CE-11001-03-15-000-2021-03951-01(AC)

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA

JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ

[El problema jurídico se] contrae a determinar si es dable a través de la tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la sentencia de 10 de marzo de 2005, por cuyo conducto el Consejo de Estado (sección primera) revocó la de 27 de mayo de 2004, con la que el Tribunal Administrativo de La Guajira negó la solicitud de pérdida de investidura formulada por la procuraduría 42 judicial II delegada ante esa Corporación contra la tutelante (expediente 44001-23-31-000-2004-00056-00 (…) Ahora bien, para dilucidar si en el asunto sub judice se colma la exigencia de inmediatez, debe advertirse que la determinación judicial atacada quedó ejecutoriada el 1º de abril de 2005 y la solicitud de amparo se presentó el 22 de junio de 2021, esto es, dieciséis (16) años, dos (2) mes y veintiún (21) días después, término que no evidencia la efectividad de los derechos fundamentales que hace necesario deprecar su protección oportunamente. (…) Así las cosas, el interregno de seis (6) meses dentro de los cuales se debe incoar la tutela contra providencias dictadas en el marco de las acciones o medios de control que se tramitan en la jurisdicción contencioso-administrativa comporta una regla jurisprudencial, y en el sub lite la tutelante no justificó su omisión de instaurarla en ese lapso, motivo por el que la

Sala encuentra que, como se determinó en primera instancia, el requisito de inmediatez no se satisface. A partir de los anteriores prolegómenos, la Sala concluye que las circunstancias propias del asunto no colman los presupuestos legales ni jurisprudenciales para su procedencia, razón por la que se impone confirmar la sentencia impugnada, con la que el a quo declaró improcedente la presente solicitud de amparo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER

Bogotá, D.C., seis (6) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-03951-01(AC)

Actor: JULIA RAMONA DURÁN URBÁEZ

Demandado: MAGISTRADOS DE LA SECCIÓN PRIMERA DEL CONSEJO DE ESTADO Tema: Tutela contra providencia judicial; derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad y a elegir y ser elegido Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por la demandante contra la sentencia de 12 de agosto de 2021, proferida por el Consejo de Estado (sección cuarta), que declaró improcedente esta acción de tutela.

I. ANTECEDENTES 1.1 La solicitud de amparo. La señora Julia Ramona Durán Urbáez, quien actúa en nombre propio, presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, igualdad y a elegir y ser elegido, presuntamente quebrantados por los señores

magistrados de la sección primera del Consejo de Estado. Como consecuencia de lo anterior, pide se deje sin efectos el fallo de 10 de marzo de 2005, mediante el cual el Consejo de Estado (sección primera) revocó el de 27 de mayo de 2004, con el que el Tribunal Administrativo de La Guajira negó la solicitud de pérdida de investidura formulada por la procuraduría 42 judicial II delegada ante esa Corporación (expediente 44001-23-31-000-2004-00056-00), para acceder a ella; en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas proferir una nueva providencia en la que confirmen la que decidió en primera instancia el mencionado trámite constitucional. 1.2 Hechos. Relata la accionante que nació en el Serranía del Perijá, ubicada en el área rural de Fonseca (La Guajira), es ingeniera civil, se desempeñó allí como concejal por varios períodos1 y el 28 de mayo de 2002 celebró un contrato con el departamento de La Guajira, cuyo objeto consistía en ampliar la red de acueducto del municipio. Que la procuraduría 42 judicial II delegada ante el Tribunal Administrativo de La Guajira promovió en su contra solicitud de pérdida de investidura (expediente 44001-23-31-000-2004-00056-00), habida cuenta de que quebrantó el régimen de inhabilidades al suscribir el referido negocio jurídico, asunto del que conoció dicha Corporación, que el 27 de mayo de 2004 negó la aludida petición, en razón a que

no se demostró que para la época en que se firmó el contrato tuviera la condición de cabildante. Dice que contra la anterior decisión la allí demandante interpuso recurso de apelación, con el argumento de que la presunta omisión probatoria se derivó de la negativa de las respectivas entidades públicas de allegar los elementos de convicción decretados, alzada desatada el 10 de marzo de 2005 por el Consejo de Estado (sección primera), en el sentido de revocar la determinación judicial de primera instancia, para en su lugar, decretar su pérdida de investidura, al considerar que a pesar de que no podía contratar con el Estado, lo hizo. Que la providencia censurada adolece de defecto fáctico, toda vez que no tuvo en cuenta que las pruebas adosadas al mencionado trámite constitucional (i) no demostraban el «elemento subjetivo de la culpabilidad», por ende, no era dable declarar su pérdida de investidura, pues la responsabilidad objetiva está proscrita por el sistema normativo; y (ii) acreditaban que esa sanción fue desproporcionada, dado que no se compadece de los sufrimientos que le causó ser concejal de 1 No los especifica. Fonseca, como dejar a su familia y refugiarse en otro lugar por amenazas de paramilitares. Sostiene que si bien incoó la acción de tutela después de un tiempo considerable de emitirse el fallo acusado, esa tardanza se justifica en que se vio obligada a huir2, luego de que paramilitares perpetraran varios hechos violentos contra sus allegados políticos, por considerarlos auxiliadores de grupos guerrilleros. Además,

