CE-11001-03-15-000-2021-04111-01(AC)

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / CONFIGURACIÓN

DE UNA RELACIÓN LABORAL / IMPROCEDENCIA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / RECURSO EXTRAORDINARIO DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA - Mecanismo judicial idóneo En el presente asunto, el accionante reprocha la sentencia del 4 de marzo de 2021 mediante la cual el Tribunal Administrativo del Cesar confirmó el fallo que negó el reconocimiento de una relación laboral encubierta entre el señor [B.V.] y el SENA pues, en su entender, dicha colegiatura desconoció las pautas jurisprudenciales contenidas en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado. (…) Al respecto, esta Sala considera, como lo hizo la Sección Quinta en la providencia de primer grado, que la presente acción de tutela no supera el examen de procedencia general, toda vez que, si bien es cierto de acuerdo con la sentencia C-590 de 2005 y la jurisprudencia reiterada y concordante, una de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial consiste en el desconocimiento del precedente jurisprudencial, también lo es que el ejercicio de este mecanismo constitucional supone el agotamiento previo de todas las herramientas que el ordenamiento jurídico dispone al alcance de los ciudadanos para salvaguardar sus derechos fundamentales. En ese sentido, como lo dispone el artículo 258 del CPACA, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia es procedente

cuando “(…) la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado” y, en asuntos de carácter laboral, puede interponerse sin consideración de la cuantía, tal y como lo dispuso la Ley 2080 de 2021 en su artículo 71 (modificatorio del artículo 257 del CPACA) y cuya entrada en vigor se produjo el 25 de enero del 2021, es decir, con anterioridad a la expedición de la providencia que hoy se cuestiona. (…) Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la presente acción.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 257

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá, D.C., nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 11001-03-15-000-2021-04111-01(AC)

Actor: GIOVANNY BADILLO VERA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR Tema: acción de tutela contra providencia judicial / nulidad y restablecimiento del derecho / configuración de una relación laboral / desconocimiento del precedente ACCIÓN DE TUTELA - SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación formulada por el accionante contra la sentencia del 29 de julio de 2021 mediante la cual la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela de la

referencia.

I. ANTECEDENTES El accionante, actuando por conducto de apoderada1, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Cesar, por la presunta vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, con fundamento en los

siguientes:

1. Hechos 1.1. El señor Giovanny Badillo Vera fue vinculado al Servicio Nacional de Aprendizaje – en adelante SENA – como instructor, a través de contratos sucesivos de prestación de servicios, desde el 11 de septiembre de 2003 hasta el 11 de diciembre de 2015. 1.2. El 7 de septiembre de 2016, le solicitó a dicha entidad el reconocimiento de una relación laboral y el consecuente pago de las prestaciones sociales derivadas de la misma, petición que fue negada el 8 de noviembre del mismo año, acto contra el cual instauró medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que en primera instancia, le correspondió al Juzgado 5 Administrativo de Valledupar, despacho que, mediante sentencia del 13 de septiembre de 2019, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que no se demostraron los elementos propios de una relación laboral, particularmente el de subordinación. 1 Estephanie Beatriz Pozo de Ávila. 1.3. Apelada la decisión, el Tribunal Administrativo del Cesar la confirmó, por medio de providencia del 4 de marzo de 2021, bajo similares consideraciones.

2. Fundamentos de la acción El accionante manifestó que el Tribunal Administrativo del Cesar, al

proferir la decisión de segunda instancia, desconoció el precedente vertical contenido en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado (expediente No. 23001233300020130026001 N.I. 0088-2015) con ponencia del magistrado Dr. Carmelo Perdomo Cuéter, referida a que un contrato realidad se estructura cuando (i) se cumplen órdenes impartidas por sus superiores jerárquicos; (ii) se atienden la jornada laboral y se dedica la totalidad del tiempo reglamentario a las funciones propias de su cargo; y, (iii) no se abandona o suspenden sus labores injustificadamente o sin autorización previa, elementos que, en su entender, quedaron plenamente demostrados en el plenario.

3. Pretensiones Con fundamento en lo anterior, el accionante solicitó: «Primero: Amparar los derechos constitucionales invocados como infringidos de mi representado, a saber, la igualdad, el acceso a la administración de justicia, desconocimiento del precedente vertical, la seguridad jurídica, la confianza legítima y el debido proceso. · Segundo: Revocar o dejar sin efecto la providencia de fecha 04 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, en el proceso distinguido con el Radicado No. 20-001-33-33-005-2017-00225-01, adelantado por GIOVANNY BADILLO VERA, en contra del SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA, por ser violatoria de los derechos de mi poderdante.

Tercero: Ordenar remitir el proceso al Tribunal Administrativo del Cesar, para

que falle conforme al precedente vertical trazado por esta H. Corporación, y en consecuencia, se concedan las pretensiones de mi representado, de acuerdo a la Constitución, la ley y a la jurisprudencia».

4. Intervenciones Mediante auto del 1.º de julio de 2021, la Sección Quinta de esta corporación admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Cesar como accionado y al Juzgado 5 Administrativo de Valledupar y al SENA como terceros interesados en las resultas del proceso. 4.1. El Tribunal Administrativo del Cesar, por conducto del magistrado ponente de la decisión cuestionada, se opuso a la prosperidad de la acción de tutela, argumentando que dicha corporación, atendiendo el criterio jurisprudencial en materia de contrato realidad que ha consolidado la Sección Segunda del Consejo de Estado, dentro del que se destaca la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 con ponencia del magistrado Carmelo Perdomo Cuéter, procedió a realizar el análisis de fondo de las pruebas allegadas al proceso y estableció que aunque en el plenario se encontró demostrado que el demandante suscribió con el SENA una serie de contratos de prestación de servicios para desempeñarse como instructor, con una remuneración derivada de dicha labor, no se probó el elemento de subordinación.

De esa manera precisó que, sobre ese elemento particular, analizó detalladamente las sentencias C-386 de 2005 emanada de la Corte Constitucional y del 15 de octubre de 2019 (expediente 52001-23-33000-2013-0018501 N.I. 4175-15, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez), del 3 de octubre de 2019 (expediente 73001-23-33-006-2012-00195-01 N.I. 0015-14, M.P. Rafael Francisco Suárez Vargas), del 26 de septiembre de 2019 (expediente 25000-23-25-000-2011-01310-02 N.I. 5133–16, M.P. Gabriel Valbuena Hernández), y del 11 de abril de 2019 (63001-23-33-000-2014-00232-01 N.I. 2733-16, M.P. William Hernández Gómez) de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de las que se pueden extraer los elementos que configuran situaciones de subordinación y también, de coordinación, estas últimas, no constitutivas de una relación laboral. Así las cosas, bajo estas pautas jurisprudenciales, concluyó que, el hecho de recibir instrucciones o que se reportara información, o el cumplimiento de un horario, que es precisamente lo que se demostró con las declaraciones rendidas en el plenario, no conllevaba necesariamente a que existiera el elemento de subordinación, por lo que pidió que se despachen negativamente las pretensiones de la tutela, en tanto la providencia enjuiciada contiene un análisis jurisprudencial y probatorio suficiente y ajustado a derecho. 4.2. Las demás autoridades no rindieron informe sobre los hechos de la demanda.

