CE-11001-03-15-000-2021-04041-00(AC)

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA

DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ / DEFECTO PROCEDIMENTAL – Se alegó contra la sentencia de primera instancia del proceso ordinario / INTERPOSICIÓN DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Superó el término razonable / DESVINCULACIÓN

DEL PROCESO – Petición negada / VINCULACIÓN DE TERCEROS

PROCESALES

[S]e declarará improcedente lo relacionado con el defecto procedimental pues este se encuentra encaminado a atacar el trámite surtido en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cauca, el cual finalizó con la Sentencia de 18 de septiembre de 2020, notificada el 23 de septiembre de 2020 y, desde que culminó el trámite de primera instancia, hasta la interposición de la acción de tutela (24/6/2021), trascurrieron 9 meses, por lo que la acción de tutela no fue interpuesta en un término razonable, en lo que se refiere a este aspecto. Respecto de las solicitudes de desvinculación elevadas por el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil, la Sala las despachará desfavorablemente, en la medida que, dichos órganos fueron vinculados a este asunto en calidad de terceros y, además, hicieron parte del proceso ordinario de nulidad electoral con radicado No. 19001-23-33-000-2019-00370-00/01, que culminó con la Sentencia que se enjuicia, asistiéndoles de esta forma interés

sobre lo que se decida. VIOLACIÓN DIRECTA DE LA CONSTITUCIÓN – No se configura / INHABILIDADES DEL CONCEJAL / CAUSALES DE INHABILIDADES - Quien haya sido condenado por sentencia judicial a pena privativa de la libertad / CONVENCIÓN AMERICANA DE DERECHOS HUMANOS / DERECHOS POLÍTICOS - La ley puede reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades por razones de condena, por juez competente, en proceso penal / CAUSAL DE INHABILIDAD - No es contraria al artículo 23 de la CADH / DECISIÓN ADOPTADAS POR LA CORTE IDH – Alegadas en el presente asunto no tienen similitud fáctica y no se interpretó la norma respecto de las inhabilidades reguladas en la ley / TEMPORALIDAD DE INHABILIDADES EN CARGOS DE ELECCIÓN POPULAR – Decisiones de la Corte IDH no ha fijado ninguna regla al respecto La violación directa de la Constitución se alegó pues el accionante consideró que el artículo 23 de la CADH interpretado por la Corte IDH en los casos Loayza Tamayo vs Perú, Yamata vs Nicaragua y Petro Urrego vs Colombia, permitía determinar que no podían existir inhabilidades intemporales para el ejercicio de un cargo público. Al respecto se debe mencionar que el numeral 2 del artículo 23 de la CADH indicó que la ley podía reglamentar el ejercicio de derechos políticos, entre otros , por razones de condena, por juez competente, en proceso penal. Así se observa que, en el presente asunto, el numeral 1 del artículo 43 de la Ley 136

de 1994, se ajustó a lo dispuesto en la convención pues se encargó de reglar lo relativo a las inhabilidades que impiden la inscripción y elección de un candidato a un concejo municipal, en razón a una condena proferida por la autoridad penal competente. Adicional a lo anterior, no existe un pronunciamiento de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional que determinara que el numeral 1 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, al establecer la inhabilidad para concejales, derivada de una condena penal, sin una limitación temporal, fuera contrario a la Constitución o la CADH. De otro lado debe advertirse que las decisión adoptadas por la Corte IDH en los casos Loayza Tamayo vs Perú , Yamata vs Nicaragua y Petro Urrego vs Colombia : (1) no tienen los mismos supuestos fácticos que el caso del demandante, (2) pese a que en algunos de ellos se hizo referencia al artículo sobre derechos políticos (artículo 23 CADH), lo cierto es que no se interpretó la norma de cara a las inhabilidades reguladas en la ley y (3) no se hizo ninguna interpretación, ni se fijó ninguna regla respecto de la temporalidad de inhabilidades en cargos de elección popular.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA

Bogotá DC, trece (13) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-04041-00(AC)

Actor: DIEGO ARMANDO GUEVARA BRAVO Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN QUINTA Y OTRO Referencia: Acción de tutela. Primera instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL/ Verificación de requisitos de procedencia / Defecto procedimental / Violación directa de la Constitución/ Nulidad electoral Síntesis del caso: El demandante enjuició la providencia, de segunda instancia, que confirmó la decisión de primer grado de declarar la nulidad de la elección de un concejal de Popayán.

De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver, en primera instancia, la acción de tutela presentada por el señor Diego Armando Guevara Bravo contra el Tribunal Administrativo de Cauca y la Sección Quinta del Consejo de Estado.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión.

1. ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Posición de la parte demandada y terceros. 1.1. Posición de la parte demandante 1 Artículo 86 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017 y el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación.

1. El señor Diego Armando Guevara Bravo presentó acción de tutela contra e l Tribunal Administrativo de Cauca y la Sección Quinta del Consejo de Estado, por la presunta vulneración de su derecho fundamental al debido proceso con ocasión de las Sentencias de 18 de septiembre de 2020 y 18 de febrero de 2021,

proferidas por las autoridades judiciales accionadas, respectivamente, dentro del proceso de nulidad electoral No. 19001-23-33-000-2019-00370-00/01.

2. A título de amparo constitucional, el demandante solicitó (se trascribe): “1. TUTELAR mi derecho fundamental al debido proceso.

2. DEJAR SIN EFECTOS las sentencias de primera y segunda instancia materia de esta acción de tutela.

3. Comunicar lo dispuesto en esta providencia a la Registraduría Nacional de Estado Civil, al Concejo de Popayán y al partido Cambio

Radical. ¨

3. Como hechos relevantes fueron narrados los siguientes: 4. 1) El 27 de octubre de 2019, el señor Diego Armando Guevara Bravo obtuvo 758 votos en las elecciones para el Concejo de Popayán, motivo por el que logró una curul en esa corporación, como miembro del partido Cambio Radical, que previamente le había otorgado el aval. 5. 2) El señor Gustavo Adolfo Castrillo Arrieta presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad electoral, con fundamento en que el señor Guevara Bravo se encontraba incurso en la causal de inhabilidad contenida en el numeral 1 del artículo 43 de la Ley 136 de 19942, la cual consistía en la existencia de una condena de pena privativa de la libertad por sentencia judicial3 en su contra. 6. 3) El asunto le correspondió al Tribunal Administrativo de Cauca que, luego de admitir la demanda, mediante Auto de 6 de julio de 2020, (1) negó el decreto y práctica de las pruebas solicitadas por la parte demandada, (2) corrió traslado

común a las partes para que alegaran de conclusión y (3) dispuso proferir sentencia anticipada en el asunto tras encontrar reunidos los requisitos establecidos en el numeral 1 del artículo 13 del Decreto Legislativo 806 de 20204. 2 Ley 136 de 1994. “ARTÍCULO 43.- Inhabilidades. No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: 1. Quien haya sido condenado por sentencia judicial, a pena privativa de la libertad, excepto por delitos políticos o culposos; o haya perdido la investidura de congresista o, a partir de la vigencia de la presente ley, la de diputado o concejal; o excluido del ejercicio de una profesión; o se encuentre en interdicción para el ejercicio de funciones públicas. (…)”. 3 El 22 de agosto de 2003, el Juzgado 3 Penal del Circuito de Popayán profirió sentencia en un asunto adelantado, entre otros, contra el señor Diego Armando Guevara Bravo. En la referida decisión se condenó al señor Guevara Bravo, como autor del delito de tráfico, fabricación o porte de estupefacientes, a una pena en establecimiento carcelario de 32 meses de prisión, multa de $442.667 y se le otorgó el beneficio de libertad provisional. La sentencia quedó ejecutoriada el 1 de septiembre de 2003. 4 Decreto L. 806 de 2020. “Artículo 13. Sentencia anticipada en lo contencioso administrativo. El juzgador deberá dictar sentencia anticipada: 1. Antes de la audiencia inicial, cuando se trate de asuntos de puro derecho o no

fuere necesario practicar pruebas. caso en el cual correrá traslado para alegar por escrito, en la forma prevista en el inciso final del artículo 181 de la Ley 1437 de 2011 y la sentencia se proferirá por escrito.” 7. 4) El mencionado Tribunal, mediante Sentencia anticipada de 18 de septiembre de 2020, accedió a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, declaró la nulidad del formulario E-26 CON de 27 de octubre de 2019, de la Comisión Escrutadora Municipal de Popayán, a través del que se declaró la elección del accionante. 8. 5) La anterior decisión fue apelada por la parte demandada y la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante Sentencia de 18 de febrero de 2021, confirmó la providencia recurrida. Lo anterior porque consideró que se encontraba configurada la causal de inhabilidad pues al señor Guevara Bravo le fue impuesta una condena de pena privativa de la libertad, la cual se encontraba ejecutoriada.

9. Como fundamento de la vulneración, la parte accionante alegó la violación directa de la Constitución. Para ello indicó que (1) se vulneró su derecho al debido proceso pues el Tribunal Administrativo de Cauca aplicó el Decreto 806 de 2020, con el fin de proferir sentencia anticipada, sin embargo, omitió incorporar las pruebas documentales que la parte demandante allegó al proceso y, en esa medida, no podían tenerse en cuenta para adoptar la sentencia. (2) Consideró que se vulneró el artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos –

CADHya que se tomó como indefinida la condena penal impuesta, para efectos de aplicar la causal de inhabilidad, pese a que, a su juicio, de conformidad con la decisiones proferidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos -Corte IDHel 17 de septiembre de 1997 en el caso Loaysa Tamayo vs Perú; el 23 de julio de 2005 en el caso Yamata vs Nicaragua y 8 de julio de 2020 en el caso Petro Urrego vs Colombia, la restricción de derechos políticos siempre debe ser temporal. 1.2. Posición de la parte demandada y terceros5

10. La Sección Quinta del Consejo de Estado rindió informe en el que solicitó que se negara el amparo solicitado. Para ello indicó que no se violó el derecho fundamental al debido proceso del accionante, toda vez que, a su juicio, las etapas procesales no son un fin en sí mismas sino un instrumento para proteger intereses de mayor valor. Además, agregó que la parte demandada tuvo acceso a la demanda y sus anexos, no obstante, guardó silencio respecto de las pruebas aportadas y, su inconformidad pudo ser invocada a través de la causal de nulidad contemplada en el artículo 133 numeral 5 del CGP, pero no fue alegada.

11. Con relación al aparente desconocimiento del artículo 23 de la CADH, indicó que la Sala realizó un control de convencionalidad por vía de excepción de la inhabilidad intemporal, de conformidad con el artículo 43 numeral 1 de la Ley 136 de 1994, modificada por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000 y la Sentencia de

la Corte IDH en el caso Castañeda Gutman vs México y concluyó que la referida inhabilidad no era contraria a la Convención. 5 Mediante Auto de 29 de junio de 2021, el despacho resolvió (1) admitir la acción de tutela de la referencia, (2) tener como demandados a la Sección Quinta del Consejo de Estado y al Tribunal Administrativo de Cauca, (3) vincular, en calidad de terceros, al Concejo Municipal de Popayán, la Registraduría Nacional del Estado Civil, el Consejo Nacional Electoral y al señor Gustavo Adolfo Castrillo Arrieta.

12. El Consejo Nacional Electoral señaló que se oponía a la prosperidad de las pretensiones, toda vez que ese órgano no vulneró los derechos fundamentales de la parte accionante. En ese orden, consideró que se configuraba una falta de legitimación pasiva en la causa y solicitó su desvinculación del asunto.

13. La Registraduría Nacional del Estado Civil solicitó su desvinculación de la acción de tutela pues consideró que no tenía competencia para incidir en la decisión objeto de cuestionamiento.

14. El señor Gustavo Adolfo Castrillo Arrieta solicitó que no se accediera a las pretensiones de la acción de tutela ya que, a su juicio, al accionante no se le vulneró ningún derecho fundamental, pues las autoridades judiciales fundamentaron sus decisiones en los motivos aplicables al caso en concreto.

15. El Tribunal Administrativo de Cauca guardó silencio.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1. Identificación de los defectos a estudiar 2.2. Fijación de la controversia. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial.

2.4. Verificación de defectos y/o afectación a derechos fundamentales. 2.5. Conclusiones. 2.1. Identificación de los defectos a estudiar.

16. Habida cuenta que los reparos de la parte demandante giraron en torno a la omisión de las autoridades judiciales accionadas, de incorporar al proceso, los medios de prueba aportados por la parte actora con su demanda, se estudiará ese aspecto a través de un defecto procedimental.

17. Adicionalmente, se estudiará la violación directa de la Constitución por la no aplicación del artículo 23 de la CADH, de conformidad con lo dispuesto en las Sentencias de la Corte IDH en los casos Loayza Tamayo vs Perú, Yamata vs Nicaragua y Petro Urrego vs Colombia. 2.2. Fijación de la controversia

18. Corresponde determinar, luego de verificados los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, si el Tribunal Administrativo de Cauca y la Sección Quinta del Consejo de Estado incurrieron en (1) un defecto procedimental respecto de la falta de incorporación de pruebas al expediente de nulidad electoral, las cuales, posteriormente, sirvieron de fundamento para adoptar la decisión de fondo y (2) en una violación directa de la Constitución por la no aplicación del artículo 23 de la CADH, de conformidad con lo dispuesto en la Sentencias de la Corte IDH en los casos Loayza Tamayo vs Perú, Yamata vs Nicaragua y Petro Urrego vs Colombia. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial6

19. En el presente caso, se cumplieron los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela porque n o existe recurso, ordinario o

extraordinario idóneo y eficaz, que permitiera al demandante alegar los reparos planteados vía tutela y procurar la defensa del derecho presuntamente vulnerado. No se enjuició un fallo de tutela, pues la controversia se relacionó con una Sentencia de segunda instancia proferida en un medio de control de nulidad electoral. Se identificaron de manera clara, detallada y comprensible los hechos y la presunta vulneración derivada de ellos. Por último, se advierte que la controversia tiene relevancia constitucional por tratarse de la presunta afectación de derechos fundamentales con ocasión de una providencia judicial cuyo debate central es la nulidad en la elección de un concejal por, aparentemente, encontrarse incurso en una causal de inhabilidad. Aunado a ello, no se advierte que los argumentos formulados en el escrito de tutela sean una reproducción de aquellos planteados durante el trámite ordinario.

20. Sobre la inmediatez se tendrá por superada respecto de los reparos efectuados contra la sentencia de segunda instancia7 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado pues hubo un plazo razonable entre la fecha que en que se profirió la providencia enjuiciada (18/2/2021) y la de interposición de la presente acción de tutela (24/6/2021).

21. De otro lado, se declarará improcedente lo relacionado con el defecto procedimental pues este se encuentra encaminado a atacar el trámite surtido en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cauca, el cual finalizó con la Sentencia de 18 de septiembre de 2020, notificada el 23 de septiembre de 2020 y, desde que culminó el trámite de primera instancia, hasta la interposición de la

acción de tutela (24/6/2021), trascurrieron 9 meses, por lo que la acción de tutela no fue interpuesta en un término razonable, en lo que se refiere a este aspecto.

22. Respecto de las solicitudes de desvinculación elevadas por el Consejo Nacional Electoral y la Registraduría Nacional del Estado Civil, la Sala las despachará desfavorablemente, en la medida que, dichos órganos fueron vinculados a este asunto en calidad de terceros y, además, hicieron parte del proceso ordinario de nulidad electoral con radicado No. 19001-23-33-000-201900370-00/01, que culminó con la Sentencia que se enjuicia, asistiéndoles de esta forma interés sobre lo que se decida. 2.4. Verificación de defectos y/o afectación a derechos fundamentales

23. La violación directa de la Constitución se alegó pues el accionante consideró que el artículo 23 de la CADH interpretado por la Corte IDH en los casos Loayza Tamayo vs Perú, Yamata vs Nicaragua y Petro Urrego vs Colombia, permitía determinar que no podían existir inhabilidades intemporales para el ejercicio de un cargo público. 6 El siguiente análisis se hace de conformidad con el orden establecido por la Corte Constitucional en la Sentencia T-066 de 2019. 7 Violación directa de la Constitución.

