CE-11001-03-15-000-2021-03872-00(AC)

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / CARENCIA ACTUAL DE OBJETO POR HECHO SUPERADO – Se dio cumplimiento a la sentencia condenatoria [L]a Sala considera que en el caso en estudio se presenta una carencia actual de objeto por hecho superado, debido a que durante el trámite de la presente acción de tutela el Tribunal Administrativo de Córdoba decidió sobre las solicitudes presentadas los días 16 de diciembre de los años 2019 y 2020 con la expedición de las providencias del 30 de junio de 2021, notificadas por estado del 1 de julio del mismo año, las cuales se relacionan con el cumplimiento de la sentencia condenatoria proferida por esta autoridad judicial, tal y como se verificó en precedencia, con lo que garantizó de forma efectiva el debido proceso de la demandante. (…) Por consiguiente, cualquier orden que este juez constitucional emita sería inane y, por lo tanto, se declarará la carencia actual de objeto por hecho superado, de manera que la Sala no hará un pronunciamiento de fondo frente a la presunta mora judicial presentada en el caso en estudio.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Bogotá D.C., quince (15) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-03872-00(AC)

Actor: CRISTINA BOHÓRQUEZ GUZMÁN Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÓRDOBA Decide la Sala en primera instancia la acción de tutela promovida por la señora

Cristina Bohórquez Guzmán, en nombre propio, contra el Tribunal Administrativo de Córdoba, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 1º del numeral 2º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 del 6 de abril de 2021.

I. ANTECEDENTES

1. La petición de amparo La señora Cristina Bohórquez Guzmán ejerció acción de tutela1 con el fin de obtener la protección de su derecho fundamental al debido proceso, el cual consideró vulnerado con ocasión de la omisión del Tribunal Administrativo de Córdoba en resolver unas solicitudes presentadas los días 16 de diciembre de 2019 y 15 de diciembre de 2020, dentro del proceso con radicado número 23001333300020140016500. 1 La acción de tutela se presentó el 20 de junio de 2021 mediante mensaje de datos enviado a través de la aplicación de tutela en línea y fue recibida en el despacho sustanciador el 22 del mismo mes y año.

En consecuencia, la parte actora solicitó: “Previo al análisis fáctico y probatorio aquí expuesto, se ORDENE al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO JUDICIAL DE CÓRDOBA – SALA CUARTA DE DECISICIÓN, dar trámite y resolver conforme a la ley y al derecho las SOLICITUDES DE CONTENIDO JUDICIAL fechadas 16 de diciembre de 2019 y 15 de diciembre de 2020.”

2. Hechos Manifestó que interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía

Nacional ante el Tribunal Administrativo de Córdoba, autoridad judicial que, a través de la Sala Cuarta de Decisión, profirió sentencia de primera instancia el 9 de febrero de 2017, providencia en la cual se accedió a las pretensiones de la demanda. Advirtió que, una vez impugnada la decisión mencionada, el Consejo de Estado con fallo del 10 de mayo de 2018, confirmó parcialmente y modificó la sentencia recurrida, decisión que quedó ejecutoriada el 11 de julio de 2018. Precisó que el 8 de octubre de 2018 radicó una solicitud de cumplimiento y pago ante la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, sin que esta hubiese sido tramitada. Señaló que, ante el incumplimiento de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, el 16 de diciembre de 2019 pidió al Tribunal Administrativo de Córdoba que librara mandamiento de pago a su favor con base en la sentencia condenatoria. Explicó que, tras no haber tenido ninguna respuesta por parte de la autoridad judicial mencionada, radicó un memorial de impulso procesal, así como solicitud de información sobre el estado del proceso y pidió el decreto de medidas cautelares el día 15 de diciembre de 2020, a través de un mensaje de datos dirigido al buzón electrónico destinado para el efecto. Manifestó que, al momento de la interposición de la demanda de acción de tutela, la autoridad judicial no ha dado respuesta a las solicitudes presentadas ni ha hecho público el expediente en la Red Integrada para la Gestión de Procesos Judiciales en Línea (TYBA).

3. Sustento de la petición Afirmó que con la omisión de tramitar y resolver sus solicitudes se vulnera su derecho fundamental al debido proceso, el cual implica, entre otras, a tener un proceso público desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el mismo no sea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables.

Señaló que el proceso objeto de las solicitudes presentadas ante el Tribunal Administrativo de Córdoba ha caído en una mora judicial injustificada que afecta gravemente la garantía constitucional invocada.