de haberse formulado oportunamente la solicitud de amparo hubiere resultado improcedente, porque para la época en que se dictó la sentencia atacada la «pérdida de investidura era un proceso con responsabilidad objetiva». 1.3 Contestaciones de la acción. 1.3.1 Los señores magistrados de la sección primera del Consejo de Estado, por conducto del titular del despacho que profirió la sentencia acusada, indican que la acción de tutela deviene en improcedente, por cuanto pasó un interregno considerable desde la expedición de la referida decisión judicial, y los argumentos expuestos por la actora para justificar su tardanza, no gozan de respaldo probatorio. 1.3.2 El señor procurador 42 judicial II delegado ante el Tribunal Administrativo de La Guajira3 guardó silencio en la oportunidad prevista para el efecto. 1.4 Providencia impugnada. El Consejo de Estado (sección cuarta), mediante sentencia de 12 de agosto de 2021, declaró improcedente la acción de tutela, al considerar que no satisface la exigencia de procedibilidad de inmediatez, porque entre la notificación de la sentencia acusada y la presentación de la solicitud de amparo trascurrieron más de dieciséis (16) años, lapso que supera ampliamente el término previsto por la jurisprudencia como razonable para promover dicho mecanismo constitucional. 1.5 Impugnación. La demandante, inconforme con la anterior decisión, la impugnó, con fundamento en los mismos argumentos expuestos en la solicitud de amparo.

II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 324 del Decreto ley 2591 de 19915 y

256 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 20197 expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta subsección es competente para conocer de la presente 2 Aseveración que intenta acreditar con las declaraciones extrajuicio de los señores Roberto Carlos Daza Cuello y Reinel Alfonso Solano Brito, quienes afirmaron que tuvo que escapar de Fonseca porque los paramilitares asesinaron a otros concejales de su partido político. 3 Vinculado por el a quo, mediante auto de 28 de junio de 2021, al presente trámite constitucional, en condición de tercero interesado. 4 «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]». 5 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 6 «[…] impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como

mecanismo transitorio. 2.3 Problema jurídico. Se contrae a determinar si es dable a través de la tutela, examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la sentencia de 10 de marzo de 2005, por cuyo conducto el Consejo de Estado (sección primera) revocó la de 27 de mayo de 2004, con la que el Tribunal Administrativo de La Guajira negó la solicitud de pérdida de investidura formulada por la procuraduría 42 judicial II delegada ante esa Corporación contra la tutelante (expediente 44001-23-31-000-2004-00056-00), para acceder a ella; y en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías superiores al debido proceso, igualdad y a elegir y ser elegido, invocadas en la solicitud de amparo. 2.4 La acción de tutela contra providencias judiciales. El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho. La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera

calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable; (ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto. […]». 7 «Reglamento interno del Consejo de Estado». completamente al margen del proceso establecido. Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales. Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la

acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.

Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. (v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible. (vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación.

Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la

excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente. Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido; (iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión; (v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones; (vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en

eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales. 2.5 Caso concreto. En el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y a elegir y ser elegido de la actora; (ii) contra la sentencia acusada no procede recurso alguno, por cuanto fue emitida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada; (iii) se establecieron los hechos que originaron el presunto quebranto de las aludidas garantías superiores y (iv) el fallo acusado no decidió una acción de tutela. Ahora bien, para dilucidar si en el asunto sub judice se colma la exigencia de inmediatez, debe advertirse que la determinación judicial atacada8 quedó ejecutoriada el 1º de abril de 2005 y la solicitud de amparo se presentó el 22 de junio de 2021, esto es, dieciséis (16) años, dos (2) mes y veintiún (21) días después, término que no evidencia la efectividad de los derechos fundamentales que hace necesario deprecar su protección oportunamente. Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia T-954 de 20109, sostuvo: […] esta Corporación ha precisado que en virtud de la naturaleza cautelar de la acción de tutela, ésta debe ser presentada en término oportuno, justo y razonable, “dentro del cual se presuma que la afectación del derecho fundamental es inminente y realmente produce un daño palpable”10. Ese “plazo razonable” es consustancial a las

