CE-11001-03-15-000-2021-04193-00(AC)

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA

DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRRA ACTO ADMINISTRATIVO POR

INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD / EXISTENCIA DE

OTRO MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL / PROCEDENCIA DEL MEDIO DE

CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO / SOLICITUD

DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL / FALTA DE

PRUEBA DEL PERJUICIO IRREMEDIABLE / COMPETENCIA DEL JUEZ NATURAL En el presente caso, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela, pues el objetivo de esta fue controvertir un acto administrativo de carácter general y abstracto. Para la Sala, la parte actora no carecía de mecanismos ordinarios para la defensa de sus derechos, pues para atacar la legalidad del acto administrativo con el cual presenta inconformidad, podía acudir a los medios de control de simple nulidad o nulidad, el cual podía ser interpuesto por cualquier persona, o nulidad y restablecimiento del derecho, si consideraba que ese acto le ocasionó un daño de carácter particular y concreto. Adicionalmente, a través de los referidos mecanismos podía solicitar medidas cautelares, incluso de urgencia, como la suspensión provisional del acto, para que la autoridad judicial competente determinara si era necesario adoptarlas, de manera previa a proferir una decisión de fondo sobre el asunto. Tampoco se evidencia la ausencia de legitimación en la causa, pues como se advirtió, la parte actora puede acudir a los medios de control

del CPACA, como mecanismos idóneos para plantear los reparos expuestos a través de la presente acción de tutela. Por otro lado, la parte actora señaló que, para el presente caso, se configuró un perjuicio irremediable, pues la ejecución del Decreto 478 de 2021 afecta directamente a las empresas dedicadas a la explotación del transporte colectivo de pasajeros y a los pequeños propietarios de vehículos dedicados a la misma actividad, comoquiera que al no ampliarse la vida útil de los vehículos destinados al servicio de transporte colectivo igual que el transporte especial, aquellos tendrán una afectación económica en relación con las condiciones bajo las cuales pueden desarrollar su actividad. Al respecto, la Sala considera que no existe una afectación inminente y grave a sus derechos fundamentales pues, actualmente, existe una normatividad aplicable para el caso de transporte automotor no especial que se encuentra vigente y que contiene ciertas prerrogativas que debieron ser tenidas en cuenta por la Cooperativa San Fernando. Así las cosas, no es factible que el juez constitucional invada la órbita de competencia del juez natural y desconozca la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela, para así pronunciarse sobre materias que no son de su competencia, máxime cuando no se evidenció una vulneración de derechos de carácter particular y concreto, ni una situación de urgencia o gravedad que sustente su intervención. De acuerdo con lo anterior, es necesario que el accionante agote con todos los recursos ordinarios y extraordinarios que el sistema judicial disponga con el fin de conjurar las situaciones que amenacen derechos fundamentales y con el fin de impedir el uso indebido de la acción de tutela.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B 1 de 6

Consejero ponente: ALBERTO MONTAÑA PLATA

Bogotá D. C., once (11) de octubre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 1001-03-15-000-2021-04193-00(AC)

Actor: COOPERATIVA SAN FERNANDO Demandado: PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA Y OTRO Referencia: Sentencia de segunda instancia Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA AUTORIDAD PÚBLICA/ Requisitos de procedibilidad/ Subsidiariedad.

Síntesis del caso: La parte actora instauró acción de tutela para obtener la protección de sus derechos fundamentales presuntamente vulnerados con la expedición del Decreto 478 de 2021 del Ministerio de Transporte.

De acuerdo con la competencia asignada1, procede la Sala a resolver en primera instancia, la acción de tutela presentada por la Cooperativa San Fernando, contra la Presidencia de la República y el Ministerio de Transporte.

Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión.

1. ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Sentencia de primera Instancia e impugnación. 1.1. Posición de la parte demandante

1. La Cooperativa San Fernando, a través de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra la Presidencia de la República y el Ministerio de Transporte, por la presunta vulneración de su derecho fundamental a la igualdad, tras considerar que con la expedición del Decreto 478 de 12 de mayo de 2021, se

omitió expedir una modificación justa sobre la vida útil del parque automotor vinculado al transporte público colectivo.

2. A título de amparo constitucional, la parte demandante solicitó (se trascribe): “Con fundamento en los hechos narrados y en las consideraciones expuestas, respetuosamente solicito al señor Juez, TUTELAR el derecho constitucional invocado, ordenándole a la PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA y al MINISTERIO DE TRANSPORTE a través de sus facultades reglamentarias o a la autoridad que corresponda de acuerdo al régimen normativo vigente, modificar el Decreto 478 de 2021 dando igual alcance a la vida útil de los vehículos de transporte colectivo de pasajeros, o expedir el acto administrativo que corresponda a través del cual se determine la extensión de la vida útil de los automotores vinculados al transporte público colectivo a lo largo del territorio nacional.” 1 Artículo 86 de la Constitución Política, los Decretos 2591 de 1991, 1382 de 2000, 1069 de 2015 y 1983 de 2017, 333 de 2021 y el Acuerdo 80 de 2019 de esta Corporación. 2 de 6

3. Como hecho relevante, la parte actora señaló que, el 12 de mayo de 2021, el Ministerio de Transporte expidió el Decreto 4782, a través del cual, entre otros, se modificó el artículo 2.2.1.6.2.2 del Decreto 1079 de 2015, Único Reglamentario del Sector Transporte, en lo relacionado a la vida útil de los automotores vinculados al servicio público de transporte especial de pasajeros, ampliándola a 4

años más3.

4. El fundamento de la vulneración radicó en que la decisión de ampliar la vida útil de los vehículos de servicio público terrestre especial de pasajeros, en especial lo relacionado con la modificación del parágrafo 2 del artículo 2.2.1.6.2.2. del Decreto 1079 de 2015, debió aplicarse también al transporte público colectivo de pasajeros a nivel nacional, ya que su exclusión de dicha prerrogativa vulnera el derecho a la igualdad de las empresas y propietarios de vehículos, quienes tendrán una afectación económica que dificultará el desarrollo de sus actividades productivas. 1.2. Posición de la parte demandada y terceros4

5. La Presidencia de la República solicitó ser desvinculada del proceso, al considerar que no existe actuación u omisión a la que se le pueda endilgar la vulneración del derecho fundamental mencionado por la parte demandante.

6. En el mismo sentido solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela por ausencia del requisito de subsidiariedad ya que, existen otros medios de defensa judicial para estudiar de fondo la legalidad del Decreto 478 de 2021.

7. El Ministerio de Transporte, manifestó que el Decreto 478 de 2021 cuenta con la debida motivación para su expedición y presunción de legalidad.

8. De igual manera, puso de presente que la tutela resultaba improcedente porque no se acreditó un perjuicio irremediable, ni se cumplió con el requisito de subsidiariedad, dada la existencia de otros mecanismos ordinarios para desvirtuar legalidad del acto administrativo enjuiciado. 2 Por medio del cual se modifica y adiciona el capítulo 6 del Título I de la parte II del Libro II del Decreto 1079 de

2015, Único Reglamentario del Sector Transporte. 3 "Artículo 2.2.1.6.2.2. Tiempo de uso de los vehículos. El tiempo de uso de los vehículos de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial será de veinte (20) años contados a partir del 31 de diciembre del año modelo del vehículo.// El parque automotor que cumpla el tiempo de uso debe ser sometido a desintegración física total y podrá ser objeto de reposición por uno nuevo de la misma clase o por uno nuevo de diferente clase, evento en el cual se deberán garantizar las equivalencias entre el número de sillas del vehículo desintegrado y el vehículo nuevo a ingresar, de conformidad con lo que para tal efecto disponga el Ministerio de Transporte.// Los vehículos de Servicio Público de Transporte Terrestre Automotor Especial, registrados a partir del 14 de marzo de 2017, solo podrán prestar el servicio escolar por dieciséis (16) años, contados a partir del 31 de diciembre del año modelo del vehículo. Vencido el tiempo de uso antes establecido, podrán continuar prestando el servicio en los otros grupos de usuarios de la modalidad tales como turismo, empleados, servicios de salud y grupo específicos de usuarios, hasta alcanzar los veinte (20) años de uso, momento en el cual deberán ser objeto de desintegración física total.// Parágrafo 1°. Los vehículos matriculados con anterioridad al 14 de marzo de 2017 podrán continuar prestando el servicio de transporte escolar hasta los veinte (20) años de uso, contados a partir del 31 de diciembre del año modelo del vehículo.// Parágrafo 2°. Los vehículos matriculados con anterioridad al 30 de mayo de 2020, fecha en que finalizó la primera vigencia de la emergencia sanitaria declarada por el

Ministerio de Salud y Protección Social mediante Resolución 385 del 12 de marzo de 2020, como consecuencia de la pandemia ocasionada por el Coronavirus COVID-19, contarán con un tiempo de uso de cuatro (4) años adicional al establecido en el presente artículo. La presente disposición no aplicará para los vehículos que debían ser desintegrados con anterioridad a la declaratoria de la referida emergencia.// La presente disposición también será aplicable a los vehículos que cumplieron el tiempo de uso entre el 12 de marzo de 2020 y la fecha de entrada en vigencia de la presente modificación.” 4 Mediante Auto de 17 de agosto de 2021, el despacho sustanciador resolvió, entre otras, (1) admitir la acción de tutela de la referencia y (2) tener como parte demandada a la Presidencia de la República y al Ministerio de Transporte. 3 de 6

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA Contenido: 2.1 Verificación de requisitos generales de procedencia de la acción de tutela 2.2. Conclusiones. 2.1. Verificación de requisitos generales de procedencia de la acción de tutela

9. En el presente caso, la Sala declarará la improcedencia de la acción de tutela, pues el objetivo de esta fue controvertir un acto administrativo de carácter general y abstracto 5 .

10. Para estudiar el aludido requisito, debe considerarse que la demandante pretende que, por vía de tutela, se modifique el Decreto 478 de 2021 en el sentido de alargar la vida útil de los vehículos de transporte colectivo de pasajeros en un periodo de 4 años adicional al establecido,

11. En concordancia con lo anterior, resulta preciso recordar que el artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, que desarrolló el artículo 86 Constitucional, señaló que la tutela, por regla general, resulta improcedente, entre otros, respecto de actos de carácter general, impersonal y abstracto. Causal que, de conformidad con la Sentencia C-132 de 2018, no tiene un carácter absoluto pues la acción de tutela contra actos administrativos generales puede ser ejercida (se trascribe): “7.4. Para la Corte la acción de tutela resulta excepcionalmente procedente como mecanismo subsidiario, siempre que se demuestre la amenaza o vulneración a un derecho fundamental, en cuanto, a pesar del contenido impersonal de la actuación administrativa, resulte posible determinar quién es el titular del derecho conculcado.

Recordó la Sala que la acción de tutela puede ser ejercida contra actos administrativos generales (i) cuando la persona afectada carece de medios ordinarios para procurar la defensa de sus derechos fundamentales, dado que no tiene legitimación para cuestionar esa clase decisiones de la administración, o el asunto objeto de debate es de naturaleza constitucional; y (ii) cuando la aplicación del acto administrativo general amenace o vulnere los derechos fundamentales de una persona. Además, reiteró que la acción de tutela es procedente contra las determinaciones de orden general en el evento que éstas causen daños a los derechos fundamentales de las personas y que devengan en perjuicios irremediables.”

12. En el presente caso, logra advertirse que lo pretendido por la Cooperativa San Fernando, a través de este mecanismo constitucional, fue controvertir un acto

administrativo de carácter general, impersonal y abstracto. En ese orden, es necesario determinar si, en este asunto, existe mérito para que el juez de tutela intervenga. 13. (1) Para la Sala, la parte actora no carecía de mecanismos ordinarios para la defensa de sus derechos6, pues para atacar la legalidad del acto administrativo 5 “Artículo 6. Causales de improcedencia de la tutela. La acción de tutela no procederá: (…) 5. Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto.” 6 Corte Constitucional. Sentencia SU-116 de 2018. “Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo 4 de 6 con el cual presenta inconformidad, podía acudir a los medios de control de simple nulidad o nulidad, el cual podía ser interpuesto por cualquier persona, o nulidad y restablecimiento del derecho, si consideraba que ese acto le ocasionó un daño de carácter particular y concreto.

14. Adicionalmente, a través de los referidos mecanismos podía solicitar medidas cautelares, incluso de urgencia, como la suspensión provisional del acto, para que la autoridad judicial competente determinara si era necesario adoptarlas,

de manera previa a proferir una decisión de fondo sobre el asunto.

15. Tampoco se evidencia la ausencia de legitimación en la causa, pues como se advirtió, la parte actora puede acudir a los medios de control del CPACA, como mecanismos idóneos para plantear los reparos expuestos a través de la presente acción de tutela. 16. (2) Por otro lado, la parte actora señaló que, para el presente caso, se configuró un perjuicio irremediable, pues la ejecución del Decreto 478 de 2021 afecta directamente a las empresas dedicadas a la explotación del transporte colectivo de pasajeros y a los pequeños propietarios de vehículos dedicados a la misma actividad, comoquiera que al no ampliarse la vida útil de los vehículos destinados al servicio de transporte colectivo igual que el transporte especial, aquellos tendrán una afectación económica en relación con las condiciones bajo las cuales pueden desarrollar su actividad.

17. Al respecto, la Sala considera que no existe una afectación inminente y grave a sus derechos fundamentales pues, actualmente, existe una normatividad aplicable para el caso de transporte automotor no especial que se encuentra vigente y que contiene ciertas prerrogativas que debieron ser tenidas en cuenta

por la Cooperativa San Fernando.

18. Así las cosas, no es factible que el juez constitucional invada la órbita de competencia del juez natural y desconozca la naturaleza subsidiaria de la acción de tutela, para así pronunciarse sobre materias que no son de su competencia, máxime cuando no se evidenció una vulneración de derechos de carácter particular y concreto, ni una situación de urgencia o gravedad que sustente su intervención.

19. De acuerdo con lo anterior, es necesario que el accionante agote con todos

los recursos ordinarios y extraordinarios que el sistema judicial disponga con el fin de conjurar las situaciones que amenacen derechos fundamentales y con el fin de impedir el uso indebido de la acción de tutela. 2.2. Conclusiones

20. Por las consideraciones expuestas, la Sala concluye que la acción de tutela es improcedente y, en ese sentido, no hay lugar a pronunciarse sobre los demás requisitos generales ni sobre el fondo del asunto.

3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última.” 5 de 6

RESUELVE PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo presentada por la Cooperativa San Fernando, contra la Presidencia de la República y el Ministerio de Transporte SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes por el medio más expedito (artículo 30 del Decreto 2591 de 1991), enviándoles copia de la decisión que se adopta y advirtiéndoles que para interponer cualquier recurso y/o solicitud contra la misma deberán dirigirlo, dentro del término legal, al correo electrónico dispuesto por la Secretaría General para tal fin7.

TERCERO: De no ser impugnada esta providencia, por Secretaría, REMITIR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: Por Secretaría General de esta Corporación, PUBLICAR la presente providencia en la página web del Consejo de Estado.

NOTIFÍQUESE, CÓPIESE Y CÚMPLASE Fallo discutido y aprobado en sesión de Sala de la misma fecha. Firmado electrónicamente

FREDY IBARRA MARTÍNEZ

Magistrado Firmado electrónicamente

MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ

Magistrado Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA Magistrado 7 secgeneral@consejodeestado.gov.co. 6 de 6