4. Trámite de la solicitud de amparo Mediante auto del 23 de junio de 2021 se admitió la solicitud de tutela y ordenó notificar esta decisión a los magistrados que componen el Tribunal Administrativo de Córdoba como autoridad demandada.

5. Argumentos de defensa Tribunal Administrativo de Córdoba La magistrada ponente del despacho en el cual se tramita el proceso con el radicado número 230013300020140016500 donde figura como demandante la señora Cristina Bohórquez Guzmán y como demandado la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, rindió el informe solicitado en los siguientes términos: Explicó que revisado el sistema de justicia Siglo XXI Ambiente Web, se tramitó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por la señora Bohórquez Guzmán contra CASUR y se dictó sentencia de primera instancia el 9 de febrero de 2017 en la que se ordenó el reconocimiento y pago en partes iguales, 50% a la hoy demandante y 50% a la señora Elena María Gutiérrez Ríos, de la cuota por sustitución de asignación de retiro del señor Leovigildo Ríos

Ortega, decisión que fue confirmada por el Consejo de Estado en providencia del 10 de mayo de 2018. Precisó que la señora Bohórquez Guzmán, el 16 de diciembre de 2019 presentó una solicitud de ejecución de sentencia, por lo que el 14 de enero de 2020 el expediente pasó al despacho para resolver sobre el particular. Añadió que, posteriormente el 15 de diciembre de 2020 la señora Bohórquez Guzmán solicitó el decreto de medidas cautelares así como información sobre el estado del proceso. Sostuvo que con providencia del 30 de junio de 2021 se dispuso librar mandamiento de pago a favor de la demandante y en contra de CASUR por la suma de $35.452.290 por concepto de capital y por los intereses moratorios, la suma de $11.134.128, pago que debería efectuarse dentro de los 5 días siguientes a la notificación del auto mencionado. Además, se negaron las medidas cautelares sobre los bienes, rentas y demás derechos de propiedad del ejecutado y se decretó el embargo y la retención de los dineros que tenga o llegare a tener la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional en las cuentas destinadas para el pago de conciliaciones y sentencias judiciales y las de libre destinación que tenga la accionada en las entidades bancarias. Aclaró que dicha providencia se encuentra en el trámite de notificación. Afirmó que no existió negligencia alguna frente al trámite del proceso, pues debe tenerse en cuenta el periodo de vacancia judicial transcurrido entre el 20 de diciembre de 2020 al 13 de enero de 2021, las suspensiones de términos y cierres

de despacho que se presentaron con ocasión de la pandemia por el Covid-19, los cuales se reanudaron con normalidad hasta el 3 de agosto de 2020. Destacó que, además, fue designada como magistrada del despacho 004 del Tribunal Administrativo de Córdoba en la sala del 10 de agosto de 2020, en razón a la licencia especial por estudios concedida al magistrado Luis Eduardo Mesa Nieves y tomó posesión del cargo el 13 del mismo mes y año. Precisó que una vez asumió el cargo y revisó los proceso a su cargo, identificó los procesos que por la ley tienen prelación, esto es, las acciones constitucionales de tutela, grupo, populares y electorales, de los cuales se ha proferido las decisiones correspondientes dentro de los términos perentorios establecidos para el efecto. Alegó que ha dado impulso procesal a los distintos expedientes y ha generado estados semanales de más de 20 decisiones. Además, en lo relacionado con las acciones populares se han realizado las correspondientes audiencias de pacto de cumplimiento y se han resuelto medidas cautelares y en los procesos ordinarios se han llevado a cabo audiencia de pruebas y conciliaciones posteriores a sentencias condenatorias, se han proferido fallos de primera instancia en los distintos trámites judiciales y se han resuelto apelaciones de autos y de sentencias, todo ello conforme al turno de entrada al despacho de los expedientes. Indicó que mediante el Acuerdo PCSJA20-1589 del 6 de julio de 2020, el Consejo Superior de la Judicatura adoptó como medida transitoria la creación de un cargo de sustanciador para cada uno de los despachos del Tribunal Administrativo de

Córdoba desde el 3 de agosto al 11 de diciembre de 2020, dado que se había identificado congestión en la corporación, medida que, si bien ayudó en la labor realizada en ese periodo, la medida no fue prorrogada. Sostuvo que, por las razones expuestas, considera que no existe una mora judicial en el presente asunto ya que, reiteró, desde la presentación de la solicitud de ejecución y, ante la pandemia por el Covid – 19, se dio la suspensión de términos y el despacho dio prelación a los procesos de naturaleza constitucional y los otros especiales respecto de los cuales la ley establece un término perentorio para su resolución. Afirmó que, en todo caso, a la fecha se encuentra satisfecho el interés de la demandante pues ya se resolvió la solicitud de ejecución y se decidió sobre las medidas cautelares.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido por el Decreto 2591 de 19912, el numeral 8 del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 20153, modificado por el Decreto 333 del 6 de abril de 2021 y el Acuerdo 80 de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado.

2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede el amparo del derecho fundamental al debido proceso invocado por la parte actora, el cual consideró vulnerado con ocasión de la omisión del Tribunal Administrativo de Córdoba en resolver las peticiones interpuestas los días 16 de diciembre 2019 y 15 de diciembre de 2020

relacionadas con la ejecución de la sentencia dictada por dicha autoridad y confirmada y modificada por el Consejo de Estado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 23001333300020140016500. 2 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política.” 3 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho.” En este sentido y como quiera que el Tribunal Administrativo de Córdoba indicó que ya se profirió el auto mediante el cual se libró el mandamiento de pago correspondiente y se decidieron las medidas cautelares solicitadas, la Sala determinará si en el presente asunto se concretó la figura de la carencia actual de objeto. En caso contrario, se estudiará si la actuación de la autoridad judicial demandada fue omisiva, si tal omisión constituye mora judicial al considerarse injustificada.

3. Derecho al debido proceso El artículo 29 de la Constitución Política consagró el derecho a “a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas”. En desarrollo de dicha normatividad, la Corte Constitucional ha precisado que este derecho constitucional se garantiza con el cumplimiento de un plazo razonable en la resolución de los litigios y la eficiencia en el sistema judicial.

En caso de que se presente el incumplimiento de estos elementos, estamos en presencia de la mora judicial, circunstancia en la cual es necesario verificar la complejidad del asunto, la conducta procesal de las partes, la valoración global del procedimiento y los intereses que se debaten en el trámite judicial.

4. Carencia actual de objeto por hecho superado La Sala ha explicado en varias ocasiones4 que la acción de tutela ha sido

instituida como un instrumento preferente y sumario, dirigido a la protección de derechos fundamentales que sean violentados o amenazados de una manera actual e inminente. No obstante, existen eventos en los que la amenaza al derecho fundamental desaparece en el trascurso de la acción de tutela, o la vulneración del derecho fundamental amenazado se materializa en el curso del proceso, de suerte que el instrumento pierde efectividad, lo que hace inane la intervención del juez constitucional, tendiente a impartir órdenes para que cese dicho estado de cosas. En efecto, la Corte Constitucional, actualmente, ha sostenido que la terminación del proceso de tutela por carencia actual de objeto puede presentarse en tres supuestos diferentes: (i) por hecho superado, (ii) por daño consumado y (iii) por una situación sobreviniente. Al respecto, dicha Alta Corporación, en la sentencia SU-522 del 5 de noviembre de 2019, con ponencia de la magistrada Diana Fajardo Rivera, señaló que: “40. Desde su primer año de funcionamiento, la Corte ha venido explicando que la acción de tutela tiene por objeto la protección efectiva y cierta del derecho presuntamente violado o amenazado, lo cual justifica la necesidad de una decisión, positiva o negativa, por parte del juez. Pero, si luego de acudir a la autoridad judicial, la situación ha sido superada o resuelta de alguna forma, no tendría sentido un pronunciamiento, puesto que “la posible orden que impartiera el juez caería en el vacío”. Esta es la idea central que

soporta el concepto de carencia actual de objeto. En otras palabras, el 4 Ver, por ejemplo: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencias del 15 de noviembre de 2017, Expediente No. 2017-85-01, C.P. Alberto Yepes Barreiro y del 19 de octubre de 2017, Expediente No. 2017-2365-00, C.P. Rocío Araújo Oñate, entre otras. juez de tutela no ha sido concebido como un órgano consultivo que emite conceptos o decisiones inocuas una vez ha dejado de existir el objeto jurídico, sobre escenarios hipotéticos, consumados o ya superados. Ello no obsta para que, en casos particulares, la Corte Constitucional aproveche un escenario ya resuelto para, más allá del caso concreto, avanzar en la comprensión de un derecho -como intérprete autorizado de la Constitución Políticao para tomar medidas frente a protuberantes violaciones de los derechos fundamentales. 3.1. Categorías de la carencia actual de objeto