regulaciones procedimentales de la acción de tutela y determina en gran medida el campo de acción del juez de tutela, pues su orden debe estar respaldada por la urgencia e inmediatez, “en presencia de las cuales la Constitución lo autoriza a modificar una situación de hecho a través de un proceso sumario y expedito en el tiempo. […]. Incluso, la real configuración de una trasgresión a los derechos fundamentales se pone en duda cuando la demanda de tutela se interpone en un momento demasiado alejado de la ocurrencia del hecho que supuestamente la generó”11. Asimismo, el alto tribunal constitucional ha dicho que el ordenamiento jurídico no establece expresamente un plazo dentro del cual se deba incoar la solicitud de amparo, por lo que es al juez de tutela a quien le corresponde determinar, en atención a las situaciones fácticas y jurídicas de cada caso concreto, si la acción fue interpuesta en un lapso razonable. Sobre este punto, afirmó: 8 Notificada por edicto fijado el 18 de marzo de 2005 y desfijado el día 29 de los mismos mes y año. 9 M. P. Jorge Iván Palacio Palacio. 10 Corte Constitucional, sentencia T-265 de 2009, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. 11 Corte Constitucional, sentencia T-158 de 2006, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. La jurisprudencia constitucional, de manera reiterada, ha señalado que si bien, la acción de tutela no cuenta con un término de caducidad dentro del cual deba ser ejercida, como propugna por la protección de derechos fundamentales vulnerados o con amenaza inminente de

vulneración, cabe promoverla dentro de un término razonable contado a partir de la ocurrencia de los hechos de los que se desprende el agravio de los derechos. La Corte ha advertido que frente a cada caso concreto, le corresponde al juez de tutela evaluar la razonabilidad de dicho término, para concluir si, teniendo en cuenta las circunstancias de tiempo modo y lugar en que ocurrieron los hechos, se encuentra satisfecho el requisito de inmediatez o si, por el contrario, en atención al tiempo transcurrido, el amparo se torna improcedente12. En virtud de lo anterior, la sala plena del Consejo de Estado, mediante sentencia de 5 de agosto de 2014, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01, precisó como término razonable para ejercer la acción de tutela contra providencias judiciales dictadas por la jurisdicción contencioso-administrativa, seis (6) meses contados a partir de su notificación o ejecutoria. En ese fallo esta Corporación dijo: […] Para la Sala, la inmediatez es una condición que permite concretar la urgencia del amparo constitucional y, por tanto, determinar si la acción se interpuso en un plazo razonable. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable. Anótase que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica

que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto13. Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente. Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que 12 Corte Constitucional, sentencia T-518 de 2011, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 13 La Sección Primera en algunas ocasiones ha tomado un término equivalente al previsto para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, esto es, de cuatro meses y, en otras, ha manifestado que es de seis meses. La Sección Segunda ha sostenido que el término razonable para interponer la acción de tutela contra providencias judiciales no puede exceder de un año. Por su parte, las Secciones Cuarta y Quinta han fijado como razonable para su interposición un plazo de seis meses. las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional.

Cabe advertir que la accionante arguye que la tardanza en instaurar la acción de tutela se debió a que tuvo que huir de Fonseca, porque varios concejales de su partido político fueron asesinados por grupos paramilitares, aseveraciones que respalda con las declaraciones extrajuicio de los señores señores Roberto Carlos Daza Cuello y Reinel Alfonso Solano Brito, quienes dan cuenta de esos hechos violentos. No obstante, para la Sala las anteriores aserciones no justifican que la solicitud de amparo se haya formulado después de dieciséis (16) años de emitirse la sentencia acusada, comoquiera que la demandante no debía permanecer en Fonseca para acudir al juez constitucional, es decir, la posibilidad de acudir a este mecanismo constitucional no estaba condicionada a que ella viviera en ese municipio, pues debía presentarse ante el Consejo de Estado y podía hacerlo, si a bien lo tenía, a través de apoderado o agente oficioso, si la presunta situación de inseguridad en la que se encontraba le impedía acudir a la administración de justicia. Así las cosas, el interregno de seis (6) meses dentro de los cuales se debe incoar la tutela contra providencias dictadas en el marco de las acciones o medios de control que se tramitan en la jurisdicción contencioso-administrativa comporta una regla jurisprudencial, y en el sub lite la tutelante no justificó su omisión de instaurarla en ese lapso, motivo por el que la Sala encuentra que, como se determinó en primera instancia, el requisito de inmediatez no se satisface.

A partir de los anteriores prolegómenos, la Sala concluye que las circunstancias propias del asunto no colman los presupuestos legales ni jurisprudenciales para su procedencia, razón por la que se impone confirmar la sentencia impugnada, con la que el a quo declaró improcedente la presente solicitud de amparo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contenciosoadministrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º. Confírmase la sentencia de 12 de agosto de 2021, mediante la cual el Consejo de Estado (sección cuarta) declaró improcedente la acción de tutela instaurada por la señora Julia Ramona Durán Urbáez, por las razones expuestas en la motivación. 2º. Notifíquese esta determinación judicial a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º. Comuníquese el presente fallo a la sección cuarta de esta Corporación y remítasele copia. 4º. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER En comisión Firmado electrónicamente

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS