CE-11001-03-15-000-2021-04111-00(AC)

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA

DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR

INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / EXISTENCIA DE

OTRO MECANISMO DE DEFENSA JUDICIAL / PROCEDENCIA DEL RECURSO

EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA / EXISTENCIA DE SENTENCIA DE UNIFICACIÓN / CONTRATO REALIDAD DE DOCENTE – Controversia de contenido netamente laboral Frente a la subsidiariedad, la Sala advierte que éste no se cumple, toda vez que la parte actora cuenta con el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia previsto en los artículos 256 y siguientes del CPACA, como se pasa a explicar: (…) para la Sala es claro que este recurso extraordinario i) tiene como fin “asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme” (art. 256 del CPACA); ii) procede contra las “sentencias dictadas en única y en segunda instancia por los tribunales administrativos (art. 257)”; iii) requiere el cumplimiento de una cuantía mínima cuando se trata de sentencias de contenido patrimonial o económico, salvo en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de contenido laboral (art. 71 de la Ley 2080 de 2021 que modificó el 257 del CPACA); y, iv) la causal a invocar consiste en que la providencia reprochada desconozca una sentencia de unificación dictada por el Consejo de Estado (art. 258 del CPACA). Pues bien, nótese que la censura del accionante radica en que el fallo de segunda instancia proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar

desconoció una sentencia de unificación del Consejo de Estado, a saber la proferida por esta Corporación el 25 de agosto de 2016, en el expediente No. 23001233300020130026001 (00882015) con ponencia del Magistrado Dr. Carmelo Perdomo Cuéter, que trató el tema de la existencia del contrato realidad en docentes, es decir, su contenido es de naturaleza netamente laboral. Por lo anterior, para esta Sala no cabe duda en señalar que el actor cuenta con otro mecanismo de defensa judicial, como lo es, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia referido, pues por tratarse de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de contenido laboral el que dio origen a la sentencia reprochada, no se exige una cuantía mínima para su procedencia, por lo que puede recurrir la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar, alegando la única causal de este recurso, esto es, el desconocimiento de la mencionada sentencia de unificación dictada por el Consejo de Estado. Al margen de la razonabilidad de este argumento, es decir, independiente de si le asiste o no la razón al actor y de si debe prosperar o no dicho mecanismo, lo cierto es que esta Sala, investida como juez constitucional, no es competente para determinar si el proveído bajo cuestionamiento desconoció o no la sentencia de unificación alegada por la parte actora, ya que tal análisis le corresponde al juez natural en instancia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejero ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de julio de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-04111-00(AC)

Actor: GIOVANNY BADILLO VERA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Tema: Tutela contra providencia judicial – declara la improcedencia de la acción por no superar el requisito adjetivo de subsidiariedad.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Procede la Sala a resolver la acción de tutela formulada por el señor Giovanny Badillo Vera contra el Tribunal Administrativo del Cesar, de conformidad con los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021, y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación.

1. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud El señor Giovanny Badillo Vera, a través de apoderada judicial, instauró acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante mensaje de datos remitido el 29 de junio de 2021, al correo electrónico de la Secretaría General del Consejo de Estado, con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, seguridad jurídica y confianza legítima.

Las mencionadas garantías las estimó vulneradas por la autoridad judicial accionada que, mediante sentencia de segunda instancia de 4 de marzo de 2021, confirmó la providencia de 13 de septiembre de 2019, que negó las pretensiones

de la demanda ejercida contra el Servicio Nacional de Aprendizaje -SENAen el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 20001-33-33005-2017-00225-01. 1.2. Hechos La solicitud de tutela se sustentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia:  El actor estuvo vinculado al Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA como instructor, mediante sucesivos contratos de prestación de servicios, desde el 11 de septiembre de 2003 hasta el 11 de diciembre de 2015.  El 7 de septiembre de 2016 presentó derecho de petición ante dicha entidad, en el cual solicitó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales causadas durante el tiempo en que estuvo vinculado mediante órdenes de prestación de servicios, pretensión que fue negada mediante acto administrativo.  El día 23 de junio de 2017 presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, con el objeto de que se anulara el referido acto administrativo, cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Valledupar, autoridad judicial que, mediante sentencia proferida el 13 de septiembre de 2019, negó las pretensiones del actor, por considerar que los elementos propios de una relación laboral, a saber, prestación personal del servicio, remuneración y en particular la subordinación, no fueron demostrados y que la forma a través de la cual fue contratado era por un número determinado de horas de formación o instrucción, sin que se le exigiera una manera de cumplir con esa labor.  La anterior decisión fue recurrida y el Tribunal Administrativo del Cesar, en

sentencia de 4 de marzo de 2021 confirmó el fallo de primera instancia, por las mismas razones del a quo. 1.3. Fundamentos de la solicitud En el escrito de tutela, la parte actora adujo que la providencia cuestionada desconoció el precedente fijado en la sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado, el 25 de agosto de 2016, en el expediente No. 23001233300020130026001 (00882015) con ponencia del Magistrado Dr. Carmelo Perdomo Cuéter, referida a la existencia de un contrato realidad en la labor docente, cuando se (i) cumplen órdenes impartidas por sus superiores jerárquicos; (ii) atienden la jornada laboral y se dedica la totalidad del tiempo reglamentario a las funciones propias de su cargo; y, (iii) no se abandona o suspenden sus labores injustificadamente o sin autorización previa. Situaciones que a su juicio fueron debidamente acreditadas en su caso. 1.4. Petición de amparo constitucional Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “Primero: Amparar los derechos constitucionales invocados como infringidos de mi representado, a saber, la igualdad, el acceso a la administración de justicia, desconocimiento del precedente vertical, la seguridad jurídica, la confianza legítima y el debido proceso. · Segundo: Revocar o dejar sin efecto la providencia de fecha 04 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, en el proceso distinguido con el Radicado No. 20-001-33-33-005-2017-00225-01, adelantado por

GIOVANNY BADILLO VERA, en contra del SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA, por ser violatoria de los derechos de mi poderdante.

Tercero: Ordenar remitir el proceso al Tribunal Administrativo del Cesar, para que falle conforme al precedente vertical trazado por esta H. Corporación, y en consecuencia, se concedan las pretensiones de mi representado, de acuerdo a la Constitución, la ley y a la jurisprudencia”. 1.5. Trámite de la acción Mediante auto de 1º de julio de 2021, el magistrado ponente de esta decisión admitió la solicitud de tutela, ordenó notificar a las partes y, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 13 del Decreto Ley 2591 de 1991, al Servicio Nacional de Aprendizaje -SENA [demandada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 20001-33-33-005-2017-00225-01], y al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar, [autoridad judicial que resolvió en primera instancia el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho No. 20001-33-33-005-2017-00225-01], Igualmente, ordenó a la Oficina de Sistemas del Consejo de Estado que realizara una publicación en la página web de la Corporación, con la información de la tutela de la referencia, con el fin de ponerla en conocimiento de los terceros interesados.

1.6. Contestación 1.6.1. Tribunal Administrativo del Cesar Por medio de escrito enviado el 7 de julio de 2021, el presidente de ese tribunal contestó la acción de tutela de la referencia y se opuso a las pretensiones, con

fundamento en los siguientes argumentos: Adujo que justamente en aplicación de la jurisprudencia relativa a la existencia del contrato realidad, entre ellas, la alegada como desconocida por el accionante, esa autoridad judicial consideró que el hecho de recibir instrucciones o que se reportara información, o el cumplimiento de un horario, que es precisamente lo que se demostró con las declaraciones practicadas en el proceso, no conllevaba necesariamente a que existiera el elemento de subordinación, ya que este tipo de pruebas no resultaban suficientes para acreditar dicho elemento. Indicó que resultaba necesario para desvirtuar la relación contractual, que el empleador ejerciera un poder disciplinario para asegurar que el trabajador adoptara el comportamiento y la disciplina que exigiera cada empresa, situación que se echó de menos en esa oportunidad, en la que no se demostró que el señor Badillo Vera fuera objeto de sanción o llamado de atención por parte de quienes afirman actuaban como sus jefes inmediatos. Agregó que era indispensable que las funciones desarrolladas por el contratista fueran similares a las asignadas a un cargo de planta en la entidad contratante, lo que tampoco se probó en el proceso. Precisó que la asignación de turnos era un indicador de la necesaria coordinación que debe realizar el tercero en la relación contractual, por lo que el cumplimiento de turnos obedeció más a un elemento de coordinación que de subordinación. De este modo, señaló que en la providencia se concluyó que entre el demandante y el SENA existió una relación de coordinación de actividades, en virtud de la cual se daban directrices y se solicitaba información, circunstancias que devenían

necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada. Precisó que, atendiendo a que no se logró acreditar el elemento de la subordinación, se decidió confirmar la sentencia de primera instancia, en la que se negaron las súplicas de la demanda. 1.6.2. Juzgado Quinto Administrativo del Circuito Judicial de Valledupar El referido juzgado allegó el expediente digital requerido en el auto admisorio de la tutela, sin exponer argumentos respecto de la solicitud de amparo.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por el señor Giovanny Badillo Vera, contra el Tribunal Administrativo del Cesar, de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021 y, el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2. Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si la autoridad judicial accionada vulneró las garantías constitucionales del actor al negar las pretensiones de la demanda que presentó en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENAproceso identificado con el radicado No. 20001-33-33-005-2017-00225-01.

Para resolver este problema, se analizarán los siguientes aspectos: (i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; (ii) el cumplimiento de los requisitos de procedibilidad adjetiva; y finalmente, de

encontrarse superados (iii) el caso concreto. 2.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20121 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema2. Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales3. 1 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 2 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 3 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”. Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 20144, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por

la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1. Para la Sala resulta necesario precisar que, el caso objeto de estudio está revestido de relevancia constitucional, por cuanto al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela en relación con los supuestos fácticos de la demanda, las pretensiones, la carga argumentativa y probatoria, se advierte que la parte actora solicita el amparo de su derecho fundamental al debido proceso. De acuerdo con lo anterior, en el caso concreto, se evidencia una tensión o contradicción entre la razonabilidad de las decisiones y el núcleo esencial de los derechos fundamentales alegados por la parte actora, en tanto a su juicio, la autoridad judicial incurrió en una violación de los derechos al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la seguridad jurídica y a la confianza legítima, por lo que se trata de un debate que trasciende un estudio de lo meramente legal. 2.4.2. La acción de tutela de la referencia no se dirige contra una sentencia de la misma naturaleza, puesto que la providencia judicial que censura la parte accionante fue proferida en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, promovido contra el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENAproceso identificado con el radicado No. 20001-33-33-005-2017-00225-01.

2.4.3. Respecto al requisito de inmediatez, es preciso señalar que la sentencia acusada fue la dictada por el Tribunal accionado el 4 de marzo de 2021, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 29 de junio siguiente, de manera que, sin que sea necesario determinar la fecha en que cobró fuerza ejecutoria, resulta ser un término que a juicio de la Sala es razonable por cuanto el mecanismo constitucional fue interpuesto antes de transcurridos 6 meses. Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20145, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20056, para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencias 4 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 5 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. M. P: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. judiciales y reiteró que seis (6) meses es el término prudente para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con estas.

2.4.4. Frente a la subsidiariedad, la Sala advierte que éste no se cumple, toda vez que la parte actora cuenta con el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia previsto en los artículos 256 y siguientes del CPACA, como se pasa a explicar: Como primera medida, es importante destacar que el artículo 256 del CPACA dispone los fines de este recurso extraordinario, en el sentido de señalar que con él se busca “asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales”. En el mismo sentido, el artículo 257 de esa normativa, regula la procedencia de este mecanismo, estableciendo que opera “contra las sentencias dictadas en única y en segunda instancia por los tribunales administrativos, tanto para los procesos que se rigen por el Decreto 01 de 1984 como para aquellos que se tramitan por la Ley 1437 de 2011”. Además, fija para su procedencia unas cuantías mínimas, cuando se trata de sentencias de contenido patrimonial o económico. No obstante, la Ley 2080 de 20217, que entró en vigor el 25 de enero de esta anualidad, en su artículo 71 modificó el artículo 257 del CPACA, e incluyó un parágrafo que dispone: “En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral y pensional procederá el recurso extraordinario sin consideración de la cuantía”. Ahora bien, la única causal de este recurso se encuentra regulada en el artículo 258 del CPACA, como se cita a continuación:

“Habrá lugar al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado”. Así las cosas, para la Sala es claro que este recurso extraordinario i) tiene como fin “asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme” (art. 256 del CPACA); ii) procede contra las “sentencias dictadas en única y en segunda instancia por los tribunales administrativos (art. 257)”; iii) requiere el cumplimiento de una cuantía mínima cuando se trata de sentencias de contenido patrimonial o económico, salvo en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho 6 “c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.” 7 “Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción”. de contenido laboral (art. 71 de la Ley 2080 de 2021 que modificó el 257 del CPACA); y, iv) la causal a invocar consiste en que la providencia reprochada

desconozca una sentencia de unificación dictada por el Consejo de Estado (art. 258 del CPACA). Pues bien, nótese que la censura del accionante radica en que el fallo de segunda instancia proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar desconoció una sentencia de unificación del Consejo de Estado, a saber la proferida por esta Corporación el 25 de agosto de 2016, en el expediente No. 23001233300020130026001 (00882015) con ponencia del Magistrado Dr. Carmelo Perdomo Cuéter, que trató el tema de la existencia del contrato realidad en docentes, es decir, su contenido es de naturaleza netamente laboral. Por lo anterior, para esta Sala no cabe duda en señalar que el actor cuenta con otro mecanismo de defensa judicial, como lo es, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia referido, pues por tratarse de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de contenido laboral el que dio origen a la sentencia reprochada, no se exige una cuantía mínima para su procedencia, por lo que puede recurrir la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar, alegando la única causal de este recurso, esto es, el desconocimiento de la mencionada sentencia de unificación dictada por el Consejo de Estado. Al margen de la razonabilidad de este argumento, es decir, independiente de si le asiste o no la razón al actor y de si debe prosperar o no dicho mecanismo, lo cierto es que esta Sala, investida como juez constitucional, no es competente para determinar si el proveído bajo cuestionamiento desconoció o no la sentencia de unificación alegada por la parte actora, ya que tal análisis le corresponde al juez

natural en instancia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. En consonancia con lo expuesto, recuerda la Sección que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia es un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo amparadas por la intangibilidad de la cosa juzgada e infirmarlas ante la demostración inequívoca de ser decisiones que desconozcan las sentencias de unificación del Consejo de Estado y por tanto infrinjan el artículo 103 del CPACA que fija como uno de los principios de esta jurisdicción, el de igualdad8. 8 “Los procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tienen por objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico. En la aplicación e interpretación de las normas de este Código deberán observarse los principios constitucionales y los del derecho procesal. En virtud del principio de igualdad, todo cambio de la jurisprudencia sobre el alcance y contenido de la norma, debe ser expresa y suficientemente explicado y motivado en la providencia que lo contenga. Quien acuda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cumplimiento del deber constitucional de colaboración para el buen funcionamiento de la administración de justicia, estará en la obligación de cumplir con las cargas procesales y probatorias previstas en este Código” (Negrilla fuera de texto). Debido a lo expuesto, el cargo de la demanda relacionado con el desconocimiento del precedente contenido en la sentencia de unificación del Consejo de Estado,

dictada el 25 de agosto de 2016, en el expediente No. 23001233300020130026001 (00882015) con ponencia del Magistrado Dr. Carmelo Perdomo Cuéter, no supera el requisito de subsidiariedad, comoquiera que en tal caso procede el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia y, por tanto, declarará improcedente la solicitud de amparo.

3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO: DECLARAR LA IMPROCEDENCIA de la solicitud de amparo promovida por el señor Giovanny Badillo Vera contra el Tribunal Administrativo del Cesar, por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991.

TERCERO: Si la presente providencia no fuere impugnada en el término de tres (3) días, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

(Firmado electrónicamente)

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Presidente (Firmado electrónicamente)

LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA

Magistrado (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta providencia fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme con lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2354 de 2012.