41. Inicialmente, la jurisprudencia solo contempló dos categorías en las que podían subsumirse los casos de carencia actual de objeto: hecho superado y daño consumado. Aunque la distinción no siempre fue clara, el hecho superado responde al sentido obvio de las palabras que componen la expresión, es decir, dentro del contexto de la satisfacción de lo pedido en tutela, como producto del obrar de la entidad accionada. En otras palabras, aquello que se pretendía lograr mediante la orden del juez de tutela ha acaecido antes de que el mismo diera orden alguna. Es importante precisar que en estos casos le corresponde al juez de tutela constatar que: (i)

efectivamente se ha satisfecho por completo lo que se pretendía mediante la acción de tutela; (ii) y que la entidad demandada haya actuado (o cesado en su accionar) a motu propio, es decir, voluntariamente.

42. El daño consumado, por su parte, tiene lugar cuando se ha perfeccionado la afectación que con la tutela se pretendía evitar, de forma que ante la imposibilidad de hacer cesar la vulneración o impedir que se concrete el peligro, no es factible que el juez de tutela dé una orden para retrotraer la situación. De ahí que el daño consumado tenga un efecto simbólico más reprochable que el hecho superado, en la medida en que en el primer caso la accionada “lleva la situación a un límite extremo en que el restablecimiento del derecho es imposible”.

Esta figura amerita algunas precisiones adicionales: (i) si al interponer la acción de tutela ya es claro que el daño se generó, el juez debe declarar improcedente el mecanismo de amparo; pero si el daño se consuma durante el trámite judicial, bien sea en primera o en segunda instancia o en sede de revisión, el juez puede proferir órdenes adicionales tendientes a proteger la dimensión objetiva del derecho, evitar repeticiones o identificar los responsables; (ii) el daño causado debe ser irreversible, pues respecto a los daños que son susceptibles de ser interrumpidos, retrotraídos o mitigados por una orden judicial, no es dable decretar la carencia de objeto. De ahí que uno de los escenarios más comunes en los que se ha invocado esta categoría ha sido cuando el peticionario fallece en el trascurso de la tutela.

43. Ahora bien, es posible que la muerte del accionante no sea una consecuencia directa de la violación de derechos alegada en el escrito de tutela y atribuible a la entidad demandada. La Sentencia T-401 de 2018, por ejemplo, conoció una tutela formulada a partir de la negativa de Colpensiones a reconocer una pensión de invalidez. En el trámite de revisión, la Corte fue informada que el accionante había fallecido, “circunstancia que no necesariamente puede endilgarse a las actuaciones desplegadas por las entidades demandadas” como un daño consumado; evidentemente, tampoco era un hecho superado por cuanto la pretensión final del amparo no fue satisfecha. En casos como este, la Corte ha recurrido a una nueva categoría: la situación sobreviniente.

44. El hecho sobreviniente es un tercer tipo de configuración de la carencia actual de objeto, diseñada para cubrir escenarios que no encajan en las categorías originales. Se trata de un concepto más reciente y más amplio, el cual fue propuesto por primera vez con la Sentencia T-585 de 2010, en un caso originado por las trabas administrativas impuestas por una EPS para impedir la interrupción voluntaria del embarazo. En sede de revisión, la Sala fue avisada que la accionante “no había continuado con el embarazo”. No se trataba entonces de un hecho superado, pues la pretensión de la actora de acceder a una IVE dentro del sistema de salud en condiciones de calidad fue rechazada, pero tampoco de un daño consumado en vista de que el nacimiento tampoco se produjo. La Sala Octava de Revisión

explicó entonces que existen “otras circunstancias” en las que la orden del juez resultaría inocua dado que el accionante perdió “el interés en la satisfacción de la pretensión solicitada o ésta fuera imposible de llevar a cabo. (…)

53. Dicho lo anterior, la Sala Plena sistematiza la jurisprudencia respecto a los deberes que se desprenden para el juez de tutela en los escenarios de carencia actual de objeto, señalando las siguientes

subreglas: (i) En los casos de daño consumado: es perentorio un pronunciamiento de fondo del juez de tutela (incluida la Corte Constitucional) cuando el daño ocurre durante el trámite de la tutela; precisando si se presentó o no la vulneración que dio origen a la acción de amparo. Además, el juez de tutela podrá, dadas las particularidades del expediente, considerar medidas adicionales tales como: a) hacer una advertencia a la autoridad o particular responsable para que en ningún caso vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para conceder la tutela; b) informar al actor/a o a sus familiares sobre las acciones jurídicas de toda índole a las que puede acudir para la reparación del daño; c) compulsar copias del expediente a las autoridades competentes; o d) proteger la dimensión objetiva de los derechos fundamentales trasgredidos y tomar medidas para que los hechos vulneradores no se repitan. (ii) En los casos de hecho superado o situación sobreviniente: no es perentorio que el juez de tutela haga un pronunciamiento de fondo. Sin embargo, y especialmente tratándose de la Corte

