3.3.- Sin embargo, el 9 de marzo de 2021 la comisión negociadora del Gobierno nacional levantó la sesión de forma unilateral. Argumentó que las organizaciones sindicales no integraron sus solicitudes en un pliego unificado ni coordinaron una comisión negociadora, según lo previsto en el artículo 2.2.2.4.7 del Decreto 1072 de 2015. Por lo tanto, solicitó a las organizaciones sindicales que certificaran el número de afiliados con pago de su cuota sindical, con el fin de determinar de forma objetiva la proporción de los representantes de cada sindicato en la comisión negociadora, según lo previsto en el artículo 2.2.2.4.8 del mencionado decreto. 3.4.- El 14 de marzo de 2021 diez organizaciones sindicales, incluyendo a la accionante, presentaron el documento matriz del pliego unificado de solicitudes y el 15 de abril de 2021 las diez organizaciones mencionadas radicaron una propuesta de composición de la comisión negociadora, en aras de continuar con las negociaciones. De todas formas, la accionante y otras organizaciones sindicales también allegaron la certificación de sus afiliados, pero aclararon que al ser sindicatos de segundo y tercer grado no afilian directamente a los trabajadores, por lo que ese requerimiento no les es exigible. 3.5.- El 17 y 26 de marzo de 2021, y el 6, 13 y 20 de abril del mismo año se llevaron a cabo más reuniones que fueron todas suspendidas por el Gobierno

nacional, el cual persistió en la solicitud de los certificados de afiliados para determinar la proporción en la composición de la comisión negociadora. El Gobierno precisó que esos certificados debían estar suscritos por los tesoreros y secretarios de las organizaciones, requisito que no había sido acatado por la accionante. 3.6.- En una nueva reunión virtual celebrada el 4 de mayo de 2021 el Ministerio del Trabajo propuso la aplicación de una fórmula matemática según las certificaciones de afiliados allegadas, con el fin de definir de forma proporcional la distribución de la comisión negociadora. Esta propuesta fue votada y aprobada por la mayoría de las organizaciones sindicales y, en virtud de la misma, a la accionante le correspondieron cuatro representantes; frente a lo cual manifestó no estar de acuerdo. Ese día se dio por instalada la mesa de negociación, una vez definida la composición de la comisión negociadora. 3.7.- El 18 de mayo de 2021 se convocó nuevamente una reunión virtual en la que el Ministerio del Trabajo dio a conocer una propuesta metodológica para adelantar las negociaciones, lo que en sentir de la accionante desconoció que aún no se había instalado formalmente la mesa de negociación y que no se habían resuelto las objeciones presentadas en la reunión del 4 de mayo de 2021. Además, el 26 de mayo de 2021 se llevó a cabo otra reunión, pero no se permitió la participación de la accionante porque no había indicado los nombres de sus cuatro representantes. 3.8.- En opinión de la accionante, a la fecha en que se interpuso la acción de tutela aún no habían avanzado las negociaciones ni se había instalado la mesa.

C. Fundamentos de la vulneración 4.- La organización accionante alegó que las autoridades accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la negociación colectiva, y a la asociación y libertad sindical, previstos en los artículos 29, 38, 39, 55 de la Constitución, en el bloque de constitucionalidad (Convenios No. 87, 98, 151 y 154 de la OIT), en la Ley 1453 de 2011, el Código Sustantivo del Trabajo, el Decreto 1072 de 2015 y en la jurisprudencia constitucional. 4.1.- Sostuvo que fue excluida de la mesa de diálogo, que el Gobierno ha suspendido las reuniones de forma unilateral, ha impuesto los términos de la negociación y no ha acatado los términos y etapas previstas en el Decreto 160 de 2014 (compilado en el Decreto 1072 de 2015). Lo anterior, en detrimento de la autonomía y libertad sindical, que permite a los trabajadores negociar con sus empleadores a través de los representantes designados libremente por los primeros. En ese sentido, señaló que no hay claridad frente a la fórmula matemática empleada por el Ministerio del Trabajo para determinar la representación proporcional de los sindicatos en la comisión negociadora y que a la fecha no se han explicado los componentes o criterios tomados en esa decisión.

D. Oposiciones e intervenciones 5.- La Presidencia de la República (accionada) presentó informe en el que solicitó que se declarara la improcedencia de la acción de tutela o que se la desvinculara del proceso. Alegó que la accionante no argumentó ni acreditó la vulneración que

reclama. Precisó que las organizaciones sindicales pueden hacer parte de las negociaciones colectivas y formar parte de la mesa en la instancia en la que esta se encuentre, una vez cumplan con los requisitos previstos en las normas, y sin perjuicio de que el Gobierno adelante la negociación con las demás organizaciones que sí hayan acatado lo previsto. 6.- El Departamento Administrativo de la Función Pública (accionado) solicitó que se declarara la improcedencia de la solicitud de amparo. Adujo que ha sido respetuoso de la autonomía y libertad sindical pues, ante la falta de acuerdo entre las organizaciones sindicales ha brindado espacios de diálogo en las reuniones del 11, 15 y 26 de marzo; 6, 13, 20 y 27 de abril; 4, 11, 18 y 26 de mayo; 22, 23, 24, 25, 28, 29,30 de junio, y 1, 2, 6 y 7 de julio del presente año, quedando instalada la mesa formalmente desde el 4 de mayo de 2021. Durante todas las reuniones la accionante ha podido participar de forma presencial o virtual a través de su presidente Jesús Humberto Gaitán o de su suplente Johan Alcalá. 6.1.- Igualmente, el Gobierno solicitó la aplicación de lo previsto en el artículo 2.2.2.4.8. del Decreto 1072 de 2015, que dispone como solución que la distribución de representantes se haga de forma proporcional y objetiva según el número de afiliados a cada sindicato. Además, solicitó concepto a la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, con el fin de definir el alcance de

sus facultades y fundamentar acertadamente sus actuaciones. Así, mediante Concepto 2465 del 23 de abril de 2021 la Sala de Consulta y Servicio Civil señaló que si las organizaciones sindicales no integraban la comisión negociadora, el Gobierno debe iniciar la negociación con las organizaciones que sí hayan presentado la certificación de afiliados, en los términos y etapas previstas en la normativa. 6.2.- En ese sentido, en la reunión del 4 de mayo de 2021 el Gobierno propuso partir de la distribución de la comisión aprobada para las negociaciones del año 2019, propuesta que fue aceptada por la mayoría de las organizaciones sindicales. Por lo tanto, desde ese día quedó conformada la comisión con 57 representantes de las organizaciones sindicales. También informó que el pliego unificado consta de 1228 solicitudes y que su discusión se ha llevado a cabo en nueve mesas sectoriales, según las distintas temáticas, y que la accionante ha podido concurrir a cada una de las mesas con sus representantes. 7.- El Departamento Nacional de Planeación (accionado) también solicitó que se declarara la improcedencia de la acción o que se le desvinculara del proceso. Reiteró que la accionante ha participado constantemente en las negociaciones, según consta en las actas de asistencia y las grabaciones de las reuniones. 8.- El Ministerio del Trabajo (accionado) allegó su informe al correo electrónico cegral@notificacionesrj.gov.co a pesar de que al momento de notificársele la admisión de la acción se le advirtió que esa cuenta <<es de uso exclusivo para el envío de notificaciones y/o comunicaciones, por tanto, los correos enviados a esas

bandejas no serán procesados >>. En consecuencia, su contestación no se allegó oportunamente al expediente electrónico. Por otro lado, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (accionado) guardó silencio.

E. Sentencia impugnada 9.- Mediante sentencia del 5 de agosto de 2021 la Sección Cuarta de esta Corporación negó las pretensiones de la acción. Consideró que la mesa de negociación fue instalada el 4 de mayo de 2021, es decir, antes de que se presentara la solicitud de amparo, por lo que esta carece de sustento. En cambio, lo que se advierte es la inconformidad de la accionante frente a la conformación de esa mesa y el número de representantes que le fueron asignados, lo cual no es suficiente para configurar una vulneración a sus derechos. Igualmente señaló que no se ha impedido a la organización accionante ser parte del diálogo, pues su presidente (Jesús Humberto Gaitán), su suplente (Johan Alcalá), tres asesores

(Hernando Nieto, Diana Salina y Edwin Bohórquez) y un secretario técnico (Wilberg Borja) han participado activamente en las reuniones y tienen asientos en la mesa de negociación.

F. Impugnación 10.- La accionante impugnó oportunamente la decisión. Insistió en que el Gobierno ha impuesto las reglas de juego sin respetar los principios de la negociación, coartando la participación de las organizaciones sindicales. Señaló además que no es cierto que sus representantes hayan podido participar activamente en las reuniones, pues estos carecen de voto en las decisiones a adoptar. 10.1.- Enfatizó que la regla de proporcionalidad según el número de afiliados no es

aplicable a las organizaciones sindicales de segundo y tercer grado pues estas no vinculan a personas naturales sino a personas jurídicas, ya sean sindicatos o federaciones de sindicatos. Ahora bien, señaló que al sumar todas las federaciones y sindicatos que la conforman, FEDEUSCTRAB AMBIENTAL cuenta con un total de 29.552 trabajadores afiliados, por lo que le correspondían seis representantes y no cuatro. Además, señaló que los cuatro negociadores que le fueron asignados también debían representar en conjunto otras tres organizaciones sindicales, a saber, CTU USTRAB, FEDEUSCTRAB NACIONAL y FEDEUSCTRAB ESTAL, por lo que, en la práctica, a cada una le correspondió únicamente un representante.

II. CONSIDERACIONES 11.- La Sala confirmará la decisión de primera instancia pues coincide en que no se vulneraron los derechos fundamentales de la organización accionante. Por el contrario, el proceso de instalación de la mesa de negociación y de conformación de la comisión negociadora ha respetado el debido proceso, la autonomía y libertad sindical.

G. No se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, y libertad y autonomía sindical 12.- No es cierto que el Gobierno nacional hubiese impuesto la distribución de la comisión negociadora. Según consta en las comunicaciones remitidas por el Gobierno en los días 24 de marzo y 19 de abril de 2021, así como en el acta de la reunión del 4 de mayo de 2021 (pruebas aportadas por la accionante), las autoridades accionadas se han limitado a solicitar la certificación del número de afiliados de cada organización sindical y a presentar propuestas de distribución de

la comisión negociadora, todo lo anterior en el marco de su rol de facilitador de las negociaciones, según lo previsto en el artículo 55 de la Constitución Política: <<Es deber del Estado promover la concertación y los demás medios para la solución pacífica de los conflictos colectivos de trabajo>>. 12.1.- La Sala observa que la propuesta presentada por el Gobierno fue discutida en la reunión del 4 de mayo de 2021, de lo cual quedó constancia en el acta aportada por la accionante. En esa discusión se presentaron reparos contra la propuesta, se atendieron inquietudes y finalmente fue aprobada por la mayoría, no solo en términos de organizaciones sindicales sino de los trabajadores representados por estas. Una vez definida la conformación de la comisión negociadora de las organizaciones sindicales se instaló formalmente la mesa de negociación. Es decir, la propuesta no fue impuesta por el Gobierno: este propuso la aplicación de la regla de proporcionalidad, pero la decisión de adoptar su propuesta fue tomada por las organizaciones sindicales. 12.2.- Así las cosas, la decisión adoptada obedeció al principio democrático previsto de forma general en el preámbulo y artículo primero de la Constitución y más concretamente para este caso, en el artículo 39 superior: <<Los trabajadores y empleadores tienen derecho a constituir sindicatos o asociaciones, sin intervención del Estado (…). La estructura interna y el funcionamiento de los sindicatos y organizaciones sociales y gremiales se sujetarán al orden legal y a los principios democráticos>>. (Subraya la Sala) 12.3.- De lo anterior se desprende que la autonomía sindical no es un derecho

absoluto y que las organizaciones sindicales deben acatar lo previsto en la normativa y agotar ciertas cargas para poder adelantar negociaciones colectivas. En relación con lo anterior se pronunció la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación, en el Concepto con radicado No. 11001-03-06-000-2021-0005000(2465) del 23 de abril de 2021, que estableció que las organizaciones sindicales no pueden alegar su propia culpa para obstaculizar los diálogos y que: <<ante la ausencia de acuerdo de las organizaciones sindicales sobre la conformación de la comisión negociadora y su representatividad, les corresponde a estas acreditar el «número de afiliados con derecho y pago de su cuota sindical depositada en banco». Si no cumplen con dicha carga bajo las condiciones que establece la regulación, no podrán participar en la negociación (…). Una interpretación contraria, esto es, que no permita el inicio de la mesa hasta tanto se logre un acuerdo con todas las Confederaciones y Federaciones sindicales de empleados públicos existentes en el país haría nugatorio el derecho a la negociación colectiva de aquellas organizaciones sindicales que sí han cumplido con la señalada certificación. Lo anterior, habida cuenta que la negativa de una sola organización sindical sería suficiente para no permitir la negociación colectiva>>. 12.4.- Además, en el mismo concepto se aclaró que la necesidad de coordinar la conformación de una sola comisión negociadora y de aplicar la regla de proporcionalidad, es una carga exigible a los sindicatos de segundo y tercer grado, pues no existe disposición normativa que permita concluir lo contrario. En ese

caso, simplemente deberán contarse los afiliados a los sindicatos de primer grado que conformen las organizaciones sindicales en cuestión. 12.5.- Bajo este entendido, no puede entenderse que, contrario a lo insinuado por la accionante, las organizaciones disidentes cuentan con un derecho de veto ante las decisiones de la mayoría. En cambio, como lo señaló el a quo constitucional, el incumplimiento de las cargas previstas en la normativa o la inconformidad con las decisiones adoptadas al respecto no constituyen una vulneración a los derechos fundamentales de la accionante, máxime cuando ya la mesa de negociación se encuentra instalada, se ha permitido la participación de la accionante en las negociaciones y no se acreditó ningún vicio que vulnere su debido proceso, su autonomía o su libertad sindical. 12.6.- Por último, la Sala negará la solicitud de desvinculación de la Presidencia de la República y del DNP, pues ambas hacen parte de la negociación colectiva, por lo que aunque se nieguen las pretensiones conviene garantizar la comparecencia hasta la finalización del trámite. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE PRIMERO: CONFIRMÁSE la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la solicitud de amparo.

SEGUNDO: NIEGÁSE la solicitud de desvinculación presentada por la Presidencia de la República y el Departamento Nacional de Planeación.

TERCERO: NOTIFÍQUESE la presente decisión a las partes por el medio más

expedito y eficaz CUARTO: Una vez notificada, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

QUINTO: PUBLÍQUESE la presente providencia en la página web de la

Corporación. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica Con firma electrónica

MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Magistrado Magistrado