5. La providencia impugnada La Sección Quinta de esta corporación, mediante sentencia del 29 de julio de 2021, declaró la improcedencia de la acción de tutela por no

encontrar configurado el requisito de subsidiariedad, toda vez que siendo el argumento de inconformidad el presunto desconocimiento del precedente contenido en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, proferida dentro del expediente N.º 23001233300020130026001 (00882015) con ponencia del magistrado Dr. Carmelo Perdomo Cuéter, lo que procede es el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, el cual i) tiene como fin “asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme” (art. 256 del CPACA); ii) procede contra las “sentencias dictadas en única y en segunda instancia por los tribunales administrativos (art. 257)”; iii) requiere el cumplimiento de una cuantía mínima cuando se trata de sentencias de contenido patrimonial o económico, salvo en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de contenido laboral (art. 71 de la Ley 2080 de 2021 que modificó el 257 del CPACA); y, iv) la causal a invocar consiste en que la providencia reprochada desconozca una sentencia de unificación dictada por el Consejo de Estado (art. 258 del CPACA). Por lo anterior, señaló que el demandante cuenta con otro mecanismo de defensa judicial como lo es el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia, por tratarse de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de contenido laboral y que no exige una cuantía mínima para su procedencia, por lo que puede recurrir la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar, alegando la única causal de este recurso, esto es, el desconocimiento de la mencionada sentencia de

unificación dictada por el Consejo de Estado.

6. Impugnación El accionante, por conducto de su apoderada, recurrió el fallo de primera instancia, aduciendo que, contrario a lo señalado por la Sección Quinta del Consejo de Estado, la acción de tutela sí es procedente para establecer la posible vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia, al amparo de una de las causales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial – desconocimiento del precedente vertical – desarrolladas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

Por tanto, pidió que se revoque el fallo de primer grado que declaró improcedente la solicitud para que, en su lugar, se deje sin efectos la providencia del 4 de marzo de 2021, por haber desconocido el precedente contenido en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016.

II. CONSIDERACIONES

1. Problema jurídico De conformidad con los antecedentes descritos, entiende la Sala de Subsección que el problema jurídico se circunscribe a establecer:  ¿La presente solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales?

De resultar afirmativo el anterior interrogante, se determinará si:  ¿El Tribunal Administrativo del Cesar, al expedir la providencia del 4 de marzo de 2021, mediante la cual confirmó el fallo que negó las pretensiones encaminadas a obtener el reconocimiento de una relación laboral encubierta entre el demandante y el SENA, incurrió en desconocimiento del precedente vertical y, en

consecuencia, en la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia?

2. La acción de tutela contra providencias judiciales En términos generales y de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente2, aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta Corporación3, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales. Ello atendiendo a que el ejercicio de la judicatura, como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece; y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, sin importar su linaje, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando se desbordan los límites que la Carta le impone.

Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las irregularidades que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso. De ahí que la Corte Constitucional estructurara, después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que 2 Corte Constitucional. Sentencia C-590-05.

3 Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-15-000-2009-0132801(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. tienen como propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales. De tal suerte, que se erigieron como requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales: «a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. b. Que se hayan agotado todos los mediosordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible. f. Que no se trate de sentencias de tutela». (Resalta la Sala). La causal de improcedencia de la acción ante la existencia de otros

medios de defensa responde al carácter subsidiario de la acción de tutela, con el propósito respetar la división de competencias que la misma Carta ha delineado y el principio de especialidad de la jurisdicción; por tanto, desconocer tales atribuciones implicaría invadir a los jueces que recibieron el encargo constitucional de poner fin a las controversias en una jurisdicción determinada, para lo cual, fueron revestidos de autonomía e independencia. El referido a la existencia de recursos o medios de defensa judicial, supone aquellos eventos en los que la petición presentada en la acción de tutela puede ser resuelta no sólo a través de las acciones ordinarias u otros medios de defensa judicial, sino además cuando las partes dentro de un proceso han contado con los mecanismos de defensa y no han hecho uso de ellos, buscando ante tal omisión acudir a esta vía para que se reviva la oportunidad procesal ya precluida. El argumento de improcedencia en comento tiene sustento en los deberes jurídicos que tienen las partes en el trámite de los procesos judiciales para impugnar o controvertir las decisiones con las que están en desacuerdo y cuya oportunidad se establece en cada uno de los estatutos que rigen el proceso de que se trate. Así las cosas, dependiendo del caso que se estudie, el establecimiento de los recursos y demás oportunidades procesales tienen por objeto que el mismo funcionario judicial o su superior funcional reexaminen la actuación censurada y la modifiquen o revoquen. Visto lo anterior, el juez constitucional no podrá declarar procedente una solicitud de amparo en donde la parte interesada en controvertir la decisión judicial, no ejerció su derecho en tiempo o simplemente dejó de

cumplir con los formalismos establecidos en la legislación procesal, por desconocimiento o falta de diligencia.

