CE-11001-03-15-000-2021-03953-01(AC)

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA / FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA DE LA ACCIÓN DE TUTELA / FALTA DE REQUISITOS DE LA AGENCIA OFICIOSA EN LA ACCIÓN DE TUTELA / MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD ELECTORAL / NULIDAD DE LA ELECCIÓN DEL ALCALDE En el sub lite, luego de valorar los elementos de convicción que reposan en las presentes diligencias, se evidencia que el medio de control de nulidad electoral 15001-23-33-000-2019-00596-00 fue promovido por los señores [A.D.M.] y [A.G.C.] contra la Nación –Registraduría Nacional del Estado Civil y la señora [C.I.R.A.], con el propósito de anular la elección de esta como alcaldesa de Duitama para el período 2020 a 2023, a lo que accedió el 22 de abril de 2021, en segunda instancia, el Consejo de Estado (sección quinta). Con base en lo expuesto, la Sala concluye que la tutelante carece de legitimación en la causa por activa, toda vez que no fue parte en el aludido proceso contenciosoadministrativo. Además, no se observa que la accionante actúe como agente oficiosa de la señora [R.A.], comoquiera que no obra manifestación expresa de que acuda a este asunto en esa condición y tampoco se allegaron elementos probatorios que demuestren la imposibilidad de aquella de asumir la defensa de sus prerrogativas superiores. Cabe destacar que si la actora estimaba que la

elección de la señora [C.I.R.A.] como alcaldesa de Duitama se ajustaba al ordenamiento jurídico y, por ende, no debía anularse, debió hacerse parte (como coadyuvante) dentro del medio de control en el que se profirió la providencia cuestionada, conforme al artículo 228 del CPACA, y exponer sus argumentos, y no utilizar la acción de tutela para tal fin. A partir de los anteriores prolegómenos, la Sala confirmará la sentencia impugnada, con la que el a quo declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, habida cuenta de que la accionante carece de legitimación en la causa por activa.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 228

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER

Bogotá, D. C., ocho (8) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-03953-01(AC)

Actor: MARÍA DEL CARMEN CARREÑO ARCHILA

Demandado: MAGISTRADOS DE LA SECCIÓN QUINTA DEL CONSEJO DE

ESTADO Acción : Tutela Tema : Tutela contra providencia judicial; derecho constitucional fundamental a elegir y ser elegido Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por la demandante contra la sentencia de 19 de agosto de 2021, proferida por el Consejo de Estado

(subsección B de la sección tercera), que declaró improcedente esta acción de tutela.

I. ANTECEDENTES

1.1 La solicitud de amparo. La señora María del Carmen Carreño Archila, quien actúa en nombre propio, presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de su derecho constitucional fundamental a elegir y ser elegido, presuntamente quebrantado por los señores magistrados de la sección quinta del Consejo de Estado. Como consecuencia de lo anterior, pide se deje sin efectos el fallo de 22 de abril de 2021, mediante el cual el Consejo de Estado (sección quinta) revocó el de 10 de noviembre de 2020, con el que el Tribunal Administrativo de Boyacá negó las pretensiones del medio de control de nulidad electoral promovido por los señores Alfredo Dehaquiz Mejía y Augusto Gutiérrez Camacho contra la señora Constanza Isabel Ramírez Acevedo y la Nación – Registraduría Nacional del Estado Civil (expediente 15001-23-33-000-2019-00596-00), para acceder parcialmente a ellas; en su lugar, se ordene a las autoridades accionadas proferir una nueva providencia en la que confirmen la que decidió en primera instancia el mencionado proceso contencioso-administrativo. 1.2 Hechos. Relata la accionante que el 22 de julio de 2019 los partidos políticos Cambio Radical, Partido Social de Unidad Nacional (Partido de La U) y Alianza Social Independiente (A. S. I.) y el Movimiento Alternativo Indígena y Social (M. A. I. S.) constituyeron una coalición denominada «Duitama Florece», con la finalidad de ganar la alcaldía de dicho municipio en las elecciones que se

celebrarían el 27 de octubre de esa anualidad, para cuyo propósito inscribieron como su candidata a la señora Constanza Isabel Ramírez Acevedo. Que, mediante Resolución 4645 de 10 de septiembre de 2019, el Consejo Nacional Electoral revocó la inscripción de la aspiración de la señora Ramírez Acevedo, en razón a que estaba registrada en un listado de personas inhabilitadas, emitido por la Procuraduría General de la Nación, al ser suspendida en el ejercicio del cargo por dos (2) meses e inhabilitada al el mismo lapso1, debido a presuntas irregularidades acaecidas en la celebración de un contrato de obra en la época en que se desempeñó como alcaldesa de Duitama (período 2012 a 2015). Dice que la señora Constanza Isabel Ramírez Acevedo interpuso recurso de reposición contra el precitado acto administrativo y como fue confirmado, con Resolución 4856 de 18 septiembre de 20192, (i) modificó su inscripción para ser candidata a la alcaldía de Duitama por el partido político Cambio Radical y (ii) promovió acción de tutela contra los señores magistrados del Consejo Nacional Electoral (expediente 11001-01-02-000-2019-06269-01), encaminada a dejar sin efectos las referidas Resoluciones, a lo que accedió el 21 de octubre siguiente, en segunda instancia, la entonces Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, pero solo de manera transitoria, puesto que dispuso 1 Omite especificar la autoridad que la sancionó y la fecha en que ello ocurrió. 2 No determina las razones planteadas en dicha decisión administrativa.

2 que dentro de los cuatro (4) meses posteriores debía instaurar la respectiva demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Que el 27 de octubre de 2019 la señora Ramírez Acevedo resultó electa como alcaldesa de Duitama, motivo por el cual los señores Alfredo Dehaquiz Mejía y Augusto Gutiérrez Camacho formularon demanda de nulidad electoral en su contra y de la Nación – Registraduría Nacional del Estado Civil (expediente 15001-23-33-000-2019-00596-00), con el propósito de obtener la anulación de su elección y la celebración de nuevos comicios, comoquiera que la aludida aspirante estaba presuntamente inhabilitada para participar en la contienda electoral, pretensiones que negó el 10 de noviembre de 2020 el Tribunal Administrativo de Boyacá, al considerar que al momento de aquella ya había cumplido la sanción disciplinaria (2 meses de inhabilidad) que le fue impuesta. Sostiene que la anterior decisión fue apelada por los allí demandantes3 y revocada el 22 de abril de 2021 por el Consejo de Estado (sección quinta), para en su lugar anular la designación acusada, habida cuenta de que la facultad de modificar la inscripción de la candidatura de la señora Constanza Isabel Ramírez Acevedo la tenía la coalición «Duitama Florece», por ende, ella no podía hacerlo únicamente con el apoyo del partido político Cambio Radical. Además, aunque el 21 de octubre de 2019 la desaparecida Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura dejó sin efectos las Resoluciones 4645 y 4856

de 10 y 18 de septiembre de ese año, en su orden, dictadas por el Consejo Nacional Electoral, recobraron su validez porque la mencionada candidata no incoó en su contra demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Que la providencia enjuiciada trasgrede su garantía superior a elegir y ser elegido, pues como la participación en la contienda electoral de la señora Ramírez Acevedo se realizó en debida forma, por cuanto la modificación de la inscripción de su aspiración se ajustó al ordenamiento jurídico y se formalizó luego de cumplirse el término de inhabilidad con el que fue sancionada, no era factible anular su elección como alcaldesa de Duitama. 1.3 Contestaciones de la acción. 1.3.1 El señor Registrador Nacional del Estado Civil4, por conducto del señor jefe de la oficina jurídica del organismo que regenta, indica que la tutelante carece de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que (i) sus pretensiones no están relacionadas con las funciones que le otorga el marco normativo, toda vez que los únicos que tienen la potestad de proferir providencias son los jueces de la República (condición que él no tiene), y (ii) en el escrito inicial no se le atribuye vulneración de la garantía superior invocada. 1.3.2 Los señores magistrados de la sección quinta del Consejo de Estado, a través del ponente de la sentencia censurada, piden negar el amparo deprecado, porque la demandante no expuso una carga argumentativa suficiente que permita colegir la vulneración de su derecho constitucional fundamental a elegir y ser elegido, tal como lo demuestra el hecho de que no identificó causal específica de

procedibilidad alguna. Que fue ilegal la elección de la señora Constanza Isabel Ramírez Acevedo como alcaldesa de Duitama, al ser revocada la inscripción de su candidatura por el 3 No establece los argumentos expuestos en la alzada. 4 Vinculado por el a quo, mediante auto de 19 de julio de 2021, al presente trámite constitucional, junto con los señores alcalde de Duitama, Alfredo Dehaquiz Mejía, Augusto Gutiérrez Camacho y Constanza Isabel Ramírez Acevedo, en condición de terceros interesados. 3 Consejo Nacional Electoral, dado que al momento en que se realizó estaba inhabilitada, y aunque posteriormente la modificó solo con el apoyo del partido político Cambio Radical, carecía de competencia para ello, puesto que la debía efectuar la coalición que representaba, anomalías que imponían declarar la nulidad de su designación. 1.3.3 Los señores alcalde de Duitama, Alfredo Dehaquiz Mejía, Augusto Gutiérrez Camacho y Constanza Isabel Ramírez Acevedo guardaron silencio en la oportunidad prevista para el efecto. 1.4 Providencia impugnada. El Consejo de Estado (subsección B de la sección tercera), mediante sentencia de 19 de agosto de 2021, declaró improcedente la presente acción de tutela, al considerar que la actora no tiene legitimación en la causa por activa, por cuanto no fue parte en el proceso de nulidad electoral 15001-23-33-000-2019-00596-00 y la titular del derecho constitucional fundamental que invoca es la señora Constanza Isabel Ramírez Acevedo, por ende, es esta quien debe pedir su protección.

1.5 Impugnación. La demandante, inconforme con la anterior decisión, la impugnó, con fundamento en los mismos argumentos expuestos en la solicitud de amparo, a los que agrega que el sistema normativo «permite que la acción [de tutela] la presente una persona que considere vulnerados sus derechos, [como] en el presente caso».

II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 325 del Decreto ley 2591 de 19916 y 257 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 20198 expedido por la sala plena del Consejo de Estado, esta subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Cuestión preliminar. Con la finalidad de determinar si la accionante cuenta con legitimación en la causa por activa en el presente asunto constitucional,

resulta oportuno advertir que la acción de tutela fue concebida por la Carta Política (artículo 86) como un instrumento subsidiario de defensa judicial, 5 «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]». 6 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 7 «[…] Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto. […]». 8 «Reglamento interno del Consejo de Estado». 4 preferente y sumario, al que puede acudir cualquier persona, por sí misma o por quien actúe en su nombre, para reclamar la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales cuando advierta que han sido vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o incluso de los particulares. Acorde con lo anterior, el artículo 10 del Decreto ley 2591 de 1991, al referirse a la legitimidad e interés para incoar la acción de tutela, dispone: La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquiera persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los poderes se presumirán auténticos. También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los

mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud. También podrá ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros municipales. A su turno, la Corte Constitucional9, al analizar el contenido del citado precepto legal, ha considerado que se configura la legitimación en la causa por activa en los siguientes eventos: […] (i) cuando la tutela es ejercida directamente y en su propio nombre por la persona afectada en sus derechos; (ii) cuando la acción es promovida por quien tiene la representación legal del titular de los derechos, tal como ocurre, por ejemplo, con quienes representan a los menores de edad10, los incapaces absolutos, los interdictos11 y las personas jurídicas12; (iii) también, cuando se actúa en calidad de apoderado judicial del afectado13, “caso en el cual el apoderado debe ostentar la condición de abogado titulado y al escrito de acción se debe anexar el poder especial para el caso o en su defecto el poder general respectivo”14; (iv) igualmente, en los casos en que la acción es instaurada como agente oficioso del afectado, debido a la imposibilidad de éste para llevar a cabo la defensa de sus derechos por su propia cuenta, como sucede, por ejemplo, con un enfermo grave, un indigente, o una persona con incapacidad física o mental15. Finalmente, (v) la acción de tutela puede ser instaurada a nombre del sujeto cuyos derechos han sido amenazados o violados, por el Defensor del Pueblo, los personeros municipales y el Procurador General de la Nación, en el ejercicio de sus funciones constitucionales y legales16.

De lo anterior se colige que se sintetizan en cinco las formas para constituirse en parte activa en el trámite de tutela, así: (i) el ejercicio directo de la acción por la persona que considera vulnerado o amenazado su derecho constitucional fundamental, (ii) a través de representante legal, por ejemplo, en el caso de los 9 Sentencia T–176 de 14 de marzo de 2011, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 10 Corte Constitucional, sentencias T-567/08, T-1019/06, T-1166/05, T-497/05, T-002/05 y T-1311/01. 11 Ver sentencias T-1103/04, T-993/03 y T-281/02. 12 Ver, entre otras, las sentencias T-723/05, T-396/05, T-1191/04 y T-1189/03. 13 Ver sentencias T-552/06 y T-526 de 1998 14 Auto 064 de 2009. 15 Ver, entre muchas otras, las sentencias T-560A/07, T-366/07, T-750/05, T-977/04, T-1201/04, T-1101/04. 16 Ver las sentencias T-046/97, T-443/95, T-662/99, T-331/97, T-731/98. 5 menores de edad, incapaces absolutos, interdictos y personas jurídicas, (iii) por medio de apoderado judicial conforme a las facultades conferidas a través de poder y con acreditación de la calidad de abogado, (iv) como agente oficioso y (v) mediante los señores Defensor del Pueblo, personeros municipales y Procurador General de la Nación. Así las cosas, se tiene que a pesar de que una de las características que

identifica la tutela radica en su informalidad, la jurisprudencia constitucional ha reconocido que su ejercicio está sujeto al cumplimiento de unos requisitos mínimos de procedibilidad, que surgen de su propia naturaleza jurídica y de los elementos especiales que la distinguen. Entre tales exigencias se encuentra la de la legitimación en la causa por activa o titularidad para promover la acción, con la que se busca garantizar que la persona que acude a ella tenga un interés directo y particular respecto de la solicitud de amparo que formula ante el juez constitucional, de manera que pueda establecerse, sin dificultad, que lo reclamado es la protección de un derecho constitucional fundamental del afectado y no de un tercero17. Ahora bien, la legitimación para incoar ese mecanismo constitucional contra providencias recae, como regla general, en las partes del proceso dentro del que se profirieron, sin embargo, también es dable que lo promueva quien estime que dichas decisiones judiciales quebrantan sus garantías superiores, así no haya intervenido en las diligencias jurisdiccionales en las que se dictaron18. No obstante, esta excepción no es aplicable cuando el fallo atacado concierne a asuntos electorales, toda vez que en ese escenario solo puede instaurar la tutela quien participó en el proceso ordinario, tal como lo precisó esta Corporación19 en los siguientes términos: En el presente caso se advierte que el actor pretende dejar sin efecto la providencia de 7 de junio de 2016, a través de la cual, la Sección Quinta del Consejo de Estado, declaró la nulidad del acto que contiene la elección de la señora ONEIDA RAYETH PINTO PÉREZ como

Gobernadora de La Guajira para el período constitucional 2016-2019, proferida al interior del proceso de nulidad electoral radicado bajo el núm. 2015-00051-00, instaurado por el señor EMILIANO ARRIETA MONTERROZA contra la citada señora. […] Ahora bien, pese a no haber sido parte dentro del proceso de nulidad electoral, el actor promueve la presente acción de amparo en su propio nombre[…]; no obstante, del escrito de tutela se desprende que los derechos invocados están en cabeza de dicha señora. [En ese orden de ideas] si el disenso se dirige contra la providencia judicial que resolvió la demanda electoral, es requisito indispensable que el accionante haya hecho parte del respectivo proceso, para que pueda alegar la presunta vulneración de sus derechos con ocasión de las decisiones allí adoptadas. En virtud de lo anterior, se ha adoptado el criterio de que si bien el medio de 17 Corte Constitucional, sentencia T-176 de 14 de marzo de 2011, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 18 Sección quinta, sentencia de 21 de abril de 2016, M. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez, expediente 11001-03-15-000-2015-03250-01(AC). 19 Sección primera, sentencia de 3 de noviembre de 2016, M. P. María Elizabeth García González, expediente: 11001-03-15-000-2016-02760-00. 6 control de nulidad electoral tiene un carácter público, porque cualquier persona puede promoverlo, conforme lo estipula el artículo 13820 del Código de Procedimiento Administrativo de lo Contencioso Administrativo (CPACA), esa

regla no resulta aplicable cuando, se reitera, mediante la acción de tutela se censuran sentencias relacionadas con la anulación de actos administrativos de elección, puesto que la procedencia de este instrumento está supeditada a la titularidad de los derechos constitucionales fundamentales, que la tienen únicamente quienes intervinieron en el proceso. En el sub lite, luego de valorar los elementos de convicción que reposan en las presentes diligencias, se evidencia que el medio de control de nulidad electoral 15001-23-33-000-2019-00596-00 fue promovido por los señores Alfredo Dehaquiz Mejía y Augusto Gutiérrez Camacho contra la Nación –Registraduría Nacional del Estado Civil y la señora Constanza Isabel Ramírez Acevedo, con el propósito de anular la elección de esta como alcaldesa de Duitama para el período 2020 a 2023, a lo que accedió el 22 de abril de 2021, en segunda instancia, el Consejo de Estado (sección quinta). Con base en lo expuesto, la Sala concluye que la tutelante carece de legitimación en la causa por activa, toda vez que no fue parte en el aludido proceso contencioso-administrativo. Además, no se observa que la accionante actúe como agente oficiosa de la señora Ramírez Acevedo, comoquiera que no obra manifestación expresa de que acuda a este asunto en esa condición y tampoco se allegaron elementos probatorios que demuestren la imposibilidad de aquella de asumir la defensa de sus prerrogativas superiores. Cabe destacar que si la actora estimaba que la elección de la señora Constanza Isabel Ramírez Acevedo como alcaldesa de Duitama se ajustaba al ordenamiento

jurídico y, por ende, no debía anularse, debió hacerse parte (como coadyuvante) dentro del medio de control en el que se profirió la providencia cuestionada, conforme al artículo 22821 del CPACA, y exponer sus argumentos, y no utilizar la acción de tutela para tal fin. A partir de los anteriores prolegómenos, la Sala confirmará la sentencia impugnada, con la que el a quo declaró improcedente la acción de tutela de la referencia, habida cuenta de que la accionante carece de legitimación en la causa por activa. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contenciosoadministrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 20 «Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. […]». 21 «En los procesos electorales cualquier persona puede pedir que se la tenga como impugnador o coadyuvante. Su intervención solo se admitirá hasta el día inmediatamente anterior a la fecha de celebración de la audiencia inicial. […]». 7 1º. Confírmase la sentencia de 19 de agosto de 2021, mediante la cual el Consejo de Estado (subsección B de la sección tercera) declaró improcedente la acción de tutela instaurada por la señora María del Carmen Carreño Archila, por las razones

expuestas en la motivación. 2º. Notifíquese esta determinación judicial a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º. Comuníquese el presente fallo a la subsección B de la sección tercera de esta Corporación y remítasele copia. 4º. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991 envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER En comisión Firmado electrónicamente

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS

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