24. Al respecto se debe mencionar que el numeral 2 del artículo 23 de la CADH indicó que la ley podía reglamentar el ejercicio de derechos políticos8, entre otros9, por razones de condena, por juez competente, en proceso penal. Así se observa que, en el presente asunto, el numeral 1 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, se

ajustó a lo dispuesto en la convención pues se encargó de reglar lo relativo a las inhabilidades que impiden la inscripción y elección de un candidato a un concejo municipal, en razón a una condena proferida por la autoridad penal competente

25. Adicional a lo anterior, no existe un pronunciamiento de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional que determinara que el numeral 1 del artículo 43 de la Ley 136 de 1994, al establecer la inhabilidad para concejales, derivada de una condena penal, sin una limitación temporal, fuera contrario a la Constitución o la CADH.

26. De otro lado debe advertirse que las decisión adoptadas por la Corte IDH en los casos Loayza Tamayo vs Perú10, Yamata vs Nicaragua11 y Petro Urrego vs Colombia12: (1) no tienen los mismos supuestos fácticos que el caso del demandante, (2) pese a que en algunos de ellos se hizo referencia al artículo sobre derechos políticos (artículo 23 CADH), lo cierto es que no se interpretó la norma de cara a las inhabilidades reguladas en la ley y (3) no se hizo ninguna interpretación, ni se fijó ninguna regla respecto de la temporalidad de inhabilidades en cargos de elección popular.

27. En atención a lo expuesto se evidenció que la Sección Quinta del Consejo de Estado no incurrió en una violación directa de la Constitución en los términos propuestos por el demandante.

2.5. Conclusiones

28. Así las cosas, al no evidenciarse la configuración de los defectos alegados por la parte actora, y con ello la vulneración del derecho fundamental al debido

proceso, la Sala negará la solicitud de amparo.

3. DECISIÓN 8 Los derechos políticos determinados en el artículo 23 de la CADH son: (a) participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; (b) votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y (c) tener acceso, en condiciones generales de igualdad, a las funciones públicas de su país. 9 También puede reglamentar el ejercicio de derechos políticos por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental. 10 La Corte IDH analizó el asunto de una docente universitaria de Perú, quien fue detenida por su presunta colaboración con un grupo armado, estuvo incomunicada y se le impidió presentar un recurso judicial respecto de su retención. Posteriormente, fue expuesta públicamente como terrorista y condenada a pena privativa de la libertad por el delito de terrorismo. 11 En este caso se presentó la aparente vulneración de derechos políticos de una organización indígena de Nicaragua, que intentó obtener un reconocimiento como partido político, sin embargo, no fue considerada como tal, lo que generó su no participación en unas elecciones. 12 Se estudió la vulneración de derechos políticos como consecuencia de una sanción disciplinaria de destitución e inhabilidad, impuesta al entonces Alcalde Mayor de Bogotá, por la procuraduría General de la

Nación de Colombia. En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de

Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, RESUELVE PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela promovida por el señor Diego Armando Guevara Bravo, en lo relacionado con el defecto procedimental alegado contra la Sentencia proferida el 18 de septiembre de 2020 por el Tribunal Administrativo del Cauca, por las razones expuestas.

SEGUNDO: NEGAR la acción de tutela promovida por el señor Diego Armando Guevara Bravo, respecto de la violación directa de la Constitución alegada contra la Sentencia proferida el 18 de febrero de 2021 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, de conformidad con los motivos expuestos.

TERCERO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso y/o solicitud contra la misma deberán dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin13.

CUARTO: De no ser impugnada esta providencia, por Secretaría, REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

QUINTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente

FREDY IBARRA MARTÍNEZ MARTÍN BERMÚDEZ

MUÑOZ Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA 13 secgeneral@consejodeestado.gov.co.