3. Caso concreto En el presente asunto, el accionante reprocha la sentencia del 4 de marzo de 2021 mediante la cual el Tribunal Administrativo del Cesar confirmó el fallo que negó el reconocimiento de una relación laboral encubierta entre el señor Badillo Vera y el SENA pues, en su entender, dicha colegiatura desconoció las pautas jurisprudenciales contenidas en la sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016 proferida por la

Sección Segunda del Consejo de Estado. En primera instancia, la Sección Quinta de esta corporación declaró improcedente la presente acción de tutela por no encontrar acreditado el requisito de subsidiariedad, toda vez que el accionante tiene a su alcance el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia previsto en el artículo 258 del CPACA, el cual, en asuntos de carácter laboral, es procedente sin consideración a la cuantía de acuerdo con la modificación introducida por la Ley 2080 de 2021, y cuya causal de procedencia consiste, precisamente, en el desconocimiento de alguna sentencia de unificación. Al respecto, el accionante, a través de su apoderada, presentó la respectiva impugnación, argumentando que la tutela sí resulta procedente, puesto que se encamina a estructurar una de las causales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial diseñadas por la jurisprudencia de la Corte Constitucional como lo es el desconocimiento del precedente judicial. Al respecto, esta Sala considera, como lo hizo la Sección Quinta en la

providencia de primer grado, que la presente acción de tutela no supera el examen de procedencia general, toda vez que, si bien es cierto de acuerdo con la sentencia C-590 de 2005 y la jurisprudencia reiterada y concordante, una de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial consiste en el desconocimiento del precedente jurisprudencial, también lo es que el ejercicio de este mecanismo constitucional supone el agotamiento previo de todas las herramientas que el ordenamiento jurídico dispone al alcance de los ciudadanos para salvaguardar sus derechos fundamentales. En ese sentido, como lo dispone el artículo 258 del CPACA, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia es procedente cuando “(…) la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado” y, en asuntos de carácter laboral, puede interponerse sin consideración de la cuantía, tal y como lo dispuso la Ley 2080 de 2021 en su artículo 714 (modificatorio del artículo 257 del CPACA) y cuya entrada en vigor se produjo el 25 de enero del 2021, es decir, con anterioridad a la expedición de la providencia que hoy se cuestiona. Además, ni en la demanda de tutela ni en la impugnación formuladas por el señor Badillo Vera se señaló ningún otro argumento que se 4 “En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral y pensional procederá el recurso extraordinario sin consideración de la cuantía”. encamine a estructurar alguna causal adicional de procedencia de la

acción de tutela contra la providencia judicial cuestionada o la ocurrencia de un perjuicio irremediable que habilite la procedencia excepcional de este mecanismo constitucional. Así las cosas, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la presente acción, pues, se reitera, dentro de las facultades del juez constitucional no se encuentra la de sustituir las herramientas judiciales idóneas para obtener la protección iusfundamental quebrantada, porque de lo contrario, la acción de tutela se convertiría irremediablemente en un medio de protección alternativo que lejos de amparar un derecho vulnerado, propiciaría un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones que le encomendó la Carta a los jueces constitucionales.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda – Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de primera instancia del 29 de julio de 2021 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado que declaró improcedente la acción de tutela formulada por el señor Giovanny Badillo Vera en contra del Tribunal Administrativo del Cesar, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: REGISTRAR la presente providencia en la plataforma

“SAMAI”.

TERCERO: ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Notifíquese y cúmplase Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.

Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Con salvamento de voto