Constitucional actuando en sede de revisión, podrá emitir un pronunciamiento de fondo cuando lo considere necesario para, entre otros: a) llamar la atención sobre la falta de conformidad constitucional de la situación que originó la tutela y tomar medidas para que los hechos vulneradores no se repitan; b) advertir la inconveniencia de su repetición, so pena de las sanciones pertinentes; c) corregir las decisiones judiciales de instancia; o d) avanzar en la comprensión de un derecho fundamental.” (Negrillas fuera de texto). Con base en el anterior marco referencial, el Máximo Tribunal Constitucional ha sostenido que el hecho superado obedece a la literalidad de las palabras, esto es, lo pretendido con la acción de tutela ha acaecido, esto es, que la autoridad demandada ha realizado las acciones necesarias para eliminar la vulneración de los derechos fundamentales.

3. Caso concreto Con la presente solicitud, la señora Cristina Bohórquez Guzmán busca la protección de su derecho fundamental al debido proceso, vulnerado, en su sentir, por el Tribunal Administrativo de Córdoba.

La presunta vulneración se concreta, de acuerdo con lo manifestado por la parte demandante, en la omisión de la autoridad judicial demandada en resolver las solicitudes presentadas el 16 de diciembre de 2019 y 15 de diciembre de 2020 relacionadas con la ejecución de la sentencia proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado en con el número de radicación 23001333300020140016500, interpuesto por la señora Bohórquez Guzmán contra la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional - CASUR. Con el objeto de desarrollar el problema jurídico planteado, la Sala tendrá en

cuenta el siguiente análisis: El Tribunal Administrativo de Córdoba, en el informe rendido en el trámite constitucional indicó que el 30 de junio de 2021 profirió los autos mediante los cuales libró mandamiento de pago en contra de la Caja de Sueldos de Retiros de la Policía Nacional – CASUR y a favor de la señora Bohórquez Guzmán, y decidió sobre las medidas cautelares solicitadas. Al consultar el proceso en el módulo respectivo del sitio web www.ramajudicial.gov.co para acceder al ambiente web del sistema Justicia XXI, se pudo constatar que los días 16 de diciembre de 2019 y 16 de diciembre de 2020 la parte demandante presentó unas solicitudes relacionadas con la ejecución de la sentencia y el día 30 de junio de 2021 se dictaron los autos mediante los cuales se libró el mandamiento de pago y se decretaron las medidas cautelares, providencias que fueron notificadas con fijación en el estado del 1 de julio de 20215. Lo expuesto se puede verificar en la siguiente imagen: 5 Debe digitarse el número del proceso 23001333300020140016500: https://procesojudicial.ramajudicial.gov.co/Justicia21/Administracion/Ciudadanos/ frmConsultaProceso.aspx Con base en lo anterior, la Sala considera que en el caso en estudio se presenta una carencia actual de objeto por hecho superado, debido a que durante el trámite de la presente acción de tutela el Tribunal Administrativo de Córdoba decidió sobre las solicitudes presentadas los días 16 de diciembre de los años 2019 y 2020 con la expedición de las providencias del 30 de junio de 2021, notificadas por

estado del 1 de julio del mismo año, las cuales se relacionan con el cumplimiento de la sentencia condenatoria proferida por esta autoridad judicial, tal y como se verificó en precedencia, con lo que garantizó de forma efectiva el debido proceso de la demandante. Por consiguiente, cualquier orden que este juez constitucional emita sería inane y, por lo tanto, se declarará la carencia actual de objeto por hecho superado, de manera que la Sala no hará un pronunciamiento de fondo frente a la presunta mora judicial presentada en el caso en estudio. En mérito de lo anterior, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Declárase la carencia actual de objeto por hecho superado en la acción de tutela presentada por la señora Cristina Bohórquez Guzmán, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Si no fuere impugnada dentro de los 3 día siguientes a la notificación, remítase, dentro de los 10 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Presidente

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Magistrado CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”